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摘要:商业银行不良资产居高问题长期以来一直是困扰我省经济发展的难题,也是我省在东北老工业基地改造建设中急需解决的主要金融风险｡用经济学和法学的分析方法,以不良贷款作为出发点,可以看出法制健全与金融风险防范之间的重要关联性,便于有针对性地选取社会信用､银行内部法人治理结构､业务创新､退出等机制,也有利于分析探讨如何以法律规范的手段有效地解决我省不良资产居高难题｡
关键词:金融风险;不良贷款;商业银行;东北老工业基地
中图分类号:DF433 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)11-0099-04
在现代市场经济中,金融已成为资源配置的关键环节,对一国经济的有序发展起着至关重要的作用｡但是,由于金融行业自身负债经营的特点,决定了它本质上具有脆弱性｡根据《金帕尔格雷夫货币与金融大辞典》的解释,金融不稳定性假说是指私人信贷创造机构,特别是商业银行和相关贷款者具有某种内在特性,即这些机构不断经历着危机和破产的周期性波动｡这些金融中介的崩溃会传导到经济生活的各个方面,并产生总体经济的下降｡因此,防范金融风险,已成为各国金融机构所要面对的首要问题,也是与国家经济发展､社会稳定乃至国家安全紧密相连的重要命题｡
在我国已过去的改革发展历程中,经济保持快速增长的同时,地区间发展不平衡问题却日益突出,特别是东北三省的发展速度明显落后于沿海地区｡在1978年,辽宁､黑龙江和吉林的人均GDP在全国的排位仅次于三大直辖市,而到2002年却分别下降到第8位､第10位和第13位｡但是,东北三省在我国构建和谐社会中的重要地位是不容忽视的,以重工业为主的产业结构特征决定它在我国产业升级中起着十分关键的作用,可以有条件地成为建立沿海产业与内地产业关联关系的结合点｡从优化全国经济发展格局的战略出发,2003年10月,党的十六届三中全会通过了振兴东北老工业基地的重大战略决策,使振兴东北老工业基地建设成为了我国经济进一步增长的重要标志,东北地区成为全国瞩目､世界关注的焦点地区｡但是东三省存在的问题也是不容忽视的,在地区经济发展不振的同时,金融状况也不能令人满意｡日益累积的金融风险,已经成为影响振兴东北战略实施的重要因素,值得引起高度重视｡
一、不良贷款比率过高仍是我省现今面临的最主要金融风险隐患
金融风险是指由于宏观经济政策环境的变化､市场波动､汇率变动､金融机构自身经营管理不善等诸多原因,经营机构在经营过程中存在着资金､财产和信誉方面遭受损失的可能性｡金融风险的存在对经济和社会发展会产生巨大危害,这不但能使个别金融机构蒙受巨大的损失,而且还可能破坏一个国家和地区,乃至经济秩序的稳定,引发社会动荡｡巴尔塞银行有效监管的核心原则,将金融风险划分为包括信用风险､市场风险､操作风险､流动性风险和法律风险在内的八类风险｡应当说巴塞尔银行有效监管的核心原则提及的八类风险,在我国都有,所不同的只是风险的严重程度不同而已｡①在我省,由于特殊的历史发展背景,自身经济体制转轨时期的区域明显特点,以及东北老工业基地改造国家政策导向等原因,导致不良贷款比例较高成为我省目前急需防范和化解的主要金融风险｡
截至2006年末,黑龙江省按五级分类考核主要银行机构,不良贷款率仍高达27.7%｡不良贷款率比例过高,影响了黑龙江各家银行在其总行各项考核指标的排名,授权､授信受到制约,贷款种类和区域等都受到限制｡在GDP中的比重逐年下降,由1%降至0.6%,而近年全国的平均水平为3.7%左右｡对全省经济增长的贡献率为0.13%,仅向上拉动GDP增长0.02个百分点｡
从以上统计数字的分析可以看出,我省金融风险的隐患主要是不良贷款率依然偏高,信贷风险较大,无法有效拉动区域经济增长,不能完全适应变化中的金融业的需要,已构成了区域性的金融隐患｡在特定条件下,这种局部地区的金融风险可能进一步形成金融危机,并向其他地区蔓延｡世界银行高级经济学家顾大山在东北振兴国际研讨会上曾说:目前,中国金融风险主要来自商业银行的不良贷款｡有一点不容忽视,在这些原有不良贷款尚未解决的情况下,中国最近的资金增长由高投资和信用扩张驱动,尤其在产量已严重过剩的水泥､钢材和铝等领域投资过于集中,隐藏着可能出现的新的不良贷款,包括东北在内的中国各级政府应该高度重视化解金融风险｡
现今,我国加入世界贸易组织后过渡期已经结束,中国金融行业即将全面对外开放,国有商业银行将面临更加严峻的市场竞争,将不可避免地遇到许多新的问题｡根据《巴塞尔协议》的要求,商业银行的资本充足率应该达到8%,但是我省不良资产比例偏高的严重情况,使绝大多数商业银行的资本充足率仍处于该国际标准之下｡
