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摘要：在目前养老保险制度改革中，国家对计划体制下工作过的职工的养老债务，以及高工资替代率、狭窄的养老保障面、老龄化因素等等都形成了养老保险金的巨大缺口。本文将从以上内容分析目前我国城镇养老保险金运行管理问题。
关键词：老龄化 养老保险金 赤字
0 引言
二战后在政府主导下的养老保险制度走向了全面的现收现付制。现收现付制体制是最简捷易行的制度安排。现代人的养老金由后代人偿付，而后代人的损失又可依靠后代的后代去补偿。由于现收现付体制连续的无限性而获得了存在的合理性。因此，只要现收现付制无限连续下去，是不会有问题的。但是，一旦体制转轨，即从现收现付制转变到积累制，就会碰到转轨问题。中国的养老体系要从现收现付制到“统账结合”的混合制，意味着目前就业人口养老金缴纳的一部分要建立他们的个人账户，这部分养老金不再作代际转移，这样就会出现一块“缺口”。这块缺口就成为中国养老保险制度转轨中的核心问题。如何解决这问题已成为人们关注现行制度的焦点。
1 城镇养老保险金的筹集状况
经过十多年的探索，我国养老保险制度改革取得了重要进展，统帐结合制度得到普遍认同。然而在新制度运行过程中，养老资金的筹集环节就出现了许多问题，并影响到从现收现付制到统帐结合部分积累制的制度转轨。目前，本文总结了我国的养老金筹集状况问题有如下两大点：
1.1 养老保险的覆盖面低
社会保险的公平原则要求将全体国民都纳入社会安全网，但目前我国养老保险并没有实现真正意义的全覆盖。一方面，从享受保险的人员来说，真正能享受到社会保障的人只是国家机关工作人员、国有企业和城镇大集体企业职工，而这部分人员只占社会成员的一小部分；另一方面，从缴纳养老保險的单位和个人来说，据调查，各地国有、集体企业使用的本地籍农村劳动力、外来劳动力，特别是镇以上办理工商注册登记的各种所有制企业及其职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者，并未全部纳入养老保险覆盖范围，这些企业逃避缴纳养老保险金，从而使得养老保险金的总数缺少了一大部分来源。
由于养老保险的覆盖面低，不能在社会范围内统一筹集和调剂基金。据统计2000年9月底，全国城镇职工参加基本养老保险人数达到10050万人，首次突破亿人大关，其中国有企业职工6606万人，集体企业职工1492万人，外商投资及私营企业职工928万人，事业单位职工即其他人员1024万人。可见国有企业职工参保率远远高于其他所有制的职工。而国有企业近年来新增职工的速度明显地低于外资企业、集体企业、私营企业。而且国营企业制度内的年龄结构也比其他所有制企业要老化。如果能增加的养老保险的覆盖面，使目前其他所有制形式企业中的职工也进入养老保险体制，再加上目前因城镇化而大量涌入城镇工作的农村劳动力也逐步进入到养老保险体制中，必然会减小养老保险制度的赡养率（参加养老保险计划的已退休人口与在职人口的比率）。因此扩大养老保险覆盖面，有利于养老保险基金的收支平衡。
1.2 养老保险基金挤占和挪用现象严重
由于基金管理缺乏可依据的法律文件，随意性很强，难以形成统一的财政管理体制，存在着严重的基金浪费、挪用现象。关于养老基金被挤占挪用现象可列为以下几类：①搞基本项目投资②转移基金及对外借款③公款私存及存入非银行机构④主管部门挤占基金管理费⑤直接参股或购买股票、债券⑥直接投资或委托放贷等。
2 城镇养老保险金的支出状况
目前我国养老金支付上引起养老基金短缺的原因很多，例如老龄化严重，不仅增加了养老金的支付幅度，还影响养老金正常的支付制度。另外工资替代率偏高，还会引起养老金指数偏大，进一步增大养老资金的短缺。同时，退休年龄过低也对养老金的支付产生一定的压力。
2.1 老龄化严重使养老保险基金支出大幅增加
按国际通行的标准，人口老龄化是指60岁或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%或7% 。1999年2月我国60岁以上的老年人口的比重已经达到10%，正式进入老年型社会。据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上老年人的比重从7%上升到14%所经历的时间，法国用了115年，美国66年，日本30年，而我国则为25年。70年代我国为控制人口增长而采取的独生子女政策，到2030年将比世界各国出现的老龄化都更为严重。如下图所示：
我国60岁以上人口各年份分布图
图1数据来源：岳颂东:(我国人口老龄化诌势及其对策)，《社会保障制度》，2001年第5期
