论文部分内容阅读
[摘要] 当前产业转移的条件和时机成熟，从东部向中西部进行产业转移的热潮开始出现。产业的转出地和接受地的地方官员是影响产业转移的一个重要变量，本文以广东省为例从公共选择理论的角度来分析地方官员在产业转移中的激励问题，试图解释其行为，并为促进产业合理流动的产业政策提供某些思路。
[关键词] 地方官员 产业转移 公共选择 政策
随着我国东部沿海地区生产要素价格与中西部地区之间差距的拉大以及东部地区产业结构普遍进入以重化工为代表的升级转型期，产业转移的条件和时机成熟，从东部向中西部进行产业转移的热潮开始出现。
产业的迁移将会显著影响地区的经济增长和地方官员的可控资源。地方政府会使用经济或行政的手段干预产业转移，以吸引产业的流入，限制产业的流出。
本文以广东省为例从公共选择理论的角度来分析地方官员在产业转移中的激励问题，试图解释其行为，并为促进产业合理流动的产业政策提供某些思路。
一、研究综述
江小涓（1993）率先将公共选择理论引入到对产业政策的分析中，认为在研究、考虑产业结构调整和产业政策问题时，将政府视为“全局利益”的代表、认为政府能“公正客观”地制定政策的前提有一些经不住检验之处。但是问题也不应被推至另一极端，认为政府只是根据自身利益制定政策。政府的行为介乎于两者之间。而产业政策执行者所面对的诱因和压力与政策制定者不同，他们有选择地执行政策，产业政策的实际效果部分地由他们的行为决定。
而对于地方政府对产业流出的限制，主流文献将其形成原因归结为20世纪80年代以来的财政包干体制强化了地方政府的财政和经济激励，各地区为本地资源、市场搞地方保护，导致过度进入，而且难以退出（沈立人、戴园晨，1990；银温泉、才婉如，2001；Young，2000；江小涓，1993）。而周业安 (2003)、周黎安(2004)等人从地方政府官员的政治市场新角度对此进行了分析。前者认为，中国的政治集权和经济分权这一对矛盾，产生中央(或上级，下同)政府对地方政府官员只能采用经济指标考核下的政治晋升制度，由此政治竞争引发了强烈的地方扩张冲动。后者认为，各地方的政治晋升锦标赛不同于经济市场竞争，这是一种零和博弈，因此，各地方政府对于那些利己不利人的事情激励最充分，而对那些利己利人的双赢合作则激励不足。何晓星（2005）则有不同看法，认为晋升并不是地方官员的主要动机，而运用横向扩张途径以获得自我晋升则是中国目前地方官员主要的选择，并认为在中国初期市场经济的特定条件下，地方资源完全的“内公外私”产权与公共选择制度两者约束的显著失效是地方官员强烈扩张冲动的充分必要条件。
但总体而言，已有的文献只能说明地方政府对产业流出进行限制的动机，而对地方政府推行地区产业合作的动机却较少涉及。本文试图针对广东新出现的以地方政府为主导的产业转移合作进行解释。
二、广东地方政府在产业转移中的新动向及其解释
随着近年来广东山区综合投资环境的改善和珠三角产业升级的迫切需要，广东区域合作出现了一种新动向，即以“产业转移园区”的形式实现珠三角与山区的产业合作。
所谓“产业转移园区”是指由山区政府在本地经国务院、省政府批准设立的开发区、工业园区、高新技术产业开发区和土地利用总体规划确定的建设用地中，整体或部分划出一定面积的土地；而由珠三角地区政府负责组织规划、投资、开发、建设和招商引资等工作，并按商定比例在一定时期内进行利益分成，实现优势互补。
产业转移园区一经出现，就得到了珠三角和各山区政府的大力响应，并得到了广东省政府的积极扶持。据统计，广东省至目前已签订正式协议的产业转移园区达20个，另还有59个产业转移园区正在洽谈中。珠三角企业到广东山区“圈地”已成为广东近年来的一大新趋势。
但由于产业的迁出不仅会直接减少迁出地的财政收入，影响其GDP增幅和地方官员的可控资源，更严重的是，如果新的产业不能迅速成长起来，迁出地就会出现产业空心化的现象。因此，在地方政府相互竞争的背景下，珠三角各地方政府为何对产业转移园区如此热衷呢？
容易理解的原因是，随着珠三角地区要素成本尤其是土地成本的显著上升，在面临新一轮以石化、汽车为代表的重工业国际资本转移的机遇面前，这些地方的政府有着强烈的意愿促使本地的传统劳动密集型产业外迁，以实现“腾笼换鸟”，促使本地产业升级。