在这样的形势下,我省如何高效处置银行不良资产,使金融业健康发展,已是刻不容缓亟待解决的问题｡
二、法律规制与不良资产高效处置的必然相关性
银行不良资产是指处于非良好经营状态的､不能及时给银行带来正常利息收入甚至难以收回本金的银行资产?熏主要指不良贷款?熏包括次级､可疑和损失贷款及其利息｡作为我省银行机构存在的主要金融风险,不断产生不良资产的根源以及对其治理对策的问题决不单单是经济本身能够解决的,经济症结的深层次原因仍在于法律制度制定是否完善｡根据世界银行(2001)的界定,法律是“金融基础设施”的重要组成部分,是决定金融运行质量和金融安全的重要因素｡德国学者马克斯·韦伯曾说过:资本主义市场经济与法律之间的联系是经济自身特有的合理性｡美国经济分析法学的代表人物科斯也说过:离开制度的资源配置,就像没有筋脉的血液循环一样｡以上代表性研究的共同逻辑归宿在于:法律制度的完善程度对金融资源配置效率的促进和金融安全的保障作用是无可替代的,将不良资产剥离对于银行改革来说固然重要,但能否从源头上杜绝和控制不良资产的产生似乎更具有现实意义｡
近二十年来,日本银行业也一直在饱受不良资产的困扰,为了切实解决银行存在的各种问题,日本政府和银行界先后制定和实施了一个又一个的改革方案,但效果总是不尽人意｡与日本不同,美国在解决各种严重经济与金融问题时,总是遵循立法先行的法治原则?熏经由国会制定和通过相应的法案来进行治理｡如20世纪30年代,美国为了治理经济危机给银行带来的满目疮痍,制定出台了盛行70年之久的《格拉斯·斯蒂格尔法案》,建立了银行业的分业经营制度;20世纪60—80年代,为了解决金融业和其他市场主体所面临的日益严重的“道德风险”问题,美国国会先后制定了《公平信用报告法》等17部管理金融市场信用的法律?熏建立了较为完备的社会信用管理体系;2002年“安然事件”发生后,为了解决上市公司财务造假等方面的问题?熏国会又通过了《萨班斯—奥克斯法案》,进一步健全了财务监督体系｡美国的这些做法和操作思路,都达到了比较理想的效果,可以说,美国的金融市场就是在国会不断的立法规范下完善起来的｡通过对日美两国解决金融问题的不同思路和效果的对比分析可知,高效的立法和严格的执法是维护金融市场稳定的重要手段｡因为市场经济不同于其他经济体制模式｡市场经济体制下,社会经济效率,也就是优化资源配置在很大程度上是通过法律实现的,法律定出资源配置的制度框架,并由此决定资源的流向和利用方式｡新制度经济学的创始人科斯认为,在存在交易费用的情况下,制度对于资源的有效配置起着极为重要的作用,制度环境影响着生产的动力与交易的成本｡有效的制度安排能够降低交易费用,增加产出,促进经济增长,同时在某些不利的制度安排下,会产生较高的交易费用,并且可能抑制经济的增长｡
有学者认为,经济法是保障宏观经济的安全运行的方法,简言之就是二个字:“防”和“治”｡“防”就是防范经济危险､危机,并力争使危险和危机消融､化解于萌芽状态;“治”则是指一旦未能防住而出现了较大的危险或危机,则要及时采取有力并有效措施加以治理,尽快渡过危机,恢复国民经济的正常运行｡那么,对于我省银行不良贷款居高的顽症,也完全可以采用上述两种方法,即防范和治理,用法律的方法研究经济问题｡虽然经济法和民商法在研究角度､研究对象等方面各有侧重,但对在我省不良资产的化解与防范上,仍需结合两法具有的微观和宏观调整手段,从银行内部控制､公司治理结构､退出机制和银行外部良好健康的法治运行环境方面共同着手,以实现金融法治｡
在中国政府将“依法治国”定为基本国策之后,采用法律的思维与方法分析目前的经济改革问题也非常有意义｡其意义在于,我们所说的“依法治国”,不仅仅是表现在一个宏观的口号上,而是要将“依法治国”作为可以实际操作的､用来实际分析经济问题的､作为经济政策设计基础的法律方法｡
三、法律对策缺失是我省不良贷款比例偏高的深层次原因
我国国有商业银行较高不良资产率的形成固然有国家政策的原因,但更深层的原因还是法律规范的缺失｡对于我省不良资产问题的解决也不能只靠国家的政策倾斜,而必须从法律防范机制入手,才能从根本上消除顽症｡
(一)法律防范社会信用恶化是防范不良贷款产生的先决条件
