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摘 要：城镇化进程中，农民权益的有效保障是首要任务。文章从分析城镇化过程中农民权益受损状况入手，分析政策不完善、法制不健全等是造成失地农民权益受损的主要因素。在坚持和完善农业基本经营制度的基础上，推进农民权益市民化，重塑政府职能，制约政府权力，实现农民权益在理论与现实中的统一。切实落实社会保障制度，建立低保、养老、就业制度，完善土地征收及补偿制度，完善法律制度为农民权益实现有效保护。
关键词：城镇化 失地农民 社会保障 权益保护
中图分类号：G922.4，F323.6 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）02-090-04
随着我国城镇化的快速发展以及城市建设用地需求的持续扩大，第一、第二、第三产业结构发生变化，农民成分也相应地发生了变化。农民变为市民，不仅是身份的转变，思想意识、谋生方法都在转变。从事非农工作代替以前的农耕生活，这是广大农民面临的巨大挑战。我国城市常驻人口占总人口数的52%，远超过农业人口，其中城镇户籍人口为总人口数的35%，由此看出有2.6亿农民工处于半城镇化状态。农民的权益有多少？一本城市户口本上所赋予的57种权益农民们都享受不到。农民作为国家的基础，如果基本权益都得不到切实的保护，谈何保护国家的权益。2013年12月23日至24日召开的中央农村工作会议就强调只有农村发展的“强、美、富”，中国才能“强、美、富”；只有农村安定和谐，中国才能走上快速发展的道路。
一、农民权益现状
（一）土地承包经营权的缺失对农民权益保障的影响
千百年来，农民的生存方式都依赖于土地。绝大部分农民唯一的生活技能也都附着于土地，农民的最大问题就是土地问题。目前农民权益被最大侵害的恰恰也是土地权益。农民重要的权利包括土地承包经营权、宅基地使用权和集体土地收益分配权，其中以土地承包经营权最为重要。农民的土地承包经营权，是按照依法、自愿、有偿的原则，允许农民以转包（出租）、转让、抵押与股份合作等多种形式流转土地承包经营权，使权利人可以在法定的范围内，对所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法处分的权利{1}。我国实行的是具有中国特色的统分结合的土地政策，“统”是集体统一经营管理土地，“分”是土地经营权和所有权分离。实际上农民拥有的不是完整意义的土地产权，所有的集体成员都不能享有完整的排他的土地所有权，所以土地承包经营者们的合法权益并不能得到完全的保护。与此同时，这样的土地政策不能确保土地市场价值的完全呈现，损害了广大农民的基本权益。在城镇化进程中，大量的农用土地被征用，征地补偿款的计算没有统一的标准，存在同地不同价、同地不同权的现象。调研数据中显示，同样位于陕西省西安市长安区的王曲街办教育征地是每亩30万元，开发商征地是每亩300万元。而且补偿款只是基于征地当时的损失计算，并没有计算土地承包人未来发展的收入，这对农民的就业也产生了决定性的影响。征收之后土地的再创其他收益也与土地承包人无关，在法理上视为显失公平。
（二）失地农民就业权利难以保障
在失去了赖以生存的土地后，一些农民缺乏一定的生产生活技能，难以找到维持生计的工作。被征地补偿款、拆迁补偿款坐吃山空。找到一份稳定的工作成了失地农民眼前最急迫的问题。
