论文部分内容阅读
摘要：农民工市民化既是统筹城乡发展的突破口或主线，也是统筹城乡发展的中心战略。农民工市民化包括了农村退出、城市进入和城市融合等三个相互联系的时序环节，而且每一环节的推进必须有相应的制度支持。由于特殊的二元制度使然，农民工市民化的制度缺失与制度不当同时并存，阻碍了市民化的进行。只有以统筹城乡发展为逻辑起点，进行农民工市民化的土地退出制度、户籍进入制度、社会保障融合制度的改革与创新，才能加快农民工市民化进程。
关键词：农民工市民化；制度创新；统筹城乡发展
中图分类号：F323.6 文献标识码：A 文章编号：l009—9107(2011)06—0020—05
对于制度约束条件下的农民工市民化问题，国内学者分别从社会学、人口学、经济学等学科领域进行了研究，并提出了促进农民工市民化科学和合理的对策建议。但是，总体上来讲，已有的研究仅从城市的角度探讨了农民工市民化的问题，忽视了从城乡统筹发展视角对农民工市民化问题进行研究。当“统筹城乡发展”已经成为解决城市与乡村发展一系列问题的核心与关键，成为解决中国“三农”问题、谋求城乡可持续发展重要路径的背景下，如何从“统筹城乡发展”的视域探讨农民工市民化的制度性影响因素及其运作机制，剖析农民工市民化的制度困境，并构建统筹城乡发展的制度框架与创新路径，不仅具有重要的理论价值，而且具有现实意义。
一、农民工市民化的制度性条件
影响农民工市民化的制度性条件不是唯一的，而是包括了农村退出的土地制度、城市进入的户籍制度、城市融合的社会保障制度等，这些制度性条件构成了农民工市民化的“制度集”力量。其中土地制度和户籍制度作为核心层的制度安排，其意义在于“解除束缚”，促使劳动力要素在城乡自由流动与充分竞争，消除城乡二元差异，使市民化的进程加快。就业、社会保障、教育、住房等制度的意义则在于“促进发展”，创造公平的制度环境，保证核心制度改革成功的同时，促进市民化的完全实现。充分的制度供给是农民工市民化得以实现的保障，正是在不断完善的制度变迁中，使农民工走出乡村，进入城市并进而融入城市。
(一)农村退出的土地制度
土地具有双重功能，既是农民的生产资料，也是农民的生活保障。但是，过分地强调“土地是农民的命根子”，强调农民对土地的依赖，也会使农民在向城市化道路的迈进中缩手缩脚，患得患失。其实，对农民来讲，土地还有另外一种意义上的两种功能：既是农民的生产生活保障，也是农民的枷锁。农民获得土地是一次解放，农民放弃和离开土地也是一种解放，而且是根本意义上的解放，因为在这个过程中，农民最终消失了“自我”(农民)，获得了新我(城市居民)。正如马克思在论述农民成为雇佣工人所必需的条件时所言：“第一，农民因与土地等生产资料相分离而变得一无所有，转让劳动力使用权成为唯一的谋生手段；第二，农民摆脱封建宗法关系的束缚和人身的依附而成为自由人，从而拥有对自己劳动力的自由转让权。”我们强调土地对于农民的重要性，也并不是要农民永远留在土地上，而是要强调农民对于土地的权利。因为农民有了土地权利，就可以在市场上以市场主体的地位去进行平等交易，去交换他认为值得交换的东西，包括他们的保障和身份。这种交换能否成功，取决于土地制度的设计。西方大国现代化之路对于农民土地问题的解决就是很好的例证。尽管之中多了几分血腥和残忍，少了一些温情和怜悯，但却使农民在城市化过程中彻底摆脱了土地的羁绊，实现了向市民化的彻底转移。
(二)城市进入的户籍制度
户籍制度的功能在于人口统计和社会治安管理的目的，而不是对于人口流动的限制。劳动力根据工资和偏好，自由选择符合劳动力市场需求的工作岗位。而自由选择首先必须自由流动，只有在流动中劳动力个人拥有和支配劳动力的权利才能充分体现，这是劳动力资源有效配置的前提。这一点，我们从国内外户籍制度设计的历史中就可以找到答案。中国的户籍制度始于周朝，至秦代初具规模。此后，经过三国至南北朝的整顿，到隋唐时期日臻完备和周密。从商代的“登人”到汉代的“编少齐民”，再到宋代的保甲制，展现了我国户籍文化的丰富内涵和户籍制度的发达程度。我国历代政府对户籍管理的重视程度是最高的，它通过体系完备的社区组织、行政网络克服了人口分散居住的特点，建立了自上而下的严格的户籍管理制度。历史上的户籍制度虽然具有地域性、等级性、世袭性等特征，但更体现了户籍在人口统计和社会管理的职能。在日本，实行“户籍随人走制度”，人口流动完全自由。《宪法》规定国民享有迁徙的自由，国民不分地域自由择校(只要成绩合格，交得起学费)、自由择业、自由选择住宅；在法国，实行“严格＋随意”的户籍制度，严格体现为法国人的户籍信息与他们的就业、职业、经济收入、宗教信仰等日常生活内容机密相关。随意体现为充分保障人口的自由流动。正是由于人口的自由流动，使劳动力在聚集和转移的同时，促进了城市化的加速发展。其意义在于创造公平的制度环境，保证核心制度改革成效的同时，促进市民化的进行。
