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【摘 要】经依法公布的土地调查成果，是编制国民经济和社会发展规划、有关专项规划以及国土资源管理的基础和依据；是建设用地报批、土地整治项目立项以及其他需要使用土地基础数据与图件资料等活动的基础依据。土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，土地调查成果不能直接作为土地违法案件的证据。
【关键词】土地调查 应用 土地监察 证据
国土资源行政主管部门在日常土地执法监察工作中，对土地利用现状调查成果（本文所述“土地利用现状调查成果”特指全国土地调查成果农村部分，以下简称“土地调查成果”）能否作为土地执法监察证据问题，存在不同观点，一种观点认为土地调查成果，是国土资源部门依据《土地调查条例》，组织专业队伍，综合运用卫星遥感等技术手段，实地调查而来，具有权威性和法律效率，可以直接作为证据；另一种观点认为不能直接作为证据。现就农村土地调查成果能否作为土地执法监察证据问题，试作分析。
一、土地调查有关规定和要求
土地调查是指对土地的地类、位置、面积、分布等自然属性和土地权属等社会属性及其变化情况，以及基本农田状况进行的调查、监测、统计、分析的活动。土地调查包括全国土地调查、土地变更调查和土地专项调查。
土地调查的目的，是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展。
土地调查采用全面调查的方法，综合运用实地调查统计、遥感监测等手段。一般采用传统方式，即利用DOM和已有的调查成果开展全野外调查。由于各地技术条件不同、经济状况又有明显差异，《第二次全国土地调查技术规程》未作明确规定。
关于地类的调查，《第二次全国土地调查技术规程》中规定，利用DOM和已有土地调查成果等资料，实地调查地类及其界线现状。地类调查至《土地利用现状分类》的二级类。由于农村土地调查和城镇土地调查的独立性，农村土地调查时，城市、建制镇、村庄、采矿用地、特殊用地等按单一图斑调查，在城镇土地调查时进行细分。
《第二次全国土地调查技术规程》中规定，农村土地调查以1:10000比例尺为主。调查底图制作，DOM的平面位置精度要求： DOM地物点相对于实地同名点的点位中误差，1：10000比例尺DOM，平地、丘陵地不得大于5.00米；山地、高山地不得大于7.50米。特殊地區可放宽0.5倍。规定两倍中误差为其限差（其他规定参见《第二次全国土地调查技术规程》）。
二、土地执法监察有关规定和要求
土地监察，是指土地管理部门依法对单位和个人执行和遵守国家土地法律、法规情况进行监督检查以及对土地违法者实施法律制裁的活动。
查处土地违法案件，必须做到事实清楚、证据确凿、定性准确 、处理恰当、手续完备、适用法律、法规准确、符合法定程序和法定职责权限。土地管理部门查处土地违法案件，应当依照受理、立案、调查、处理、送达和执行规定的程序进行。
案件承办人应当全面、客观、公正地调查、收集有关证据。 承办人可以向当事人、证人或者关系人提出询问，并应当制作询问笔录，承办人在必要时，可以勘验物证或者现场,勘验物证或者现场，勘验人员应当邀请有关组织或者人员参加,勘验人员勘验时，可以对物证或者现场进行拍照和测量。
三、对比分析土地执法监察与农村土地调查成果的特点及其相关规定
县级国土资源行政主管部门日常土地执法监察的重点区域，主要是在城镇郊区及其以外的农村部分，即在农村土地调查的覆盖范围内，查处的重点是擅自占用农用地进行建设、破坏耕地等违法行为。众所周知，土地违法案件查处中，当事人不配合，案件承办人员又不能即时采取有效强制措施，调查取证难度较大，调查取证的过程较长，以致案件无法及时办结，甚至造成案件承办人员工作不力的误解。基于上述情况，为了缩短案件调查时间，快速完成调查，提高案件办结率，案件承办人员认为，农村土地调查成果是国土资源部门依据《土地调查条例》，组织专业队伍，综合运用卫星遥感等技术手段，实地调查而来，具有权威性和法律效率，可以将违法用地实际位置与土地调查成果图件上位置对应，直接判定违法占用的地类，并在土地调查成果图件上标注后作为确定土地违法案件类型的证据。笔者认为这种做法不妥。