平等就业是宪法赋予每一位公民的权利。但大量的农民工在就业中屡遭不平等待遇。顺利就业之后，没技能、没文化的他们也成了单位在面临裁员问题时的第一选择。不具备一定的竞争力没有相当的优势是农民工在就业中的一大难题。在城镇就业中，因为户口问题被拒之门外或者就业后遭到差别对待。现农民工多从事高危行业，但用人单位却出现了保险手续不全、待遇偏低等问题，使得农民的权益保护堪忧。农民工讨薪难也是媒体报道的常客。农民在维权中投诉无据、告状无门，缺乏相应法律政策的救助。这一系列问题折射出农民平等就业的权利受到了侵害。农民基本的生活保障堪忧，生活水平生活质量难以保障。
（三）农民社会保障权益难以保障
失地农民的社会保障权不能受到完全的保护也是失地农民权益受损的重要体现，社会保障是现代社会赋予每个社会成员一项最基本的人权，所属社会权的一种。所谓社会保障权是指社会每个社会成员当受到一切非可抗因素而导致其基本生活能力丧失时，其有权从国家获得最基本生活保障的权利。而面对失地农民，《物权法》依据“土地换社保”的政策规定，相关单位征收土地时，除过必须支付一些补偿费用之外，还必须安排被征地农民的社保费用，保障征地农民生活。这种补偿方式看似保护了失地农民的权益，但在实践中却不利于失地农民的权益保护，这种权利损害主要表现在：
1.将失地农民补偿权与社会保障权混为一体。现有补偿方式均采用经济补偿的方式进行，然而这种补偿方式从本质性质上不能实现失地农民社会保障功能。补偿权属于财产权范畴，只限于货币形式。而社会保障权兼有人身权和财产权综合性的权利，其权利内容包含不仅是货币还有实物、服务及就业机会等。因此仅仅提供金钱上的补偿实际是损害了失地农民的社会保障权。
2.不能应对突发事件对失地农民的打击。由于目前我国土地征用制度并不完善，补偿的资金有限，同时农民又丧失了本来最赖以生存的土地，有些失地农民甚至失去了医疗、养老等诸多保障。在这种情况下，若是失地农民家庭遇到诸如疾病、孩子上学等情况，失地农民将会面临生活上的大问题，生活质量将会大幅下降，有些甚至基本生活都不能保障。
3.造成城市化过程保障不公问题。许多农民失地都是因为城市化这一过程造成的。然而，尽管其所处地域变成了城市，但是其社会保障却并未同步。当其土地被征用为城市用地后之后，仅仅获得一部分资金补偿，农民失去了赖以生存的土地却不能获得城市居民所具有的社会保障。这种不公对失地农民不仅造成物质上的损失，还造成了心理上的不公。
二、农民权益受损原因探析 （一）农民权益的非市民化
失地农民走出乡村迈向城镇，努力在城市寻求自身发展，为城镇化道路添砖铺瓦，但受到保护的权益却远远没有与市民接轨，没有享受到共同的改革发展成果。生产生活方式的市民化没有带来身份的市民化，更没有带来权益的市民化。追根溯源是我国城乡二元经济结构所导致的。
作为发展中国家特有的二元经济结构导致了农民身份与地位的差别，而这种身份与地位的差别，使得农民进入城市之后在就业、医疗、教育、住房等各方面享受不到城镇人口的优惠政策。{2}因为这种经济结构的长期存在，农民权益非市民化得不到根本的解决。片面的惠农政策在遇到二元经济结构的阻隔后，难以到达农民自身，切实的保护往往只是纸上谈兵。
（二）社会保障体系不完善
城乡分割与地区发展失衡非短期内可以改变，城乡之间不仅差距巨大，而且长期内是政策分割与分治，这种格局绝非短期内可以改变，统筹城乡发展需要一个渐进的过程。城乡之间不仅在社会保障需求方面存在差异，而且保障能力等方面更是差距巨大。{3}
1.社会保障覆盖面有限。大量劳动力进城务工，乡村寂静。留守老人儿童社会保障难以实现，对社会保障的需求急剧提升。这类人群缺乏劳动力，无固定生活来源。老龄化的加剧，老年人的养老、就医问题成了一大难题。面对高额的医疗费，很多老人都选择了放弃治疗。留守儿童缺乏家庭关爱，入学教育、心理教育都与同龄城镇儿童有很大差别。整个社会保障制度对社会财富的调节力度是非常有限的，仅仅依靠社会爱心人士的关爱、媒体的呼吁是很难深入根本解决问题的。各项福利事业发展滞后，部分社会保障制度缺失，养老、医疗等一些基本社会保障在许多地区仍不能落实，而一些包括事业、工伤、住房等保险则完全缺失，而这些社会保障都是和农民生活息息相关的。{4}