(三)城市融合的就业、社会保障、教育、住房等制度
我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获取物质帮助的权利”。目前，在我国城市已经形成养老保险、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障“三条线”制度。农村则形成了“以土地为依据，以家庭为核心”的自我保障模式。农民工虽然为城市经济发展做出了贡献，但却游离于城市社会保障之外。建立适合农民工特点的社会保障，使农民工无论是进入市场，还是退出市场，都能进行劳动力再生产，这是市民化的制度保障。就业制度的作用，主要在于使农民工在获得就业机会增加收入的同时，规范劳动用工关系，并形成健康的劳动力市场。教育制度的作用在于使公民平等地享有受教育的权利，促使人力资本的形成，发挥人力资本对经济增长的作用。而住房制度的作用在于实现居者有其屋，保证劳动者安居乐业。
由此可见，稳定预期的制度安排是农民工市民化的保障条件，但是，在农民工市民化进程中无论是“解除束缚”，还是“促进发展”的制度供给均存在一定的缺失，从而使农民工市民化陷入退出难、进入缓慢、融合难的困境之中。分析这些制度限制性因素，是探寻市民化制度路径的前提。
二、农民工市民化的制度障碍
农民工市民化的制度障碍主要表现为制度的缺失和制度不当同时并存，从而导致制度供给不足，产生农民工市民化的制度瓶颈。
(一)农村退出的土地制度障碍
中国农村社会发展与变革的全部历史都是围绕农民与土地这一对矛盾展开的。在生产力处于低水平时，作为农民和土地之间的关系，是如何实现农民在土地上就业和生存，其中“农民要土地”(耕者有其 田)是主要矛盾，历史上的农民革命和农村政策的首要目标就是要解决土地问题。历史上历次农民起义的宗旨都是打土豪、分田地，历史朝纲影响最大的变革都是围绕土地制度而展开的，如废井田、什税一，租廉调制，一条鞭法，摊丁入亩等等。建国以来我国农村土地制度进行过四次重大改革。第一次是解放初期持续一年多把封建地主土地所有制改为农民私有的土地制度，耕者有其田，有其田就有自主经营权，农民既有所有权又有经营权；第二次是过早过急地把土地私有制，改为农民私有、集体统一经营使用的土地制度(初级农业生产合作社)，农民只有所有权，而失去土地的使用经营权；第三次是不切实际地把农民私有、集体统一经营使用的土地制度，改为集体所有、统一经营使用的土地制度(高级农业生产合作社)。农民既无所有权，也无经营权，同时还失去了人身自由；第四次是把集体所有、统一经营使用的土地制度，改为集体所有、家庭承包经营使用的土地制度。农民有了土地承包权、使用权、经营权，可以对其进行租赁、转让、抵押、继承等，农民的生产积极性空前激发。但在现有的生产力水平下，我国农村实有的劳动力至少有3亿处于剩余状态。农民与土地的主要矛盾从“要土地、要生存”，渐变为“要走出土地，要就业、要发展”。从民工潮的形成到农民的非农就业，再到农民工市民化的实现，体现了农民对土地变革的强烈要求。
农民市民化的农村退出制度主要涉及土地承包权和宅基地使用权问题。土地承包权是农民以承包方式获得土地使用权。从法律属性上看，农民土地承包权一开始就是以债权的方式出现的。土地承包权的债权属性不利于农户对抗乡村集体干部随意调整土地、更改土地合同的侵权行为。《农村土地承包法》明确规定：“在承包期内，发包方不得收回承包土地”和“在承包期内，发包方不得调整土地”，使得土地承包权中隐含了物权的一些排他性特征。但现行法律并没有将农民的土地承包权明确界定为物权。农民土地流转、调整、征用等环节受到了来自县、乡、村等强势组织不同程度的伤害。同时，农村宅基地的权利属性也不明确。农村宅基地是农村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地。包括住房、辅助用房与房前屋后庭院用地等。宅基地产权的演变经历了两个阶段。1949—1958年，宅基地属于农民私有财产，可自由流转；1959年至今，宅基地属于农民集体所有，禁止流转。现行的农村宅基地属农村集体所有，农民的宅基地取得是无偿和无成本的，取得后的使用也是无期限的。无流动性，也无福利性，即不能转让，也不能抵押和出让。通常农民将很大一部分的可支配收入花在盖房和修建房屋上，一旦他们决定迁往城市，由于市场几乎不存在，他们面临的难题是如何收回在房屋上的投资。投资难以收回，即使农民前往城市有了固定的住所，也不愿放弃农村宅基地，导致大量宅基地房产闲置浪费。