近几年来，我国离退休职工每年以200多万人的速度递增，养老金支出增幅越来越大，年支付额已超过2000多亿元。从1980年-1999年间，我国离退休养老费用总额的年平均增长率大约为23%，而同一时期我国国内生产总值的年均增长率为14.4%。目前，我国养老金支出增长速度已经超过国民生产总值的增长速度。
2.2 养老金替代率偏高
目前，我国养老金替代率偏高，平均在80%左右，有些地区甚至高达100%以上，而国际通行的标准只有40%-60%。养老金替代率=人均养老金/人均社会工资×100%。据统计测算与权威机构预测，中国的人口赡养率(退休职工人数/ 在职职工人数×100%) 在2000年达到20%，2020年为37%，2031年为47%，如果不降低中国目前过高的替代率，届时养老金支出将占全国工资总数的40%，将会令国民经济不堪重负。因而，我国的养老金替代率有必要下调。另外，从概念上看，养老金替代率以上年度人均社会工资为比较基数，退休人员实际上分享了在职职工创造的经济繁荣。改革开放以来，我国职工工资增长较快，年均5.7%，预计今后20年仍将以3%-5%的速度增长，如此高的增长速度，大大增加了养老金支出数额。实际上，养老金应视为对退休人员在工作期间服务的一种补偿，首先应以其在职时的实际工资为基础，以保值为主要目标，最后才是分享当代职工创造的经济繁荣，所以应适当降低养老金替代率。
2.3 退休年龄偏低对养老保险基金支付造成压力
我国在50年代建立养老保险制度时，将企业职工的退休年龄规定为：男60岁，女50岁。国家机关和事业单位人员退休年龄为: 男60岁，女55岁，这一规定延续几十年基本没有改变过。而与此同时，我国人口的平均寿命由1949年的49岁左右提高到1996年的70岁左右了。即使参加工作年龄不变，那么投保退休后领取养老金的年限与在职缴纳养老保险基金年限之比率也提高了许多。更何况随着人们受教育水平的提高，参加工作的年龄在不断推后，保险制度的被动率提高的幅度更大。当缴费率和养老金支出标准不变的情况下，在职缴费的年限短，退休领取养老金的年限长，养老金计划的收入少、支出多，计划财政收支的状况就糟糕。相反，如果在职缴费的年限长，退休领取养老金的年限短，养老金计划的收入多、支出少，计划财政收支的状况就稍微好转。以目前我国男女职工平均55岁退休年龄为例，并假定平衡期间为整个21世纪的一百年，根据部分积累式平衡的计算，如果要保证基本养老金相当于职工平均工资的75% ，即替代率为75%，则缴费率高达38%。这是企业难以承受的，如果要保证缴费率低于25%，则基本养老金只相当于职工平均工资的50%，又很难保证退休职工的基本生活需要。如果把提高退休年龄提高到60岁，按75%的平均替代率计算时，则缴费率为26%；如果退休年龄提高到63岁，按75%平均替代率计算的缴费率为20%。可见退休年龄偏低也是当前养老保险基金紧缺的一个重要原因。
3 缩小养老保险金缺口的对策
本文从养老金支出与筹集两方面入手来讨论其资金的缺口问题。从筹集方面看，养老保险的覆盖面低、养老保险基金挤占和挪用现象严重等问题；从支出方面看，存在着诸如老龄化带来的养老金支付大幅增加、退休年龄偏低对养老保险金支付造成压力、养老金替代率偏高等因素。然而，除此之外还有旧制度遗留下来的养老隐性债务问题。
一是，制定合理的工资替代率。国务院[1997]26号文件把新制度的目标替代率定58%，其中20%来自社会统筹基金，38%来自个人账户基金。但是我们认为58%的替代率又显得太低了，特别是在第二支柱、第三支柱的保险未充分建立的今天。目前我国的恩格尔系数一般在50%左右，养老金除了保证退休职工的食物需要外还应保证最基本的穿、用、行和看病。
二是，逐步提高退休年龄。在目前我国经济体制改革还需深化，经济结构转型尚未完成的情况下，每年新增就业机会有限，短期内提高退休年龄确实会带来就业压力。但是，从长期来看，提高退休年龄势在必行。只是应该根据我国经济发展状况、就业人口变动状况、男女平均寿命等采取分步提高退休年龄的方式。
其次，是加大财政对养老保险的投入。在西方市场经济国家，用于社会保障和社会福利的支出占到政府财政支出的20%-30%，其中主要部分用于养老保险。目前我国社会保障支出只占政府财政支出的10%，今后中央和地方政府要进一步调整财政预算支出结构，逐步增加社会保障基金支出占财政支出的比重，社会保障支出要达到财政支出的15%-20%，当然主要部分也是在养老保险部分。
参考文献：
[1]成思危.中国社会保障体系的改革与完善.民主与建设出版社.2000.第297-第299页.
[2]岳颂东.我国人口老龄化诌势及其对策.社会保障制度.2001年第5期.