在国家出台振兴东北老工业基地政策后,我省企业借产权制度改革之机,逃废或悬空银行债务问题突显｡据了解,截至2005年6月底,黑龙江省贷款企业逃废银行债务3 181户,2 000万元以上的逃债企业52户,其中很多企业借资产重组､破产､兼并､承包等逃废债务｡据工商银行黑龙江省分行负责人介绍,上市公司黑龙江龙涤股份有限公司为逃避该行债务,将销货款存入他行躲避收贷收息,使工行2.95亿贷款形成不良贷款｡这种不正常经济现象的出现,根本原因在于社会失信程度严重,企业失信收益远大于失信成本,我省部分企业将重组､改制成本最终转嫁于商业银行,导致银行部分贷款形成风险｡而导致我省信用严重缺失的根本原因就在于法律规范的缺失,以及法律惩戒力度的不足｡社会普遍缺少信用实质上是调整社会交往关系法律规则的无效或者未被遵守｡而我国现实中法律规范的失效或未被遵守的一个根本原因在于法律失范｡因此,必须要建立起健全的社会诚信体系,使失信成本大于失信利益,才能防范信用不足问题｡
据新华网报道:2005年,我国央行启动全国统一的企业信用基础数据库建设,数据采取全国集中式数据库结构,数据采集项达八百多项｡截至2006年末,央行的征信系统数据库已经覆盖全国,并为5.33亿自然人和1 116万多户企业建立了信用档案,下一步社保､住房公积金以及企业的环保信息等将纳入该系统｡ 而且在2007年1月9日央行举办的有关征信体系建设的新闻发布会上,央行副行长还表示,目前情况显示,各金融机构在办理企业和个人信贷业务中,均把查询信用记录作为贷前审批的重要条件｡
2003年国务院机构改革后,将信贷征信业的管理权赋予央行,在我国处于社会诚信体系建设的初级阶段,由央行牵头建设我国的社会诚信体系是比较适合我国国情的,一方面,央行作为我国制定货币政策､防范金融风险的主要部门,我国信用体系建设与其货币政策职能紧密相关;另一方面,在目前大量企业和个人的信用信息都由政府部门掌握的状况下,私人经济无力从事如此浩大的数据收集整理工作,介入容易造成资源的浪费｡但是,在我国现行的《中国人民银行法》有关央行职能的规定中却没有明确规定其享有管理征信业务的职权,而中央银行制定的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》和《企业信用信息基础数据库管理暂行办法》中都明确规定该条例由央行依据《中国人民银行法》制定｡这种立法形式无法维护法律的统一性､协调性与权威性,应在我国法律这个法的层次上明确规定央行对信贷征信的管理权,以及行使权利的范围,而不是只依据“国务院规定的其他职责”这种兜底条款来确认中央银行享有这种职责｡同时,还应尽快出台规定规范央行信息采集､处理､加工的技术标准和信息利用的程度,界定公开信息与企业商业秘密､个人隐私的边界,以及对失信行为的惩罚机制,以法律的形式保障银行合法有效使用信息,使贷款人违规成本升至难以接受的程度,有效遏制失信行为的发生｡
另外,在我国信用体系的建设中,除了要建立企业信用､个人信用外,还有一类更重要的信用需要确立,那就是政府信用｡从某种意义上讲,确立政府信用对于我省不良贷款治理问题的解决更具有现实意义,应通过立法规范政府的信用行为,将政府的行为真正界定在法律规定的范围内,使银行真正做到独立审贷,提高社会公众对政府的信任度｡据一项对29个国家的实证分析表明,政府行政权力的限制与国民的信任度之间表现为高度的正相关:对政府权力限制每上升1个百分点,信任度上升1.5个百分点｡因此,政府的权力必须受到法律的严格规制和社会的有效监督｡
(二)法律规范银行内部治理结构是防范不良资产产生的核心步骤
我国《商业银行法》第2条规定：“本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款､发放贷款､办理结算等业务的企业法人｡”第4条规定?押“商业银行以安全性､流动性､效益性为经营原则?熏实行自主经营?熏自担风险?熏自负盈亏?熏自我约束｡商业银行依法开展业务?熏不受任何单位和个人的干涉｡商业银行以其全部法人财产承担民事责任｡”根据该规定我国的商业银行性质应该为企业法人,但是现今我国的公司还不是真正法律意义上的公司,在我国商业银行的产权结构中国家股权形式上虽是独大的,但实质上却是虚置的,国家股权并没有真正的管理者｡银行董事会､监事会成员大多由政府指派,权､责､利关系不明确,相互之间缺乏有效制约｡而且在我国银行体制没有转变的情况下,激励和约束不充分､银行工作人员干多干少一样,干好干坏一样,贷款损失不损失与他关系不太大,多创造收益也不能够多得｡因此,我省商业银行内部治理结构是失效的,是不良贷款产生的根本性原因｡根据辩证法原理,内因是事物发展的根本原因,外因通过内因而起作用,因此只有良好有序的内部治理结构,才能使不良贷款问题从源头上得到解决｡
1999年巴塞尔委员会发布的《健全银行组织的公司治理》为我国商业改善内部治理结构提供了很好的范本,其指出良好的银行治理做法包括:(1)确立贯彻全行的战略目标和价值准则;(2)全行各岗位的职责界定明确并得到实施;(3)确保董事会成员的称职,清楚理解自身在公司治理中的角色,并能不受管理层或外界的不当影响;(4)确保对高级管理层实施有效的监督;(5)在充分认识到审计的重要性的基础上有效发挥内部和外部审计人员的作用;(6)确保薪酬制度与银行的道德观念､经营目标和战略以及外部环境相一致;(7)保持公司治理的透明度｡