(二)城市进入的户籍制度障碍
马克思指出“物质劳动和精神劳动的最大一次分工，就是城市和乡村的分离”。作为城乡分割的典型户籍制度或人口管理制度，在世界上大多数国家都存在过。从古希腊和古岁马的等级身份制度，到前苏联和东欧社会主义国家的治安户籍制度，再到目前150多个国家的不同类型的人口登记制度，都属于这个范畴。新中国成立后，废止了旧的户籍制度，建立了新的户口登记制度。通过户籍制度来干预劳动力的迁移和流动是我国自20世纪50年代实行的一项政策。建国初期，随着大量农村人口涌入城市，一方面对城市就业、食品供应带来压力，另一方面造成农村人口过度流失，出现农业劳动力短缺现象。为了控制农村人口向城市的迁移。1958年政府颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，从此宣告了城乡分割的二元户籍制度的诞生。这种户籍制度实质上是一种经济发展战略，即以农民工、以乡养城的“城乡差别战略”。同时该制度强调户口的不可迁移性，把农民固定在土地上，排斥在分享城市社会资源之外。而且城乡分割的户籍制度又是一种不平等的身份制度，在一纸户口上附着了就业权、居住权、教育权、社会参与权、社会保障权、医疗服务和公共设施与福利服务权力上的巨大差异。这种经济权利和政治权力上的不平等，带来了城市对农村的剥夺和排斥，城市与农村的对立。虽然曾在国家和社会管理中起到了不可替代的作用，对特定历史进程中的工业化建设发挥过积极的作用，但目前已成为市民化的障碍。
(三)城市融入的制度障碍
农民工走出农村，来到城市，进一步融入城市社会，则取决于就业、社会保障、教育和居住等制度供给状况。但这些制度供给均带有一定程度的歧视性，造成农民工市民化的二元特性。首先，就就业制度而言，农民工就业存在制度性歧视。集中体现在农民工与城镇职工相比“同工不同酬、同工不同时、同工不同权”。农民工工资90年代基本上没有增长，2004—2007年均增长7％左右，比同期城镇职工实际工资年增长率低3—4个百分点。同时，农民工超时劳动比较普遍，国家统计局2006年调查显示，进城农民工平均每周工作6.3天，每天平均工作8.9小时。双休日、节假日没有休息司空见惯，且拿不到加班补贴，八成女工不能享受带薪休产假。劳动安全条件差，职业病和工伤事故较多。而且农民工组织化程度低，通过工会有组织的与企业主平等协商机制尚未形成。其次，就社会保障制度而言。城市农民工社会保障程度低，相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工近乎游离于现有社会保障体系之外。再次，就教育制度而言，由于教育体系的垄断性、排他性及其教育制度供给缺失，使农民工子女教育的受教育权益受损，阻碍农民工市民化的进行。最后，就住房制度而言，农民工的住房需求被排斥在公共服务和城市社区之外。一方面城市的商品房价格居高不下，使低收入的农民工买不起房。另一方面，城市住房体制改革忽视了廉租房建设，廉租住房制度空白。使得农民工很难在城市立足，居住条件恶劣。
综上所述，制约农民工市民化的因素是多重的，形成了“制度障碍集”。消除这些障碍的途径在于坚持制度变迁低成本的前提下，进行制度创新，使市民化的制度约束得到解除。
三、统筹城乡视域的农民工市民化制度创新路径
制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，它既可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，也可以理解为一种更有效的制度生产过程。变迁是需要成本的，能否成功在于制度变迁的收益成本之比。从城乡统筹发展的角度来看，农民工市民化的制度变迁，必须结合农民工市民化的农村退出、城市进人和城市融合的时序环节，设计农民T市民化的城乡一体化制度体系，包括城乡一体的户籍制度和劳动就业制度、农地流转制度、社会保障制度、公共住房制度、教育与培训制度、医疗卫生公共服务制度等制度建设和创新路径，为农民工市民化提供良好的制度环境(见图1)。