[3]劳动和社会保障部社会保险研究所:世纪抉择—中国社会保障体系构架.中国劳动社会保障出版社.2000.第6页.
关键词：老龄化 养老保险金 赤字
0 引言
二战后在政府主导下的养老保险制度走向了全面的现收现付制。现收现付制体制是最简捷易行的制度安排。现代人的养老金由后代人偿付，而后代人的损失又可依靠后代的后代去补偿。由于现收现付体制连续的无限性而获得了存在的合理性。因此，只要现收现付制无限连续下去，是不会有问题的。但是，一旦体制转轨，即从现收现付制转变到积累制，就会碰到转轨问题。中国的养老体系要从现收现付制到“统账结合”的混合制，意味着目前就业人口养老金缴纳的一部分要建立他们的个人账户，这部分养老金不再作代际转移，这样就会出现一块“缺口”。这块缺口就成为中国养老保险制度转轨中的核心问题。如何解决这问题已成为人们关注现行制度的焦点。
1 城镇养老保险金的筹集状况
经过十多年的探索，我国养老保险制度改革取得了重要进展，统帐结合制度得到普遍认同。然而在新制度运行过程中，养老资金的筹集环节就出现了许多问题，并影响到从现收现付制到统帐结合部分积累制的制度转轨。目前，本文总结了我国的养老金筹集状况问题有如下两大点：
1.1 养老保险的覆盖面低
社会保险的公平原则要求将全体国民都纳入社会安全网，但目前我国养老保险并没有实现真正意义的全覆盖。一方面，从享受保险的人员来说，真正能享受到社会保障的人只是国家机关工作人员、国有企业和城镇大集体企业职工，而这部分人员只占社会成员的一小部分；另一方面，从缴纳养老保險的单位和个人来说，据调查，各地国有、集体企业使用的本地籍农村劳动力、外来劳动力，特别是镇以上办理工商注册登记的各种所有制企业及其职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者，并未全部纳入养老保险覆盖范围，这些企业逃避缴纳养老保险金，从而使得养老保险金的总数缺少了一大部分来源。
由于养老保险的覆盖面低，不能在社会范围内统一筹集和调剂基金。据统计2000年9月底，全国城镇职工参加基本养老保险人数达到10050万人，首次突破亿人大关，其中国有企业职工6606万人，集体企业职工1492万人，外商投资及私营企业职工928万人，事业单位职工即其他人员1024万人。可见国有企业职工参保率远远高于其他所有制的职工。而国有企业近年来新增职工的速度明显地低于外资企业、集体企业、私营企业。而且国营企业制度内的年龄结构也比其他所有制企业要老化。如果能增加的养老保险的覆盖面，使目前其他所有制形式企业中的职工也进入养老保险体制，再加上目前因城镇化而大量涌入城镇工作的农村劳动力也逐步进入到养老保险体制中，必然会减小养老保险制度的赡养率（参加养老保险计划的已退休人口与在职人口的比率）。因此扩大养老保险覆盖面，有利于养老保险基金的收支平衡。
1.2 养老保险基金挤占和挪用现象严重
由于基金管理缺乏可依据的法律文件，随意性很强，难以形成统一的财政管理体制，存在着严重的基金浪费、挪用现象。关于养老基金被挤占挪用现象可列为以下几类：①搞基本项目投资②转移基金及对外借款③公款私存及存入非银行机构④主管部门挤占基金管理费⑤直接参股或购买股票、债券⑥直接投资或委托放贷等。
2 城镇养老保险金的支出状况
目前我国养老金支付上引起养老基金短缺的原因很多，例如老龄化严重，不仅增加了养老金的支付幅度，还影响养老金正常的支付制度。另外工资替代率偏高，还会引起养老金指数偏大，进一步增大养老资金的短缺。同时，退休年龄过低也对养老金的支付产生一定的压力。
2.1 老龄化严重使养老保险基金支出大幅增加
按国际通行的标准，人口老龄化是指60岁或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%或7% 。1999年2月我国60岁以上的老年人口的比重已经达到10%，正式进入老年型社会。据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上老年人的比重从7%上升到14%所经历的时间，法国用了115年，美国66年，日本30年，而我国则为25年。70年代我国为控制人口增长而采取的独生子女政策，到2030年将比世界各国出现的老龄化都更为严重。如下图所示：
我国60岁以上人口各年份分布图
图1数据来源：岳颂东:(我国人口老龄化诌势及其对策)，《社会保障制度》，2001年第5期
近几年来，我国离退休职工每年以200多万人的速度递增，养老金支出增幅越来越大，年支付额已超过2000多亿元。从1980年-1999年间，我国离退休养老费用总额的年平均增长率大约为23%，而同一时期我国国内生产总值的年均增长率为14.4%。目前，我国养老金支出增长速度已经超过国民生产总值的增长速度。