2.社会保障体系显失公平。
（1）城乡社会保障筹资方式不公平。由于城市和农村经济发展的不均衡，导致了筹资方式也存在许多不公现象，这方面不公最明显例子体现在养老保险资金的筹集问题上。根据农村社会保障的筹资办法，现有政策仍按照个人缴费为主，集体辅助补交而政府只是给予一定的政策扶持。而与这种模式反差最大的应该是行政事业单位的养老保险，尽管其单位绝大多数职工并未个人缴费，国家财政和单位补贴却保证了其养老保障。{5}
（2）城乡社会保障运行机制差距明显。相比于建立多年且统一规范管理的城市社会保障，农村社会保障由于其建立时间短，政府投入少，没有相关模型借鉴的原因存在着运行机制严重不完善的问题。首当其冲的表现在没有统一机构管理，诸如合作医疗、养老保险等各种社会保险分属不同机构管理，这就很容易造成机构管理混乱，办事效率低下，农民办事不易的局面{6}。对于失地农民，管理单位不能明确更是给他们造成极大困扰。同时，许多单位存在推脱责任，不积极办理失地农民社会保险的现象。
（三）政府缺乏科学管理
科学的管理通过政府的有效管理和法制健全来体现，政府不能做到绝对的公平，应体现相对的平等。面对弱势群体，政府理应做出政策的差别对待以及权利保障方面体现优待，有针对性地解决失地农民的再就业，加大对农民群体的社会保障力度，用特殊的政策来维护失地农民缺失的利益。但在现实中，低效的监管与缺失的法制是农民权益得不到有效保护的一大诱因。
1.政府监管不力。增加城镇建设用地不是衡量一方政绩的唯一标尺，也不是增加财政收入的唯一渠道。一些地方政府错误地认为大兴城镇建设就是实现现代化城市化，无视农民的合法权益，用耕地换楼房，用耕地换广场，用耕地换政绩。{7}这种强行推进的全民式的城市化会导致农民城镇就业率低、社会保障配套制度不完善等问题。打破了城乡建设的和谐发展，更严重的无法保护耕地红线。
2.农民权益保护相关法律法规不完善。旧法是不能切实保护农民利益的，当下的现实需要新法来实现农民权利的维护。这不仅包括权利的内容，还应规定权利的实现方式与方法。农民与市民在社会保障权方面的内容、项目的差别规定就难以实现全面保障农民权益这一要求。具体体现在农村与城镇户口有发放金额的区别申领标准的区别，以及同属农村户口，中东部发达地区的低保政策也与西部贫困农村的政策有所差异。这些差异即是社会不稳定的因素，具体的法规不完善使得农民求诉缺乏凭据，维权也仅停留于口号之中。出现了农民在法律上人人有权、在实际行使过程中又人人无权的局面。{8}更不用说这有限的社会权利也难以得到全面的实现。法律应该是农民维权的有利武器，法律需要发挥它的效力与能量，不能让法律规范束之高阁只供谈资。{9}
三、探索农民权益保护的实现路径
2013年12月召开了中央农村工作会议，通过这次会议我们看到当前农村改革发展面临的环境更复杂、挑战更严峻：需求总量刚性增长，资源环境约束趋紧，确保粮食安全难度增大；村庄空心化、农村老龄化，谁来种地问题日益凸显；经济社会结构深刻变化，农村社会管理压力加大。解决好这些农业现代化面临的重大课题，必须按照“稳定政策、改革创新、持续发展”的总要求，在全面深化改革中寻求新突破。{10}
（一）坚持和完善农业基本经营制度
我国农业生产关系的发展仍处于不断变化、不断尝试、不断摸索之中，仍没有一套完整的、确定的政策来规定，而目前发展的趋势是土地的承包权主体和经营权主体相互分离。尽管这种摸索对于现阶段农村的经济发展有着促进作用，但是这种模式却容易带来发展不公、收入不均的现象。因此，探索出农村土地集体所有制的有效模式势在必行。首先要明确所有权和承包权的关系，应确保集体土地集体所有权，保障农户承包权，同时还能够放宽土地的经营权。应充分认识和发挥农业科技对农村经济发展的动力作用，不断提高城镇化进程。同时，实现农村产权合法规范的运行，尤其是土地经营权流转的交易秉持公开公正的原则。{11}