(一)实行城乡一体的户籍制度 我国的户籍制度改革经历了通过对暂住证的实施、农转非政策的改变和农转非指标的取消、小城镇户籍制度改革、蓝印户口和城市户口有限定条件的口子放开等过程，并因劳动力需求、户口含金量、城市发展对自我融资的依赖程度以及城市承担的政策职能而异，分别形成了以“最低条件，全面放开”为特点的小城镇户籍制度改革模式；以“取消限额，条件准入”为特点的中等城市以及一些大城市户籍制度改革模式；以及“筑高门槛，开大城门”为特点的北京、上海等特大城市改革模式。但迄今为止的这些改革是十分有限的，而不是实质性的。因为改革户籍制度意味着一种利益关系的改变，承认农民工的市民身份就意味着他们也要平等地使用城市公共资源，比如城市教育资源和社会福利。因此，户籍制度改革既是政治问题，更是经济问题。我国户籍制度改革决策过程颇费周折的原因就是政府既要考虑承认农民工的市民地位可能引起工业化的成本上升，也要考虑这种承认可能给政府带来的经济压力，特别是政府必须给市民化的农民工提供与城市市民平等的福利待遇与社会保障。所以，户籍制度改革的根本是剥离城市户籍上的不合理附加。为此，首先应尽快修订《户口登记管理条例》，使户籍制度作为证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安的基本功能得到恢复；其次，剥离现行户籍制度上的多种福利待遇的不合理附加，使农民工分享公共服务，消除转移障碍；再次，尊重农民工的选择权，逐步降低其迁移城市的门槛，实行以合法固定住所为主要条件的迁移政策，为实现逐步过渡，可考虑文化程度、就业和居住年限等条件，设定的迁移条件逐步放宽，以至于到迁移自由。省会以下城市允许有固定住所、稳定职业的农民工进城定居。
(二)完善农村土地制度改革
土地是农民的财产，既是生产资料，也是生存保障。农民工向市民转化、土地保障转化为社会保障的过程中，土地制度的安排不仅在于赋予其产权属性，而且更应使其合理流转。首先，在明确农民的土地承包权和宅基地使用权是物权的基础上，对在城镇稳定就业和落户的农民工，应允许出售土地的长期承包权和房产，作为进城安居、创业的资本，把土地让渡给愿意从事农业的农民，扩大经营规模，促进农业发展。实行大中小城市与小城镇区别对待政策，凡在大中城市落户并取得社会保障的，不应再保留土地承包权；凡迁入小城镇落户的，按照承包者的意愿，可以出售土地承包权，也可以折价入股，带股进城，也可以保留土地承包权，依法流转；其次，按照国家终级所有，农民“永佃”使用的制度设计，稳定和维护农民工的土地承包权；再次，完善土地使用权的流转制度，建立土地流转机制，允许农户根据实际情况，在规定的期限内将土地承包经营权依法转包、出租、互换、转让或以其他方式流转，促进规模经营。任何组织和个人不得强迫或阻碍农民进行土地流转，不得侵占农民土地流转的收益。
(三)进行城乡一体的劳动就业、社会保障、公共住房和教育制度改革
首先，在劳动就业方面，逐步建立城乡一体化的劳动力市场，制定《农民工就业法》，保障农民工的就业权利，逐步缩小与城市工人的工资差别。健全工会组织，强化企业的社会责任，通过企业、政府和工会的三方协调制度，促进劳资关系和劳动利益的协调；其次，在社会保障制度方面，根据农民工市民化需要的轻重缓急，优先解决农民工的工伤保险、大病医疗保险，然后建立适合农民工特点的过渡性养老保险、失业保险、生育保险，最后建立失业救济等社会福利。再次，在农民工子女义务教育方面，流入地政府应将农民工子女教育纳入教育发展规划和教育经费预算，建立农民工子女的九年义务教育制度。支持“农民工子弟学校”的设立，建立教学考核制度，保障农民工子女接受质量合格的基础教育；最后，在住房制度方面，支持廉租房建设，建立多种形式的廉租房制度。建立农民工住房公积金，允许就业稳定的农民工购买经济适用房。同时，充分利用民间力量进行公共住房建设，并对“城中村”的廉租房进行改造，引导其转化为合法的公共住房，构建中国特色的公共住房供给体系。
参考文献：
[1]温铁军．农民社会保障与土地制度改革．[EB／OL]．[2003-11一11]．http：／／www．ccrs．org．cn．
[2]许宝键．社会企业家[M]．北京：人民出版社，2001：312．
[3]马克思．资本论[M]．第一卷．北京：人民出版社，1995：198。
[4]刘怀廉．中国农民工问题[M]．北京：人民出版社，2005：202。