但这只是问题的一个方面。在珠三角内部也有一些地方，如珠海西部，工业用地成本也很低，200元～400元/亩的价格与广州20万～30万/亩的价格存在巨大的差距，但为何这种产业转移园区未能在珠海出现呢？本文试图从公共选择理论的角度来看进一步分析这个问题。
本文借鉴周黎安(2004)对Lazear和Rosen(1981)锦标赛（tournaments）模型所做的一个扩展模型来说明来对此进行解释。但与周黎安不同的是，本文假设官员面临的不只是晋升博弈，更主要的是对利于个人横向扩张以实现自我晋升的资源的竞争博弈，这种资源包括上级政府的优惠政策、机场、港口等重要基础设施、开发区、保税区、高新区的设立等。这是由于能晋升的官员只有少数，通过个人横向扩张以实现自我晋升是大多数官员的现实选择。而通过对这些先发资源的争夺，胜利者就推动当地经济的发展，并有可能形成经济中心，从而对周边地区形成虹吸效应，导致中心－外围的形成。这对官员而言就意味着晋升、声誉和更多可掌握的资源。此外，本文进一步讨论了地区之间外溢效应的值域问题。
设某一级地方政府官员与另一地方政府官员博弈的主要指标为经济业绩。这是因为经济业绩是比较容易掌握的指标，在上下级政府面临严重信息不对称时是上级政府考核下级政府的首选。
每个地区的经济绩效由yi代表，地方官员的努力与其所在地区经济绩效的关系可表示如下：
(1)
其中代表i地区的地方官员的努力程度，代表j地区的地方官员努力程度。此模型假设地方官员对地方的经济绩效影响非常大（事实上我们可以发现很多这样的案例，如一些地方官员个人因素对珠海经济发展的影响非常明显）。我们假设上级政府可以观察到yi但不能观察到是A地区的地方官员的私人信息。系数r代表j地区的地方官员的努力对i地区的经济绩效直接产生的边际效应，即对i地区产生的溢出效应。我们假设，即无论溢出效应为正还是为负，我们都假定任何一个地区官员的努力对自己业绩的影响程度要超过对别人的影响程度，而且本文假设r是晋升距离的衰减函数，即距离越远，其值越小。这一方面是因为距离相近的地区其自然条件类似，另一方面则是由于因为相近的地区一般竞争会加剧，上级政府也容易将其进行对比，所以距离越近，溢出效应越大。是一个随机扰动项，和相互独立，-服从一个期望值为0、独立和相同的对称分布F。
政治锦标赛的规则是如果i地区的经济业绩超过j地区，即，那么官员i就会获得V的效用，该效用包括晋升的可能增大、声誉的提高、横向扩张的资源增加等，相反此时官员j则只能获得小于V的v效用，该效用显著小于V是由于晋升的可能减小、声誉的损失、横向扩张的资源减少等。由于服从对称分布F，官员i效用增加的概率为：
(2)
这样，官员i的效用函数为：
(3)
其效用最大化的一阶条件为：
(4)
其中为分布函数F的密度函数。在对称的纳什均衡下，(4)式变为：
(5)
其效用最大化的二阶条件要求：
(6)
由于服从对称分布，因此，在对称的纳什均衡下，
,又由于
效用最大化的二阶条件(6)成立。
为理解(5)的含义，我们将其与社会福利最大化的条件进行比较。社会剩余的期望值最大化表示为：
(7)
其效用最大化的一阶条件为：
(8)
比较(5)和(8)不难发现，在社会最优的情况下，r越大地方官员的激励越大，而在政治锦标赛下，r越大地方官员的激励越小。因此，在存在地方竞争的条件下，地方官员对可能会影响其他地区的地方官员的合作激励不足。
以上讨论暗含的假定是r为正，即A地方的官员其行为对B地方的经济业绩具有正的外溢效应。那么如果其为负呢？即A地方的官员其行为对B地方的经济业绩具有负的外溢效应。这种情况在现实中更容易看到。如各地在产业转移时设置的各种障碍、本地经济的污染、对外地产品设置的与本地产品不一样的准入标准等。显然r为负，则结论与上面的相反，即其值越大，地方官员的激励越大，因为其有利自己不利别人；而与社会福利最大化的要求则相反。
下面我们进一步看r值变动的情况。由于r是距离的衰减函数，随着距离加大，r值变小，一个地方的官员其行为对另一个地方的官员的晋升、替代性关键资源的竞争影响减弱，社会最优情况下的激励条件和锦标赛情况下的激励条件趋于相似，地方官员对合作的激励增大。