2006年,以建设银行､中国银行､工商银行为代表的国有商业银行在进行股份制改造后成功上市,在一定程度上彰显出我国商业银行股改的成就｡不过,上市并不是银行改革的最终目标,与国际先进银行相比,我国商业银行在公司治理结构上还存在较大差距,仍需继续转换经营机制,建立规范的公司治理结构｡目前,三家试点银行总行层面的改革基本完成,正在向各自的分支机构下发各项改革细化分解方案,对分支机构实行组织架构改革和业务管理流程改造,把工作重点不断向下推进,那么我省商业银行机构,应该积极面对这次改革调整,加大力度完善银行内控机制,健全法人治理机构｡
1.在国有商业银行进行股权结构的多元化改革之后,商业银行的国家股权由专司国有资产投资机构行使,政府机构就不应再以国家股东的身份干涉银行的各项事务,特别是在发放贷款､人事任免方面,使银行能够真正成为独立自主､自负盈亏的市场经营主体｡同时,政府可以通过制定法律､政府规章的法律手段间接地调整银行的商事行为,参与商业银行的内部治理｡
2.2007年我国对《公司法》重新修订后,在多方面加强了对公司治理结构的规范,特别是加强了股东会､董事会､监事会的各自职能,商业银行应严格按照公司法的规定建立内部的权力制衡机制,加强董事会和高级管理人员对风险管理体系的有效监控,加强监事会的监管力度｡在董事会人员结构上,应限制经营者的构成比重,引入独立董事､非执行董事制度,发挥其在协调大股东与小股东､平衡所有者与经营者利益冲突的重要作用｡
3.在银行内部制定完善的规章制度,建立有利于激励和约束的管理体制,使每一个部门和其每一位人员都清楚地知道自己的业务和职责,使利益和责任落实到每一个人｡严格按照公司法的规定约定薪酬标准,董事､监事的报酬由股东会决定,经理的报酬由董事会决定｡对于业绩突出的员工给予奖励,对造成银行损失的员工给予处罚､要求赔偿｡
(三)法律推进银行开拓业务创新是解决不良资产处置的关键环节
对于银行不良资产进行剥离是目前银行处置不良资产的主要手段,这种方法在取得一定成绩的同时也遇到了许多障碍,今后不良资产证券化应该是一个新的发展趋势｡在国外,不良资产证券化是一个普遍采用的金融工具,通过有效组合,让不良贷款作为资产证券化的基础资产,利用信托交易模式实现资产变现和融资目的｡但是,对于这种新型业务缺少法律的支持,特别是对资信评级活动所依据的法律规范还很不完善｡因此,应尽快出台相关立法,使商业银行利用资产证券化提高资产的流动性,改善资产结构,处置不良资产｡
(四)法律规定银行退出制度是激励商业银行防范不良资产产生的保障机制
不良资产比重很高,并持续上升或长期居高不下,说明商业银行的资产质量状况已可能出现挤兑､倒闭或破产等风险｡我国《商业银行法》第64条至第72条规定了有关商业银行已经或者可能发生信用危机时,国务院银行业监督管理机构对商业银行的接管等内容,但是该规定较为原则,可操作性不强,而且行政色彩浓厚,银行所造成的损失最后全部由政府承担,这种做法不利于对银行形成正常的优胜劣汰的竞争压力,不利于促进银行进行内部治理结构的建设｡“应当坚持让经营失败的金融机构退出市场的原则,只有这样才能给金融机构的股东､经营者､债权人以必要的约束,从而起到加强市场纪律的作用｡
我国此次对《破产法》修订后,打破了以前全民所有制企业法人与非全民所有制企业法人分别适用不同法律的做法,扩大了法律的适用范围,但由于商业银行等金融机构的特殊性,《破产法》仍将银行排除在适用范围之外,该法第134条第2款规定:“金融机构实施破产的,国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法｡”因此,我国应加快包括银行破产在内的银行退出机制的立法活动,激励银行机构提高管理水平,优化内部治理结构,增强竞争实力｡美联储主席格林斯潘1997年在一次简短的发言中称:“我们不应该忘记这些被监管的实体最基本的经济功能就是承受风险｡如果我们减少其承担的风险使银行破产降低为零,则银行系统就失去其经营的目标｡”但由于银行作为“公共机构”的特性,关系到我国成千上万居民的切身利益和社会稳定,因此在规定银行退出机制的同时也要注重保护存款人,特别是普通公众储户的利益｡
参考文献:
[1] Peter Newman， Murray Milgate and John Eatwell. The New Palgrave Dictionary of Money and Finance[I]. Macmillan Press
Limited，1992:243.