[5]刘奇．三农问策——走出制度困局[M]．合肥：安徽人民出版社，2005：36。
[6]
陈金永．中国户籍制度改革和城乡人口迁移[M]／／蔡昉，白南生．中国转轨时期劳动力流动．北京：社会科学文献出版社，2006：45。
关键词：农民工市民化；制度创新；统筹城乡发展
中图分类号：F323.6 文献标识码：A 文章编号：l009—9107(2011)06—0020—05
对于制度约束条件下的农民工市民化问题，国内学者分别从社会学、人口学、经济学等学科领域进行了研究，并提出了促进农民工市民化科学和合理的对策建议。但是，总体上来讲，已有的研究仅从城市的角度探讨了农民工市民化的问题，忽视了从城乡统筹发展视角对农民工市民化问题进行研究。当“统筹城乡发展”已经成为解决城市与乡村发展一系列问题的核心与关键，成为解决中国“三农”问题、谋求城乡可持续发展重要路径的背景下，如何从“统筹城乡发展”的视域探讨农民工市民化的制度性影响因素及其运作机制，剖析农民工市民化的制度困境，并构建统筹城乡发展的制度框架与创新路径，不仅具有重要的理论价值，而且具有现实意义。
一、农民工市民化的制度性条件
影响农民工市民化的制度性条件不是唯一的，而是包括了农村退出的土地制度、城市进入的户籍制度、城市融合的社会保障制度等，这些制度性条件构成了农民工市民化的“制度集”力量。其中土地制度和户籍制度作为核心层的制度安排，其意义在于“解除束缚”，促使劳动力要素在城乡自由流动与充分竞争，消除城乡二元差异，使市民化的进程加快。就业、社会保障、教育、住房等制度的意义则在于“促进发展”，创造公平的制度环境，保证核心制度改革成功的同时，促进市民化的完全实现。充分的制度供给是农民工市民化得以实现的保障，正是在不断完善的制度变迁中，使农民工走出乡村，进入城市并进而融入城市。
(一)农村退出的土地制度
土地具有双重功能，既是农民的生产资料，也是农民的生活保障。但是，过分地强调“土地是农民的命根子”，强调农民对土地的依赖，也会使农民在向城市化道路的迈进中缩手缩脚，患得患失。其实，对农民来讲，土地还有另外一种意义上的两种功能：既是农民的生产生活保障，也是农民的枷锁。农民获得土地是一次解放，农民放弃和离开土地也是一种解放，而且是根本意义上的解放，因为在这个过程中，农民最终消失了“自我”(农民)，获得了新我(城市居民)。正如马克思在论述农民成为雇佣工人所必需的条件时所言：“第一，农民因与土地等生产资料相分离而变得一无所有，转让劳动力使用权成为唯一的谋生手段；第二，农民摆脱封建宗法关系的束缚和人身的依附而成为自由人，从而拥有对自己劳动力的自由转让权。”我们强调土地对于农民的重要性，也并不是要农民永远留在土地上，而是要强调农民对于土地的权利。因为农民有了土地权利，就可以在市场上以市场主体的地位去进行平等交易，去交换他认为值得交换的东西，包括他们的保障和身份。这种交换能否成功，取决于土地制度的设计。西方大国现代化之路对于农民土地问题的解决就是很好的例证。尽管之中多了几分血腥和残忍，少了一些温情和怜悯，但却使农民在城市化过程中彻底摆脱了土地的羁绊，实现了向市民化的彻底转移。
(二)城市进入的户籍制度
户籍制度的功能在于人口统计和社会治安管理的目的，而不是对于人口流动的限制。劳动力根据工资和偏好，自由选择符合劳动力市场需求的工作岗位。而自由选择首先必须自由流动，只有在流动中劳动力个人拥有和支配劳动力的权利才能充分体现，这是劳动力资源有效配置的前提。这一点，我们从国内外户籍制度设计的历史中就可以找到答案。中国的户籍制度始于周朝，至秦代初具规模。此后，经过三国至南北朝的整顿，到隋唐时期日臻完备和周密。从商代的“登人”到汉代的“编少齐民”，再到宋代的保甲制，展现了我国户籍文化的丰富内涵和户籍制度的发达程度。我国历代政府对户籍管理的重视程度是最高的，它通过体系完备的社区组织、行政网络克服了人口分散居住的特点，建立了自上而下的严格的户籍管理制度。历史上的户籍制度虽然具有地域性、等级性、世袭性等特征，但更体现了户籍在人口统计和社会管理的职能。在日本，实行“户籍随人走制度”，人口流动完全自由。《宪法》规定国民享有迁徙的自由，国民不分地域自由择校(只要成绩合格，交得起学费)、自由择业、自由选择住宅；在法国，实行“严格＋随意”的户籍制度，严格体现为法国人的户籍信息与他们的就业、职业、经济收入、宗教信仰等日常生活内容机密相关。随意体现为充分保障人口的自由流动。正是由于人口的自由流动，使劳动力在聚集和转移的同时，促进了城市化的加速发展。其意义在于创造公平的制度环境，保证核心制度改革成效的同时，促进市民化的进行。