据此，我们不难理解产业转移园区为何只在广东的山区出现。一方面，珠三角内部竞争的是同质的资源，而与东西两翼、北部山区并不构成这种竞争，对他们而言，他们竞争的是互补的资源。另一方面，由于地域板块不同，政府官员职位晋升竞争的因素减弱，地方官员不用担心产业迁入地的经济发展对其职位晋升构成威胁，因而在珠三角本地想要“腾笼换鸟”、实现产业升级的大背景下，他们具有推动产业转移的激励。
三、完善产业转移的政策建议
首先，改革地方官员的评价制度。政府官员的业绩评价对其行为具有重大影响，因此，要想规范其行为，减少其对产业集聚与扩散的负面影响，使产业集聚与扩散能基于产业内在离心力与向心力的共同作用，必须改革现行政府官员的评价制度。
其次，健全区域协调互动机制，消除区际壁垒。
由上文的分析可知，设置区际壁垒、阻碍要素流动对需要职位晋升和自我晋升的地方官员来是经济理性的。而随着距离的增大，这种动机会减弱。因此，要形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，除了改革地方官员的考核机制外，上级政府的协调和激励是非常重要的。
最后，设立产业退出基金，实施产业退出援助计划。
省市区等各级财政设立调整援助基金。通过受益者提供的补偿援助退出企业。这方面的措施有两种类型。一是同行业内的补偿，在一个行业中，一些企业退出，会使那些留在这个行业中的企业受益。如果退出者不能得到补偿，则主动退出行为会受到限制，每个企业都在等待别的企业退出，自己从中受益。因此，可将行业内留存企业的收益的一部分通过有关政府机构或政府指定的金融机构，作为退出企业的补偿费用。二是跨行业的补偿，指将各地鼓励发展的新兴产业所产生税收或其购买土地的金额中的一部分，作为受冲击企业的调整援助基金，按照设备封存或淘汰的比例分配，支持其进行设备更新或转产行为。
参考文献：
[1]李稻葵:转型经济中的模糊产权理论.经济研究，1995年第4期
[2]江小涓:中国推行产业政策中的公共选择问题.经济研究，1993年第6期
[3]周业安:地方政府竞争与经济增长.中国人民大学学报，2003年第1期
[4]周黎安:晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因.经济研究，2004年第6期
[5]何晓星:再论中国地方政府主导型市场经济.中国工业经济，2005年第1期
[6]邓伟根:《产业经济学研究》.经济管理出版社,2001年版
[关键词] 地方官员 产业转移 公共选择 政策
随着我国东部沿海地区生产要素价格与中西部地区之间差距的拉大以及东部地区产业结构普遍进入以重化工为代表的升级转型期，产业转移的条件和时机成熟，从东部向中西部进行产业转移的热潮开始出现。
产业的迁移将会显著影响地区的经济增长和地方官员的可控资源。地方政府会使用经济或行政的手段干预产业转移，以吸引产业的流入，限制产业的流出。
本文以广东省为例从公共选择理论的角度来分析地方官员在产业转移中的激励问题，试图解释其行为，并为促进产业合理流动的产业政策提供某些思路。
一、研究综述
江小涓（1993）率先将公共选择理论引入到对产业政策的分析中，认为在研究、考虑产业结构调整和产业政策问题时，将政府视为“全局利益”的代表、认为政府能“公正客观”地制定政策的前提有一些经不住检验之处。但是问题也不应被推至另一极端，认为政府只是根据自身利益制定政策。政府的行为介乎于两者之间。而产业政策执行者所面对的诱因和压力与政策制定者不同，他们有选择地执行政策，产业政策的实际效果部分地由他们的行为决定。
而对于地方政府对产业流出的限制，主流文献将其形成原因归结为20世纪80年代以来的财政包干体制强化了地方政府的财政和经济激励，各地区为本地资源、市场搞地方保护，导致过度进入，而且难以退出（沈立人、戴园晨，1990；银温泉、才婉如，2001；Young，2000；江小涓，1993）。而周业安 (2003)、周黎安(2004)等人从地方政府官员的政治市场新角度对此进行了分析。前者认为，中国的政治集权和经济分权这一对矛盾，产生中央(或上级，下同)政府对地方政府官员只能采用经济指标考核下的政治晋升制度，由此政治竞争引发了强烈的地方扩张冲动。后者认为，各地方的政治晋升锦标赛不同于经济市场竞争，这是一种零和博弈，因此，各地方政府对于那些利己不利人的事情激励最充分，而对那些利己利人的双赢合作则激励不足。何晓星（2005）则有不同看法，认为晋升并不是地方官员的主要动机，而运用横向扩张途径以获得自我晋升则是中国目前地方官员主要的选择，并认为在中国初期市场经济的特定条件下，地方资源完全的“内公外私”产权与公共选择制度两者约束的显著失效是地方官员强烈扩张冲动的充分必要条件。