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[5] 曾筱清,杨益.金融安全网法律制度研究[M].北京:中国经济出版社,2005:11.
[6] 戴凤岐.经济安全与经济法[J].法学杂志,2004,(1):30.
[7] 吴松,郑小朋.股权约束与市场约束[J].经济论坛,2003,(5):64.
[8] 张华光.金融稳定与发展[M].北京:中国金融出版社,2002:1-2.
关键词:金融风险;不良贷款;商业银行;东北老工业基地
中图分类号:DF433 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)11-0099-04
在现代市场经济中,金融已成为资源配置的关键环节,对一国经济的有序发展起着至关重要的作用｡但是,由于金融行业自身负债经营的特点,决定了它本质上具有脆弱性｡根据《金帕尔格雷夫货币与金融大辞典》的解释,金融不稳定性假说是指私人信贷创造机构,特别是商业银行和相关贷款者具有某种内在特性,即这些机构不断经历着危机和破产的周期性波动｡这些金融中介的崩溃会传导到经济生活的各个方面,并产生总体经济的下降｡因此,防范金融风险,已成为各国金融机构所要面对的首要问题,也是与国家经济发展､社会稳定乃至国家安全紧密相连的重要命题｡
在我国已过去的改革发展历程中,经济保持快速增长的同时,地区间发展不平衡问题却日益突出,特别是东北三省的发展速度明显落后于沿海地区｡在1978年,辽宁､黑龙江和吉林的人均GDP在全国的排位仅次于三大直辖市,而到2002年却分别下降到第8位､第10位和第13位｡但是,东北三省在我国构建和谐社会中的重要地位是不容忽视的,以重工业为主的产业结构特征决定它在我国产业升级中起着十分关键的作用,可以有条件地成为建立沿海产业与内地产业关联关系的结合点｡从优化全国经济发展格局的战略出发,2003年10月,党的十六届三中全会通过了振兴东北老工业基地的重大战略决策,使振兴东北老工业基地建设成为了我国经济进一步增长的重要标志,东北地区成为全国瞩目､世界关注的焦点地区｡但是东三省存在的问题也是不容忽视的,在地区经济发展不振的同时,金融状况也不能令人满意｡日益累积的金融风险,已经成为影响振兴东北战略实施的重要因素,值得引起高度重视｡
一、不良贷款比率过高仍是我省现今面临的最主要金融风险隐患
金融风险是指由于宏观经济政策环境的变化､市场波动､汇率变动､金融机构自身经营管理不善等诸多原因,经营机构在经营过程中存在着资金､财产和信誉方面遭受损失的可能性｡金融风险的存在对经济和社会发展会产生巨大危害,这不但能使个别金融机构蒙受巨大的损失,而且还可能破坏一个国家和地区,乃至经济秩序的稳定,引发社会动荡｡巴尔塞银行有效监管的核心原则,将金融风险划分为包括信用风险､市场风险､操作风险､流动性风险和法律风险在内的八类风险｡应当说巴塞尔银行有效监管的核心原则提及的八类风险,在我国都有,所不同的只是风险的严重程度不同而已｡①在我省,由于特殊的历史发展背景,自身经济体制转轨时期的区域明显特点,以及东北老工业基地改造国家政策导向等原因,导致不良贷款比例较高成为我省目前急需防范和化解的主要金融风险｡
截至2006年末,黑龙江省按五级分类考核主要银行机构,不良贷款率仍高达27.7%｡不良贷款率比例过高,影响了黑龙江各家银行在其总行各项考核指标的排名,授权､授信受到制约,贷款种类和区域等都受到限制｡在GDP中的比重逐年下降,由1%降至0.6%,而近年全国的平均水平为3.7%左右｡对全省经济增长的贡献率为0.13%,仅向上拉动GDP增长0.02个百分点｡
从以上统计数字的分析可以看出,我省金融风险的隐患主要是不良贷款率依然偏高,信贷风险较大,无法有效拉动区域经济增长,不能完全适应变化中的金融业的需要,已构成了区域性的金融隐患｡在特定条件下,这种局部地区的金融风险可能进一步形成金融危机,并向其他地区蔓延｡世界银行高级经济学家顾大山在东北振兴国际研讨会上曾说:目前,中国金融风险主要来自商业银行的不良贷款｡有一点不容忽视,在这些原有不良贷款尚未解决的情况下,中国最近的资金增长由高投资和信用扩张驱动,尤其在产量已严重过剩的水泥､钢材和铝等领域投资过于集中,隐藏着可能出现的新的不良贷款,包括东北在内的中国各级政府应该高度重视化解金融风险｡
现今,我国加入世界贸易组织后过渡期已经结束,中国金融行业即将全面对外开放,国有商业银行将面临更加严峻的市场竞争,将不可避免地遇到许多新的问题｡根据《巴塞尔协议》的要求,商业银行的资本充足率应该达到8%,但是我省不良资产比例偏高的严重情况,使绝大多数商业银行的资本充足率仍处于该国际标准之下｡