(三)城市融合的就业、社会保障、教育、住房等制度
我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获取物质帮助的权利”。目前，在我国城市已经形成养老保险、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障“三条线”制度。农村则形成了“以土地为依据，以家庭为核心”的自我保障模式。农民工虽然为城市经济发展做出了贡献，但却游离于城市社会保障之外。建立适合农民工特点的社会保障，使农民工无论是进入市场，还是退出市场，都能进行劳动力再生产，这是市民化的制度保障。就业制度的作用，主要在于使农民工在获得就业机会增加收入的同时，规范劳动用工关系，并形成健康的劳动力市场。教育制度的作用在于使公民平等地享有受教育的权利，促使人力资本的形成，发挥人力资本对经济增长的作用。而住房制度的作用在于实现居者有其屋，保证劳动者安居乐业。
由此可见，稳定预期的制度安排是农民工市民化的保障条件，但是，在农民工市民化进程中无论是“解除束缚”，还是“促进发展”的制度供给均存在一定的缺失，从而使农民工市民化陷入退出难、进入缓慢、融合难的困境之中。分析这些制度限制性因素，是探寻市民化制度路径的前提。
二、农民工市民化的制度障碍
农民工市民化的制度障碍主要表现为制度的缺失和制度不当同时并存，从而导致制度供给不足，产生农民工市民化的制度瓶颈。
(一)农村退出的土地制度障碍
中国农村社会发展与变革的全部历史都是围绕农民与土地这一对矛盾展开的。在生产力处于低水平时，作为农民和土地之间的关系，是如何实现农民在土地上就业和生存，其中“农民要土地”(耕者有其 田)是主要矛盾，历史上的农民革命和农村政策的首要目标就是要解决土地问题。历史上历次农民起义的宗旨都是打土豪、分田地，历史朝纲影响最大的变革都是围绕土地制度而展开的，如废井田、什税一，租廉调制，一条鞭法，摊丁入亩等等。建国以来我国农村土地制度进行过四次重大改革。第一次是解放初期持续一年多把封建地主土地所有制改为农民私有的土地制度，耕者有其田，有其田就有自主经营权，农民既有所有权又有经营权；第二次是过早过急地把土地私有制，改为农民私有、集体统一经营使用的土地制度(初级农业生产合作社)，农民只有所有权，而失去土地的使用经营权；第三次是不切实际地把农民私有、集体统一经营使用的土地制度，改为集体所有、统一经营使用的土地制度(高级农业生产合作社)。农民既无所有权，也无经营权，同时还失去了人身自由；第四次是把集体所有、统一经营使用的土地制度，改为集体所有、家庭承包经营使用的土地制度。农民有了土地承包权、使用权、经营权，可以对其进行租赁、转让、抵押、继承等，农民的生产积极性空前激发。但在现有的生产力水平下，我国农村实有的劳动力至少有3亿处于剩余状态。农民与土地的主要矛盾从“要土地、要生存”，渐变为“要走出土地，要就业、要发展”。从民工潮的形成到农民的非农就业，再到农民工市民化的实现，体现了农民对土地变革的强烈要求。
农民市民化的农村退出制度主要涉及土地承包权和宅基地使用权问题。土地承包权是农民以承包方式获得土地使用权。从法律属性上看，农民土地承包权一开始就是以债权的方式出现的。土地承包权的债权属性不利于农户对抗乡村集体干部随意调整土地、更改土地合同的侵权行为。《农村土地承包法》明确规定：“在承包期内，发包方不得收回承包土地”和“在承包期内，发包方不得调整土地”，使得土地承包权中隐含了物权的一些排他性特征。但现行法律并没有将农民的土地承包权明确界定为物权。农民土地流转、调整、征用等环节受到了来自县、乡、村等强势组织不同程度的伤害。同时，农村宅基地的权利属性也不明确。农村宅基地是农村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地。包括住房、辅助用房与房前屋后庭院用地等。宅基地产权的演变经历了两个阶段。1949—1958年，宅基地属于农民私有财产，可自由流转；1959年至今，宅基地属于农民集体所有，禁止流转。现行的农村宅基地属农村集体所有，农民的宅基地取得是无偿和无成本的，取得后的使用也是无期限的。无流动性，也无福利性，即不能转让，也不能抵押和出让。通常农民将很大一部分的可支配收入花在盖房和修建房屋上，一旦他们决定迁往城市，由于市场几乎不存在，他们面临的难题是如何收回在房屋上的投资。投资难以收回，即使农民前往城市有了固定的住所，也不愿放弃农村宅基地，导致大量宅基地房产闲置浪费。