但总体而言，已有的文献只能说明地方政府对产业流出进行限制的动机，而对地方政府推行地区产业合作的动机却较少涉及。本文试图针对广东新出现的以地方政府为主导的产业转移合作进行解释。
二、广东地方政府在产业转移中的新动向及其解释
随着近年来广东山区综合投资环境的改善和珠三角产业升级的迫切需要，广东区域合作出现了一种新动向，即以“产业转移园区”的形式实现珠三角与山区的产业合作。
所谓“产业转移园区”是指由山区政府在本地经国务院、省政府批准设立的开发区、工业园区、高新技术产业开发区和土地利用总体规划确定的建设用地中，整体或部分划出一定面积的土地；而由珠三角地区政府负责组织规划、投资、开发、建设和招商引资等工作，并按商定比例在一定时期内进行利益分成，实现优势互补。
产业转移园区一经出现，就得到了珠三角和各山区政府的大力响应，并得到了广东省政府的积极扶持。据统计，广东省至目前已签订正式协议的产业转移园区达20个，另还有59个产业转移园区正在洽谈中。珠三角企业到广东山区“圈地”已成为广东近年来的一大新趋势。
但由于产业的迁出不仅会直接减少迁出地的财政收入，影响其GDP增幅和地方官员的可控资源，更严重的是，如果新的产业不能迅速成长起来，迁出地就会出现产业空心化的现象。因此，在地方政府相互竞争的背景下，珠三角各地方政府为何对产业转移园区如此热衷呢？
容易理解的原因是，随着珠三角地区要素成本尤其是土地成本的显著上升，在面临新一轮以石化、汽车为代表的重工业国际资本转移的机遇面前，这些地方的政府有着强烈的意愿促使本地的传统劳动密集型产业外迁，以实现“腾笼换鸟”，促使本地产业升级。
但这只是问题的一个方面。在珠三角内部也有一些地方，如珠海西部，工业用地成本也很低，200元～400元/亩的价格与广州20万～30万/亩的价格存在巨大的差距，但为何这种产业转移园区未能在珠海出现呢？本文试图从公共选择理论的角度来看进一步分析这个问题。
本文借鉴周黎安(2004)对Lazear和Rosen(1981)锦标赛（tournaments）模型所做的一个扩展模型来说明来对此进行解释。但与周黎安不同的是，本文假设官员面临的不只是晋升博弈，更主要的是对利于个人横向扩张以实现自我晋升的资源的竞争博弈，这种资源包括上级政府的优惠政策、机场、港口等重要基础设施、开发区、保税区、高新区的设立等。这是由于能晋升的官员只有少数，通过个人横向扩张以实现自我晋升是大多数官员的现实选择。而通过对这些先发资源的争夺，胜利者就推动当地经济的发展，并有可能形成经济中心，从而对周边地区形成虹吸效应，导致中心－外围的形成。这对官员而言就意味着晋升、声誉和更多可掌握的资源。此外，本文进一步讨论了地区之间外溢效应的值域问题。
设某一级地方政府官员与另一地方政府官员博弈的主要指标为经济业绩。这是因为经济业绩是比较容易掌握的指标，在上下级政府面临严重信息不对称时是上级政府考核下级政府的首选。
每个地区的经济绩效由yi代表，地方官员的努力与其所在地区经济绩效的关系可表示如下：
(1)
其中代表i地区的地方官员的努力程度，代表j地区的地方官员努力程度。此模型假设地方官员对地方的经济绩效影响非常大（事实上我们可以发现很多这样的案例，如一些地方官员个人因素对珠海经济发展的影响非常明显）。我们假设上级政府可以观察到yi但不能观察到是A地区的地方官员的私人信息。系数r代表j地区的地方官员的努力对i地区的经济绩效直接产生的边际效应，即对i地区产生的溢出效应。我们假设，即无论溢出效应为正还是为负，我们都假定任何一个地区官员的努力对自己业绩的影响程度要超过对别人的影响程度，而且本文假设r是晋升距离的衰减函数，即距离越远，其值越小。这一方面是因为距离相近的地区其自然条件类似，另一方面则是由于因为相近的地区一般竞争会加剧，上级政府也容易将其进行对比，所以距离越近，溢出效应越大。是一个随机扰动项，和相互独立，-服从一个期望值为0、独立和相同的对称分布F。