在这样的形势下,我省如何高效处置银行不良资产,使金融业健康发展,已是刻不容缓亟待解决的问题｡
二、法律规制与不良资产高效处置的必然相关性
银行不良资产是指处于非良好经营状态的､不能及时给银行带来正常利息收入甚至难以收回本金的银行资产?熏主要指不良贷款?熏包括次级､可疑和损失贷款及其利息｡作为我省银行机构存在的主要金融风险,不断产生不良资产的根源以及对其治理对策的问题决不单单是经济本身能够解决的,经济症结的深层次原因仍在于法律制度制定是否完善｡根据世界银行(2001)的界定,法律是“金融基础设施”的重要组成部分,是决定金融运行质量和金融安全的重要因素｡德国学者马克斯·韦伯曾说过:资本主义市场经济与法律之间的联系是经济自身特有的合理性｡美国经济分析法学的代表人物科斯也说过:离开制度的资源配置,就像没有筋脉的血液循环一样｡以上代表性研究的共同逻辑归宿在于:法律制度的完善程度对金融资源配置效率的促进和金融安全的保障作用是无可替代的,将不良资产剥离对于银行改革来说固然重要,但能否从源头上杜绝和控制不良资产的产生似乎更具有现实意义｡
近二十年来,日本银行业也一直在饱受不良资产的困扰,为了切实解决银行存在的各种问题,日本政府和银行界先后制定和实施了一个又一个的改革方案,但效果总是不尽人意｡与日本不同,美国在解决各种严重经济与金融问题时,总是遵循立法先行的法治原则?熏经由国会制定和通过相应的法案来进行治理｡如20世纪30年代,美国为了治理经济危机给银行带来的满目疮痍,制定出台了盛行70年之久的《格拉斯·斯蒂格尔法案》,建立了银行业的分业经营制度;20世纪60—80年代,为了解决金融业和其他市场主体所面临的日益严重的“道德风险”问题,美国国会先后制定了《公平信用报告法》等17部管理金融市场信用的法律?熏建立了较为完备的社会信用管理体系;2002年“安然事件”发生后,为了解决上市公司财务造假等方面的问题?熏国会又通过了《萨班斯—奥克斯法案》,进一步健全了财务监督体系｡美国的这些做法和操作思路,都达到了比较理想的效果,可以说,美国的金融市场就是在国会不断的立法规范下完善起来的｡通过对日美两国解决金融问题的不同思路和效果的对比分析可知,高效的立法和严格的执法是维护金融市场稳定的重要手段｡因为市场经济不同于其他经济体制模式｡市场经济体制下,社会经济效率,也就是优化资源配置在很大程度上是通过法律实现的,法律定出资源配置的制度框架,并由此决定资源的流向和利用方式｡新制度经济学的创始人科斯认为,在存在交易费用的情况下,制度对于资源的有效配置起着极为重要的作用,制度环境影响着生产的动力与交易的成本｡有效的制度安排能够降低交易费用,增加产出,促进经济增长,同时在某些不利的制度安排下,会产生较高的交易费用,并且可能抑制经济的增长｡
有学者认为,经济法是保障宏观经济的安全运行的方法,简言之就是二个字:“防”和“治”｡“防”就是防范经济危险､危机,并力争使危险和危机消融､化解于萌芽状态;“治”则是指一旦未能防住而出现了较大的危险或危机,则要及时采取有力并有效措施加以治理,尽快渡过危机,恢复国民经济的正常运行｡那么,对于我省银行不良贷款居高的顽症,也完全可以采用上述两种方法,即防范和治理,用法律的方法研究经济问题｡虽然经济法和民商法在研究角度､研究对象等方面各有侧重,但对在我省不良资产的化解与防范上,仍需结合两法具有的微观和宏观调整手段,从银行内部控制､公司治理结构､退出机制和银行外部良好健康的法治运行环境方面共同着手,以实现金融法治｡
在中国政府将“依法治国”定为基本国策之后,采用法律的思维与方法分析目前的经济改革问题也非常有意义｡其意义在于,我们所说的“依法治国”,不仅仅是表现在一个宏观的口号上,而是要将“依法治国”作为可以实际操作的､用来实际分析经济问题的､作为经济政策设计基础的法律方法｡
三、法律对策缺失是我省不良贷款比例偏高的深层次原因
我国国有商业银行较高不良资产率的形成固然有国家政策的原因,但更深层的原因还是法律规范的缺失｡对于我省不良资产问题的解决也不能只靠国家的政策倾斜,而必须从法律防范机制入手,才能从根本上消除顽症｡
(一)法律防范社会信用恶化是防范不良贷款产生的先决条件