(二)城市进入的户籍制度障碍
马克思指出“物质劳动和精神劳动的最大一次分工，就是城市和乡村的分离”。作为城乡分割的典型户籍制度或人口管理制度，在世界上大多数国家都存在过。从古希腊和古岁马的等级身份制度，到前苏联和东欧社会主义国家的治安户籍制度，再到目前150多个国家的不同类型的人口登记制度，都属于这个范畴。新中国成立后，废止了旧的户籍制度，建立了新的户口登记制度。通过户籍制度来干预劳动力的迁移和流动是我国自20世纪50年代实行的一项政策。建国初期，随着大量农村人口涌入城市，一方面对城市就业、食品供应带来压力，另一方面造成农村人口过度流失，出现农业劳动力短缺现象。为了控制农村人口向城市的迁移。1958年政府颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，从此宣告了城乡分割的二元户籍制度的诞生。这种户籍制度实质上是一种经济发展战略，即以农民工、以乡养城的“城乡差别战略”。同时该制度强调户口的不可迁移性，把农民固定在土地上，排斥在分享城市社会资源之外。而且城乡分割的户籍制度又是一种不平等的身份制度，在一纸户口上附着了就业权、居住权、教育权、社会参与权、社会保障权、医疗服务和公共设施与福利服务权力上的巨大差异。这种经济权利和政治权力上的不平等，带来了城市对农村的剥夺和排斥，城市与农村的对立。虽然曾在国家和社会管理中起到了不可替代的作用，对特定历史进程中的工业化建设发挥过积极的作用，但目前已成为市民化的障碍。
(三)城市融入的制度障碍
农民工走出农村，来到城市，进一步融入城市社会，则取决于就业、社会保障、教育和居住等制度供给状况。但这些制度供给均带有一定程度的歧视性，造成农民工市民化的二元特性。首先，就就业制度而言，农民工就业存在制度性歧视。集中体现在农民工与城镇职工相比“同工不同酬、同工不同时、同工不同权”。农民工工资90年代基本上没有增长，2004—2007年均增长7％左右，比同期城镇职工实际工资年增长率低3—4个百分点。同时，农民工超时劳动比较普遍，国家统计局2006年调查显示，进城农民工平均每周工作6.3天，每天平均工作8.9小时。双休日、节假日没有休息司空见惯，且拿不到加班补贴，八成女工不能享受带薪休产假。劳动安全条件差，职业病和工伤事故较多。而且农民工组织化程度低，通过工会有组织的与企业主平等协商机制尚未形成。其次，就社会保障制度而言。城市农民工社会保障程度低，相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工近乎游离于现有社会保障体系之外。再次，就教育制度而言，由于教育体系的垄断性、排他性及其教育制度供给缺失，使农民工子女教育的受教育权益受损，阻碍农民工市民化的进行。最后，就住房制度而言，农民工的住房需求被排斥在公共服务和城市社区之外。一方面城市的商品房价格居高不下，使低收入的农民工买不起房。另一方面，城市住房体制改革忽视了廉租房建设，廉租住房制度空白。使得农民工很难在城市立足，居住条件恶劣。
综上所述，制约农民工市民化的因素是多重的，形成了“制度障碍集”。消除这些障碍的途径在于坚持制度变迁低成本的前提下，进行制度创新，使市民化的制度约束得到解除。
三、统筹城乡视域的农民工市民化制度创新路径
制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，它既可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，也可以理解为一种更有效的制度生产过程。变迁是需要成本的，能否成功在于制度变迁的收益成本之比。从城乡统筹发展的角度来看，农民工市民化的制度变迁，必须结合农民工市民化的农村退出、城市进人和城市融合的时序环节，设计农民T市民化的城乡一体化制度体系，包括城乡一体的户籍制度和劳动就业制度、农地流转制度、社会保障制度、公共住房制度、教育与培训制度、医疗卫生公共服务制度等制度建设和创新路径，为农民工市民化提供良好的制度环境(见图1)。