（二）加快实现农业人口市民化
关键词：城镇化 失地农民 社会保障 权益保护
中图分类号：G922.4，F323.6 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）02-090-04
随着我国城镇化的快速发展以及城市建设用地需求的持续扩大，第一、第二、第三产业结构发生变化，农民成分也相应地发生了变化。农民变为市民，不仅是身份的转变，思想意识、谋生方法都在转变。从事非农工作代替以前的农耕生活，这是广大农民面临的巨大挑战。我国城市常驻人口占总人口数的52%，远超过农业人口，其中城镇户籍人口为总人口数的35%，由此看出有2.6亿农民工处于半城镇化状态。农民的权益有多少？一本城市户口本上所赋予的57种权益农民们都享受不到。农民作为国家的基础，如果基本权益都得不到切实的保护，谈何保护国家的权益。2013年12月23日至24日召开的中央农村工作会议就强调只有农村发展的“强、美、富”，中国才能“强、美、富”；只有农村安定和谐，中国才能走上快速发展的道路。
一、农民权益现状
（一）土地承包经营权的缺失对农民权益保障的影响
千百年来，农民的生存方式都依赖于土地。绝大部分农民唯一的生活技能也都附着于土地，农民的最大问题就是土地问题。目前农民权益被最大侵害的恰恰也是土地权益。农民重要的权利包括土地承包经营权、宅基地使用权和集体土地收益分配权，其中以土地承包经营权最为重要。农民的土地承包经营权，是按照依法、自愿、有偿的原则，允许农民以转包（出租）、转让、抵押与股份合作等多种形式流转土地承包经营权，使权利人可以在法定的范围内，对所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法处分的权利{1}。我国实行的是具有中国特色的统分结合的土地政策，“统”是集体统一经营管理土地，“分”是土地经营权和所有权分离。实际上农民拥有的不是完整意义的土地产权，所有的集体成员都不能享有完整的排他的土地所有权，所以土地承包经营者们的合法权益并不能得到完全的保护。与此同时，这样的土地政策不能确保土地市场价值的完全呈现，损害了广大农民的基本权益。在城镇化进程中，大量的农用土地被征用，征地补偿款的计算没有统一的标准，存在同地不同价、同地不同权的现象。调研数据中显示，同样位于陕西省西安市长安区的王曲街办教育征地是每亩30万元，开发商征地是每亩300万元。而且补偿款只是基于征地当时的损失计算，并没有计算土地承包人未来发展的收入，这对农民的就业也产生了决定性的影响。征收之后土地的再创其他收益也与土地承包人无关，在法理上视为显失公平。
（二）失地农民就业权利难以保障
在失去了赖以生存的土地后，一些农民缺乏一定的生产生活技能，难以找到维持生计的工作。被征地补偿款、拆迁补偿款坐吃山空。找到一份稳定的工作成了失地农民眼前最急迫的问题。
平等就业是宪法赋予每一位公民的权利。但大量的农民工在就业中屡遭不平等待遇。顺利就业之后，没技能、没文化的他们也成了单位在面临裁员问题时的第一选择。不具备一定的竞争力没有相当的优势是农民工在就业中的一大难题。在城镇就业中，因为户口问题被拒之门外或者就业后遭到差别对待。现农民工多从事高危行业，但用人单位却出现了保险手续不全、待遇偏低等问题，使得农民的权益保护堪忧。农民工讨薪难也是媒体报道的常客。农民在维权中投诉无据、告状无门，缺乏相应法律政策的救助。这一系列问题折射出农民平等就业的权利受到了侵害。农民基本的生活保障堪忧，生活水平生活质量难以保障。