在国家出台振兴东北老工业基地政策后,我省企业借产权制度改革之机,逃废或悬空银行债务问题突显｡据了解,截至2005年6月底,黑龙江省贷款企业逃废银行债务3 181户,2 000万元以上的逃债企业52户,其中很多企业借资产重组､破产､兼并､承包等逃废债务｡据工商银行黑龙江省分行负责人介绍,上市公司黑龙江龙涤股份有限公司为逃避该行债务,将销货款存入他行躲避收贷收息,使工行2.95亿贷款形成不良贷款｡这种不正常经济现象的出现,根本原因在于社会失信程度严重,企业失信收益远大于失信成本,我省部分企业将重组､改制成本最终转嫁于商业银行,导致银行部分贷款形成风险｡而导致我省信用严重缺失的根本原因就在于法律规范的缺失,以及法律惩戒力度的不足｡社会普遍缺少信用实质上是调整社会交往关系法律规则的无效或者未被遵守｡而我国现实中法律规范的失效或未被遵守的一个根本原因在于法律失范｡因此,必须要建立起健全的社会诚信体系,使失信成本大于失信利益,才能防范信用不足问题｡
据新华网报道:2005年,我国央行启动全国统一的企业信用基础数据库建设,数据采取全国集中式数据库结构,数据采集项达八百多项｡截至2006年末,央行的征信系统数据库已经覆盖全国,并为5.33亿自然人和1 116万多户企业建立了信用档案,下一步社保､住房公积金以及企业的环保信息等将纳入该系统｡ 而且在2007年1月9日央行举办的有关征信体系建设的新闻发布会上,央行副行长还表示,目前情况显示,各金融机构在办理企业和个人信贷业务中,均把查询信用记录作为贷前审批的重要条件｡
2003年国务院机构改革后,将信贷征信业的管理权赋予央行,在我国处于社会诚信体系建设的初级阶段,由央行牵头建设我国的社会诚信体系是比较适合我国国情的,一方面,央行作为我国制定货币政策､防范金融风险的主要部门,我国信用体系建设与其货币政策职能紧密相关;另一方面,在目前大量企业和个人的信用信息都由政府部门掌握的状况下,私人经济无力从事如此浩大的数据收集整理工作,介入容易造成资源的浪费｡但是,在我国现行的《中国人民银行法》有关央行职能的规定中却没有明确规定其享有管理征信业务的职权,而中央银行制定的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》和《企业信用信息基础数据库管理暂行办法》中都明确规定该条例由央行依据《中国人民银行法》制定｡这种立法形式无法维护法律的统一性､协调性与权威性,应在我国法律这个法的层次上明确规定央行对信贷征信的管理权,以及行使权利的范围,而不是只依据“国务院规定的其他职责”这种兜底条款来确认中央银行享有这种职责｡同时,还应尽快出台规定规范央行信息采集､处理､加工的技术标准和信息利用的程度,界定公开信息与企业商业秘密､个人隐私的边界,以及对失信行为的惩罚机制,以法律的形式保障银行合法有效使用信息,使贷款人违规成本升至难以接受的程度,有效遏制失信行为的发生｡
另外,在我国信用体系的建设中,除了要建立企业信用､个人信用外,还有一类更重要的信用需要确立,那就是政府信用｡从某种意义上讲,确立政府信用对于我省不良贷款治理问题的解决更具有现实意义,应通过立法规范政府的信用行为,将政府的行为真正界定在法律规定的范围内,使银行真正做到独立审贷,提高社会公众对政府的信任度｡据一项对29个国家的实证分析表明,政府行政权力的限制与国民的信任度之间表现为高度的正相关:对政府权力限制每上升1个百分点,信任度上升1.5个百分点｡因此,政府的权力必须受到法律的严格规制和社会的有效监督｡
(二)法律规范银行内部治理结构是防范不良资产产生的核心步骤
我国《商业银行法》第2条规定：“本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款､发放贷款､办理结算等业务的企业法人｡”第4条规定?押“商业银行以安全性､流动性､效益性为经营原则?熏实行自主经营?熏自担风险?熏自负盈亏?熏自我约束｡商业银行依法开展业务?熏不受任何单位和个人的干涉｡商业银行以其全部法人财产承担民事责任｡”根据该规定我国的商业银行性质应该为企业法人,但是现今我国的公司还不是真正法律意义上的公司,在我国商业银行的产权结构中国家股权形式上虽是独大的,但实质上却是虚置的,国家股权并没有真正的管理者｡银行董事会､监事会成员大多由政府指派,权､责､利关系不明确,相互之间缺乏有效制约｡而且在我国银行体制没有转变的情况下,激励和约束不充分､银行工作人员干多干少一样,干好干坏一样,贷款损失不损失与他关系不太大,多创造收益也不能够多得｡因此,我省商业银行内部治理结构是失效的,是不良贷款产生的根本性原因｡根据辩证法原理,内因是事物发展的根本原因,外因通过内因而起作用,因此只有良好有序的内部治理结构,才能使不良贷款问题从源头上得到解决｡