2.2 养老金替代率偏高
目前，我国养老金替代率偏高，平均在80%左右，有些地区甚至高达100%以上，而国际通行的标准只有40%-60%。养老金替代率=人均养老金/人均社会工资×100%。据统计测算与权威机构预测，中国的人口赡养率(退休职工人数/ 在职职工人数×100%) 在2000年达到20%，2020年为37%，2031年为47%，如果不降低中国目前过高的替代率，届时养老金支出将占全国工资总数的40%，将会令国民经济不堪重负。因而，我国的养老金替代率有必要下调。另外，从概念上看，养老金替代率以上年度人均社会工资为比较基数，退休人员实际上分享了在职职工创造的经济繁荣。改革开放以来，我国职工工资增长较快，年均5.7%，预计今后20年仍将以3%-5%的速度增长，如此高的增长速度，大大增加了养老金支出数额。实际上，养老金应视为对退休人员在工作期间服务的一种补偿，首先应以其在职时的实际工资为基础，以保值为主要目标，最后才是分享当代职工创造的经济繁荣，所以应适当降低养老金替代率。
2.3 退休年龄偏低对养老保险基金支付造成压力
我国在50年代建立养老保险制度时，将企业职工的退休年龄规定为：男60岁，女50岁。国家机关和事业单位人员退休年龄为: 男60岁，女55岁，这一规定延续几十年基本没有改变过。而与此同时，我国人口的平均寿命由1949年的49岁左右提高到1996年的70岁左右了。即使参加工作年龄不变，那么投保退休后领取养老金的年限与在职缴纳养老保险基金年限之比率也提高了许多。更何况随着人们受教育水平的提高，参加工作的年龄在不断推后，保险制度的被动率提高的幅度更大。当缴费率和养老金支出标准不变的情况下，在职缴费的年限短，退休领取养老金的年限长，养老金计划的收入少、支出多，计划财政收支的状况就糟糕。相反，如果在职缴费的年限长，退休领取养老金的年限短，养老金计划的收入多、支出少，计划财政收支的状况就稍微好转。以目前我国男女职工平均55岁退休年龄为例，并假定平衡期间为整个21世纪的一百年，根据部分积累式平衡的计算，如果要保证基本养老金相当于职工平均工资的75% ，即替代率为75%，则缴费率高达38%。这是企业难以承受的，如果要保证缴费率低于25%，则基本养老金只相当于职工平均工资的50%，又很难保证退休职工的基本生活需要。如果把提高退休年龄提高到60岁，按75%的平均替代率计算时，则缴费率为26%；如果退休年龄提高到63岁，按75%平均替代率计算的缴费率为20%。可见退休年龄偏低也是当前养老保险基金紧缺的一个重要原因。
3 缩小养老保险金缺口的对策
本文从养老金支出与筹集两方面入手来讨论其资金的缺口问题。从筹集方面看，养老保险的覆盖面低、养老保险基金挤占和挪用现象严重等问题；从支出方面看，存在着诸如老龄化带来的养老金支付大幅增加、退休年龄偏低对养老保险金支付造成压力、养老金替代率偏高等因素。然而，除此之外还有旧制度遗留下来的养老隐性债务问题。
一是，制定合理的工资替代率。国务院[1997]26号文件把新制度的目标替代率定58%，其中20%来自社会统筹基金，38%来自个人账户基金。但是我们认为58%的替代率又显得太低了，特别是在第二支柱、第三支柱的保险未充分建立的今天。目前我国的恩格尔系数一般在50%左右，养老金除了保证退休职工的食物需要外还应保证最基本的穿、用、行和看病。
二是，逐步提高退休年龄。在目前我国经济体制改革还需深化，经济结构转型尚未完成的情况下，每年新增就业机会有限，短期内提高退休年龄确实会带来就业压力。但是，从长期来看，提高退休年龄势在必行。只是应该根据我国经济发展状况、就业人口变动状况、男女平均寿命等采取分步提高退休年龄的方式。
其次，是加大财政对养老保险的投入。在西方市场经济国家，用于社会保障和社会福利的支出占到政府财政支出的20%-30%，其中主要部分用于养老保险。目前我国社会保障支出只占政府财政支出的10%，今后中央和地方政府要进一步调整财政预算支出结构，逐步增加社会保障基金支出占财政支出的比重，社会保障支出要达到财政支出的15%-20%，当然主要部分也是在养老保险部分。
参考文献：
[1]成思危.中国社会保障体系的改革与完善.民主与建设出版社.2000.第297-第299页.
[2]岳颂东.我国人口老龄化诌势及其对策.社会保障制度.2001年第5期.
[3]劳动和社会保障部社会保险研究所:世纪抉择—中国社会保障体系构架.中国劳动社会保障出版社.2000.第6页.