(一)实行城乡一体的户籍制度 我国的户籍制度改革经历了通过对暂住证的实施、农转非政策的改变和农转非指标的取消、小城镇户籍制度改革、蓝印户口和城市户口有限定条件的口子放开等过程，并因劳动力需求、户口含金量、城市发展对自我融资的依赖程度以及城市承担的政策职能而异，分别形成了以“最低条件，全面放开”为特点的小城镇户籍制度改革模式；以“取消限额，条件准入”为特点的中等城市以及一些大城市户籍制度改革模式；以及“筑高门槛，开大城门”为特点的北京、上海等特大城市改革模式。但迄今为止的这些改革是十分有限的，而不是实质性的。因为改革户籍制度意味着一种利益关系的改变，承认农民工的市民身份就意味着他们也要平等地使用城市公共资源，比如城市教育资源和社会福利。因此，户籍制度改革既是政治问题，更是经济问题。我国户籍制度改革决策过程颇费周折的原因就是政府既要考虑承认农民工的市民地位可能引起工业化的成本上升，也要考虑这种承认可能给政府带来的经济压力，特别是政府必须给市民化的农民工提供与城市市民平等的福利待遇与社会保障。所以，户籍制度改革的根本是剥离城市户籍上的不合理附加。为此，首先应尽快修订《户口登记管理条例》，使户籍制度作为证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安的基本功能得到恢复；其次，剥离现行户籍制度上的多种福利待遇的不合理附加，使农民工分享公共服务，消除转移障碍；再次，尊重农民工的选择权，逐步降低其迁移城市的门槛，实行以合法固定住所为主要条件的迁移政策，为实现逐步过渡，可考虑文化程度、就业和居住年限等条件，设定的迁移条件逐步放宽，以至于到迁移自由。省会以下城市允许有固定住所、稳定职业的农民工进城定居。
(二)完善农村土地制度改革
土地是农民的财产，既是生产资料，也是生存保障。农民工向市民转化、土地保障转化为社会保障的过程中，土地制度的安排不仅在于赋予其产权属性，而且更应使其合理流转。首先，在明确农民的土地承包权和宅基地使用权是物权的基础上，对在城镇稳定就业和落户的农民工，应允许出售土地的长期承包权和房产，作为进城安居、创业的资本，把土地让渡给愿意从事农业的农民，扩大经营规模，促进农业发展。实行大中小城市与小城镇区别对待政策，凡在大中城市落户并取得社会保障的，不应再保留土地承包权；凡迁入小城镇落户的，按照承包者的意愿，可以出售土地承包权，也可以折价入股，带股进城，也可以保留土地承包权，依法流转；其次，按照国家终级所有，农民“永佃”使用的制度设计，稳定和维护农民工的土地承包权；再次，完善土地使用权的流转制度，建立土地流转机制，允许农户根据实际情况，在规定的期限内将土地承包经营权依法转包、出租、互换、转让或以其他方式流转，促进规模经营。任何组织和个人不得强迫或阻碍农民进行土地流转，不得侵占农民土地流转的收益。
(三)进行城乡一体的劳动就业、社会保障、公共住房和教育制度改革
首先，在劳动就业方面，逐步建立城乡一体化的劳动力市场，制定《农民工就业法》，保障农民工的就业权利，逐步缩小与城市工人的工资差别。健全工会组织，强化企业的社会责任，通过企业、政府和工会的三方协调制度，促进劳资关系和劳动利益的协调；其次，在社会保障制度方面，根据农民工市民化需要的轻重缓急，优先解决农民工的工伤保险、大病医疗保险，然后建立适合农民工特点的过渡性养老保险、失业保险、生育保险，最后建立失业救济等社会福利。再次，在农民工子女义务教育方面，流入地政府应将农民工子女教育纳入教育发展规划和教育经费预算，建立农民工子女的九年义务教育制度。支持“农民工子弟学校”的设立，建立教学考核制度，保障农民工子女接受质量合格的基础教育；最后，在住房制度方面，支持廉租房建设，建立多种形式的廉租房制度。建立农民工住房公积金，允许就业稳定的农民工购买经济适用房。同时，充分利用民间力量进行公共住房建设，并对“城中村”的廉租房进行改造，引导其转化为合法的公共住房，构建中国特色的公共住房供给体系。
参考文献：
[1]温铁军．农民社会保障与土地制度改革．[EB／OL]．[2003-11一11]．http：／／www．ccrs．org．cn．
[2]许宝键．社会企业家[M]．北京：人民出版社，2001：312．
[3]马克思．资本论[M]．第一卷．北京：人民出版社，1995：198。
[4]刘怀廉．中国农民工问题[M]．北京：人民出版社，2005：202。
[5]刘奇．三农问策——走出制度困局[M]．合肥：安徽人民出版社，2005：36。
[6]
陈金永．中国户籍制度改革和城乡人口迁移[M]／／蔡昉，白南生．中国转轨时期劳动力流动．北京：社会科学文献出版社，2006：45。