1999年巴塞尔委员会发布的《健全银行组织的公司治理》为我国商业改善内部治理结构提供了很好的范本,其指出良好的银行治理做法包括:(1)确立贯彻全行的战略目标和价值准则;(2)全行各岗位的职责界定明确并得到实施;(3)确保董事会成员的称职,清楚理解自身在公司治理中的角色,并能不受管理层或外界的不当影响;(4)确保对高级管理层实施有效的监督;(5)在充分认识到审计的重要性的基础上有效发挥内部和外部审计人员的作用;(6)确保薪酬制度与银行的道德观念､经营目标和战略以及外部环境相一致;(7)保持公司治理的透明度｡
2006年,以建设银行､中国银行､工商银行为代表的国有商业银行在进行股份制改造后成功上市,在一定程度上彰显出我国商业银行股改的成就｡不过,上市并不是银行改革的最终目标,与国际先进银行相比,我国商业银行在公司治理结构上还存在较大差距,仍需继续转换经营机制,建立规范的公司治理结构｡目前,三家试点银行总行层面的改革基本完成,正在向各自的分支机构下发各项改革细化分解方案,对分支机构实行组织架构改革和业务管理流程改造,把工作重点不断向下推进,那么我省商业银行机构,应该积极面对这次改革调整,加大力度完善银行内控机制,健全法人治理机构｡
1.在国有商业银行进行股权结构的多元化改革之后,商业银行的国家股权由专司国有资产投资机构行使,政府机构就不应再以国家股东的身份干涉银行的各项事务,特别是在发放贷款､人事任免方面,使银行能够真正成为独立自主､自负盈亏的市场经营主体｡同时,政府可以通过制定法律､政府规章的法律手段间接地调整银行的商事行为,参与商业银行的内部治理｡
2.2007年我国对《公司法》重新修订后,在多方面加强了对公司治理结构的规范,特别是加强了股东会､董事会､监事会的各自职能,商业银行应严格按照公司法的规定建立内部的权力制衡机制,加强董事会和高级管理人员对风险管理体系的有效监控,加强监事会的监管力度｡在董事会人员结构上,应限制经营者的构成比重,引入独立董事､非执行董事制度,发挥其在协调大股东与小股东､平衡所有者与经营者利益冲突的重要作用｡
3.在银行内部制定完善的规章制度,建立有利于激励和约束的管理体制,使每一个部门和其每一位人员都清楚地知道自己的业务和职责,使利益和责任落实到每一个人｡严格按照公司法的规定约定薪酬标准,董事､监事的报酬由股东会决定,经理的报酬由董事会决定｡对于业绩突出的员工给予奖励,对造成银行损失的员工给予处罚､要求赔偿｡
(三)法律推进银行开拓业务创新是解决不良资产处置的关键环节
对于银行不良资产进行剥离是目前银行处置不良资产的主要手段,这种方法在取得一定成绩的同时也遇到了许多障碍,今后不良资产证券化应该是一个新的发展趋势｡在国外,不良资产证券化是一个普遍采用的金融工具,通过有效组合,让不良贷款作为资产证券化的基础资产,利用信托交易模式实现资产变现和融资目的｡但是,对于这种新型业务缺少法律的支持,特别是对资信评级活动所依据的法律规范还很不完善｡因此,应尽快出台相关立法,使商业银行利用资产证券化提高资产的流动性,改善资产结构,处置不良资产｡
(四)法律规定银行退出制度是激励商业银行防范不良资产产生的保障机制
不良资产比重很高,并持续上升或长期居高不下,说明商业银行的资产质量状况已可能出现挤兑､倒闭或破产等风险｡我国《商业银行法》第64条至第72条规定了有关商业银行已经或者可能发生信用危机时,国务院银行业监督管理机构对商业银行的接管等内容,但是该规定较为原则,可操作性不强,而且行政色彩浓厚,银行所造成的损失最后全部由政府承担,这种做法不利于对银行形成正常的优胜劣汰的竞争压力,不利于促进银行进行内部治理结构的建设｡“应当坚持让经营失败的金融机构退出市场的原则,只有这样才能给金融机构的股东､经营者､债权人以必要的约束,从而起到加强市场纪律的作用｡
我国此次对《破产法》修订后,打破了以前全民所有制企业法人与非全民所有制企业法人分别适用不同法律的做法,扩大了法律的适用范围,但由于商业银行等金融机构的特殊性,《破产法》仍将银行排除在适用范围之外,该法第134条第2款规定:“金融机构实施破产的,国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法｡”因此,我国应加快包括银行破产在内的银行退出机制的立法活动,激励银行机构提高管理水平,优化内部治理结构,增强竞争实力｡美联储主席格林斯潘1997年在一次简短的发言中称:“我们不应该忘记这些被监管的实体最基本的经济功能就是承受风险｡如果我们减少其承担的风险使银行破产降低为零,则银行系统就失去其经营的目标｡”但由于银行作为“公共机构”的特性,关系到我国成千上万居民的切身利益和社会稳定,因此在规定银行退出机制的同时也要注重保护存款人,特别是普通公众储户的利益｡
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