（三）农民社会保障权益难以保障
失地农民的社会保障权不能受到完全的保护也是失地农民权益受损的重要体现，社会保障是现代社会赋予每个社会成员一项最基本的人权，所属社会权的一种。所谓社会保障权是指社会每个社会成员当受到一切非可抗因素而导致其基本生活能力丧失时，其有权从国家获得最基本生活保障的权利。而面对失地农民，《物权法》依据“土地换社保”的政策规定，相关单位征收土地时，除过必须支付一些补偿费用之外，还必须安排被征地农民的社保费用，保障征地农民生活。这种补偿方式看似保护了失地农民的权益，但在实践中却不利于失地农民的权益保护，这种权利损害主要表现在：
1.将失地农民补偿权与社会保障权混为一体。现有补偿方式均采用经济补偿的方式进行，然而这种补偿方式从本质性质上不能实现失地农民社会保障功能。补偿权属于财产权范畴，只限于货币形式。而社会保障权兼有人身权和财产权综合性的权利，其权利内容包含不仅是货币还有实物、服务及就业机会等。因此仅仅提供金钱上的补偿实际是损害了失地农民的社会保障权。
2.不能应对突发事件对失地农民的打击。由于目前我国土地征用制度并不完善，补偿的资金有限，同时农民又丧失了本来最赖以生存的土地，有些失地农民甚至失去了医疗、养老等诸多保障。在这种情况下，若是失地农民家庭遇到诸如疾病、孩子上学等情况，失地农民将会面临生活上的大问题，生活质量将会大幅下降，有些甚至基本生活都不能保障。
3.造成城市化过程保障不公问题。许多农民失地都是因为城市化这一过程造成的。然而，尽管其所处地域变成了城市，但是其社会保障却并未同步。当其土地被征用为城市用地后之后，仅仅获得一部分资金补偿，农民失去了赖以生存的土地却不能获得城市居民所具有的社会保障。这种不公对失地农民不仅造成物质上的损失，还造成了心理上的不公。
二、农民权益受损原因探析 （一）农民权益的非市民化
失地农民走出乡村迈向城镇，努力在城市寻求自身发展，为城镇化道路添砖铺瓦，但受到保护的权益却远远没有与市民接轨，没有享受到共同的改革发展成果。生产生活方式的市民化没有带来身份的市民化，更没有带来权益的市民化。追根溯源是我国城乡二元经济结构所导致的。
作为发展中国家特有的二元经济结构导致了农民身份与地位的差别，而这种身份与地位的差别，使得农民进入城市之后在就业、医疗、教育、住房等各方面享受不到城镇人口的优惠政策。{2}因为这种经济结构的长期存在，农民权益非市民化得不到根本的解决。片面的惠农政策在遇到二元经济结构的阻隔后，难以到达农民自身，切实的保护往往只是纸上谈兵。
（二）社会保障体系不完善
城乡分割与地区发展失衡非短期内可以改变，城乡之间不仅差距巨大，而且长期内是政策分割与分治，这种格局绝非短期内可以改变，统筹城乡发展需要一个渐进的过程。城乡之间不仅在社会保障需求方面存在差异，而且保障能力等方面更是差距巨大。{3}
1.社会保障覆盖面有限。大量劳动力进城务工，乡村寂静。留守老人儿童社会保障难以实现，对社会保障的需求急剧提升。这类人群缺乏劳动力，无固定生活来源。老龄化的加剧，老年人的养老、就医问题成了一大难题。面对高额的医疗费，很多老人都选择了放弃治疗。留守儿童缺乏家庭关爱，入学教育、心理教育都与同龄城镇儿童有很大差别。整个社会保障制度对社会财富的调节力度是非常有限的，仅仅依靠社会爱心人士的关爱、媒体的呼吁是很难深入根本解决问题的。各项福利事业发展滞后，部分社会保障制度缺失，养老、医疗等一些基本社会保障在许多地区仍不能落实，而一些包括事业、工伤、住房等保险则完全缺失，而这些社会保障都是和农民生活息息相关的。{4}
2.社会保障体系显失公平。