政治锦标赛的规则是如果i地区的经济业绩超过j地区，即，那么官员i就会获得V的效用，该效用包括晋升的可能增大、声誉的提高、横向扩张的资源增加等，相反此时官员j则只能获得小于V的v效用，该效用显著小于V是由于晋升的可能减小、声誉的损失、横向扩张的资源减少等。由于服从对称分布F，官员i效用增加的概率为：
(2)
这样，官员i的效用函数为：
(3)
其效用最大化的一阶条件为：
(4)
其中为分布函数F的密度函数。在对称的纳什均衡下，(4)式变为：
(5)
其效用最大化的二阶条件要求：
(6)
由于服从对称分布，因此，在对称的纳什均衡下，
,又由于
效用最大化的二阶条件(6)成立。
为理解(5)的含义，我们将其与社会福利最大化的条件进行比较。社会剩余的期望值最大化表示为：
(7)
其效用最大化的一阶条件为：
(8)
比较(5)和(8)不难发现，在社会最优的情况下，r越大地方官员的激励越大，而在政治锦标赛下，r越大地方官员的激励越小。因此，在存在地方竞争的条件下，地方官员对可能会影响其他地区的地方官员的合作激励不足。
以上讨论暗含的假定是r为正，即A地方的官员其行为对B地方的经济业绩具有正的外溢效应。那么如果其为负呢？即A地方的官员其行为对B地方的经济业绩具有负的外溢效应。这种情况在现实中更容易看到。如各地在产业转移时设置的各种障碍、本地经济的污染、对外地产品设置的与本地产品不一样的准入标准等。显然r为负，则结论与上面的相反，即其值越大，地方官员的激励越大，因为其有利自己不利别人；而与社会福利最大化的要求则相反。
下面我们进一步看r值变动的情况。由于r是距离的衰减函数，随着距离加大，r值变小，一个地方的官员其行为对另一个地方的官员的晋升、替代性关键资源的竞争影响减弱，社会最优情况下的激励条件和锦标赛情况下的激励条件趋于相似，地方官员对合作的激励增大。
据此，我们不难理解产业转移园区为何只在广东的山区出现。一方面，珠三角内部竞争的是同质的资源，而与东西两翼、北部山区并不构成这种竞争，对他们而言，他们竞争的是互补的资源。另一方面，由于地域板块不同，政府官员职位晋升竞争的因素减弱，地方官员不用担心产业迁入地的经济发展对其职位晋升构成威胁，因而在珠三角本地想要“腾笼换鸟”、实现产业升级的大背景下，他们具有推动产业转移的激励。
三、完善产业转移的政策建议
首先，改革地方官员的评价制度。政府官员的业绩评价对其行为具有重大影响，因此，要想规范其行为，减少其对产业集聚与扩散的负面影响，使产业集聚与扩散能基于产业内在离心力与向心力的共同作用，必须改革现行政府官员的评价制度。
其次，健全区域协调互动机制，消除区际壁垒。
由上文的分析可知，设置区际壁垒、阻碍要素流动对需要职位晋升和自我晋升的地方官员来是经济理性的。而随着距离的增大，这种动机会减弱。因此，要形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，除了改革地方官员的考核机制外，上级政府的协调和激励是非常重要的。
最后，设立产业退出基金，实施产业退出援助计划。
省市区等各级财政设立调整援助基金。通过受益者提供的补偿援助退出企业。这方面的措施有两种类型。一是同行业内的补偿，在一个行业中，一些企业退出，会使那些留在这个行业中的企业受益。如果退出者不能得到补偿，则主动退出行为会受到限制，每个企业都在等待别的企业退出，自己从中受益。因此，可将行业内留存企业的收益的一部分通过有关政府机构或政府指定的金融机构，作为退出企业的补偿费用。二是跨行业的补偿，指将各地鼓励发展的新兴产业所产生税收或其购买土地的金额中的一部分，作为受冲击企业的调整援助基金，按照设备封存或淘汰的比例分配，支持其进行设备更新或转产行为。
参考文献：
[1]李稻葵:转型经济中的模糊产权理论.经济研究，1995年第4期
[2]江小涓:中国推行产业政策中的公共选择问题.经济研究，1993年第6期
[3]周业安:地方政府竞争与经济增长.中国人民大学学报，2003年第1期
[4]周黎安:晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因.经济研究，2004年第6期
[5]何晓星:再论中国地方政府主导型市场经济.中国工业经济，2005年第1期
[6]邓伟根:《产业经济学研究》.经济管理出版社,2001年版