（1）城乡社会保障筹资方式不公平。由于城市和农村经济发展的不均衡，导致了筹资方式也存在许多不公现象，这方面不公最明显例子体现在养老保险资金的筹集问题上。根据农村社会保障的筹资办法，现有政策仍按照个人缴费为主，集体辅助补交而政府只是给予一定的政策扶持。而与这种模式反差最大的应该是行政事业单位的养老保险，尽管其单位绝大多数职工并未个人缴费，国家财政和单位补贴却保证了其养老保障。{5}
（2）城乡社会保障运行机制差距明显。相比于建立多年且统一规范管理的城市社会保障，农村社会保障由于其建立时间短，政府投入少，没有相关模型借鉴的原因存在着运行机制严重不完善的问题。首当其冲的表现在没有统一机构管理，诸如合作医疗、养老保险等各种社会保险分属不同机构管理，这就很容易造成机构管理混乱，办事效率低下，农民办事不易的局面{6}。对于失地农民，管理单位不能明确更是给他们造成极大困扰。同时，许多单位存在推脱责任，不积极办理失地农民社会保险的现象。
（三）政府缺乏科学管理
科学的管理通过政府的有效管理和法制健全来体现，政府不能做到绝对的公平，应体现相对的平等。面对弱势群体，政府理应做出政策的差别对待以及权利保障方面体现优待，有针对性地解决失地农民的再就业，加大对农民群体的社会保障力度，用特殊的政策来维护失地农民缺失的利益。但在现实中，低效的监管与缺失的法制是农民权益得不到有效保护的一大诱因。
1.政府监管不力。增加城镇建设用地不是衡量一方政绩的唯一标尺，也不是增加财政收入的唯一渠道。一些地方政府错误地认为大兴城镇建设就是实现现代化城市化，无视农民的合法权益，用耕地换楼房，用耕地换广场，用耕地换政绩。{7}这种强行推进的全民式的城市化会导致农民城镇就业率低、社会保障配套制度不完善等问题。打破了城乡建设的和谐发展，更严重的无法保护耕地红线。
2.农民权益保护相关法律法规不完善。旧法是不能切实保护农民利益的，当下的现实需要新法来实现农民权利的维护。这不仅包括权利的内容，还应规定权利的实现方式与方法。农民与市民在社会保障权方面的内容、项目的差别规定就难以实现全面保障农民权益这一要求。具体体现在农村与城镇户口有发放金额的区别申领标准的区别，以及同属农村户口，中东部发达地区的低保政策也与西部贫困农村的政策有所差异。这些差异即是社会不稳定的因素，具体的法规不完善使得农民求诉缺乏凭据，维权也仅停留于口号之中。出现了农民在法律上人人有权、在实际行使过程中又人人无权的局面。{8}更不用说这有限的社会权利也难以得到全面的实现。法律应该是农民维权的有利武器，法律需要发挥它的效力与能量，不能让法律规范束之高阁只供谈资。{9}
三、探索农民权益保护的实现路径
2013年12月召开了中央农村工作会议，通过这次会议我们看到当前农村改革发展面临的环境更复杂、挑战更严峻：需求总量刚性增长，资源环境约束趋紧，确保粮食安全难度增大；村庄空心化、农村老龄化，谁来种地问题日益凸显；经济社会结构深刻变化，农村社会管理压力加大。解决好这些农业现代化面临的重大课题，必须按照“稳定政策、改革创新、持续发展”的总要求，在全面深化改革中寻求新突破。{10}
（一）坚持和完善农业基本经营制度
我国农业生产关系的发展仍处于不断变化、不断尝试、不断摸索之中，仍没有一套完整的、确定的政策来规定，而目前发展的趋势是土地的承包权主体和经营权主体相互分离。尽管这种摸索对于现阶段农村的经济发展有着促进作用，但是这种模式却容易带来发展不公、收入不均的现象。因此，探索出农村土地集体所有制的有效模式势在必行。首先要明确所有权和承包权的关系，应确保集体土地集体所有权，保障农户承包权，同时还能够放宽土地的经营权。应充分认识和发挥农业科技对农村经济发展的动力作用，不断提高城镇化进程。同时，实现农村产权合法规范的运行，尤其是土地经营权流转的交易秉持公开公正的原则。{11}
（二）加快实现农业人口市民化