1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》，一个显著改变就是国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，情节严重的，构成犯罪的，依法追究刑事责任；占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，，情节严重的，构成犯罪的，依法追究刑事责任。由此不难看出，土地土地违法案件定性的关键点在于是否符合利用总体规划，而不是与土地调查成果是否相符。
另外，从农村土地调查所采用的方法以及调查底图的比例尺，也可以看出，土地调查成果的精度不高，远低于土地勘测定界成果的精度。土地违法案件查处时，对违法用地的面积、四至界线要求精确确定。显然，土地调查成果的精度不能满足土地执法监察中对违法用地面积和位置认定的精确要求。
四、结论
综上所述，土地调查成果不能直接作为土地违法案件的证据，土地执法监察过程中地类认定应以实地调查取证为准。但是，土地调查成果可以辅助土地执法监察工作。近几年，国土资源部力推全国“一张图”工程建设，在全国范围内大力开展以耕地变化、非农建设用地规模扩展为重点的土地动态监测，突出表现在每年的土地变更调查与遥感监测工作。通过土地动态监测，可以及时掌握土地资源分布、利用状况，快速发现发生变化的区域，从而及时发现查处土地违法案件，有效遏制土地违法行为蔓延，同时，也可以为其他行业提供相应的动态监测信息。随着全国“一张图”工程建设的深入推进，土地调查成果在社会经济建设中的应用将会愈来愈广泛。
【关键词】土地调查 应用 土地监察 证据
国土资源行政主管部门在日常土地执法监察工作中，对土地利用现状调查成果（本文所述“土地利用现状调查成果”特指全国土地调查成果农村部分，以下简称“土地调查成果”）能否作为土地执法监察证据问题，存在不同观点，一种观点认为土地调查成果，是国土资源部门依据《土地调查条例》，组织专业队伍，综合运用卫星遥感等技术手段，实地调查而来，具有权威性和法律效率，可以直接作为证据；另一种观点认为不能直接作为证据。现就农村土地调查成果能否作为土地执法监察证据问题，试作分析。
一、土地调查有关规定和要求
土地调查是指对土地的地类、位置、面积、分布等自然属性和土地权属等社会属性及其变化情况，以及基本农田状况进行的调查、监测、统计、分析的活动。土地调查包括全国土地调查、土地变更调查和土地专项调查。
土地调查的目的，是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展。
土地调查采用全面调查的方法，综合运用实地调查统计、遥感监测等手段。一般采用传统方式，即利用DOM和已有的调查成果开展全野外调查。由于各地技术条件不同、经济状况又有明显差异，《第二次全国土地调查技术规程》未作明确规定。
关于地类的调查，《第二次全国土地调查技术规程》中规定，利用DOM和已有土地调查成果等资料，实地调查地类及其界线现状。地类调查至《土地利用现状分类》的二级类。由于农村土地调查和城镇土地调查的独立性，农村土地调查时，城市、建制镇、村庄、采矿用地、特殊用地等按单一图斑调查，在城镇土地调查时进行细分。
《第二次全国土地调查技术规程》中规定，农村土地调查以1:10000比例尺为主。调查底图制作，DOM的平面位置精度要求： DOM地物点相对于实地同名点的点位中误差，1：10000比例尺DOM，平地、丘陵地不得大于5.00米；山地、高山地不得大于7.50米。特殊地區可放宽0.5倍。规定两倍中误差为其限差（其他规定参见《第二次全国土地调查技术规程》）。
二、土地执法监察有关规定和要求
土地监察，是指土地管理部门依法对单位和个人执行和遵守国家土地法律、法规情况进行监督检查以及对土地违法者实施法律制裁的活动。
查处土地违法案件，必须做到事实清楚、证据确凿、定性准确 、处理恰当、手续完备、适用法律、法规准确、符合法定程序和法定职责权限。土地管理部门查处土地违法案件，应当依照受理、立案、调查、处理、送达和执行规定的程序进行。
案件承办人应当全面、客观、公正地调查、收集有关证据。 承办人可以向当事人、证人或者关系人提出询问，并应当制作询问笔录，承办人在必要时，可以勘验物证或者现场,勘验物证或者现场，勘验人员应当邀请有关组织或者人员参加,勘验人员勘验时，可以对物证或者现场进行拍照和测量。
三、对比分析土地执法监察与农村土地调查成果的特点及其相关规定
县级国土资源行政主管部门日常土地执法监察的重点区域，主要是在城镇郊区及其以外的农村部分，即在农村土地调查的覆盖范围内，查处的重点是擅自占用农用地进行建设、破坏耕地等违法行为。众所周知，土地违法案件查处中，当事人不配合，案件承办人员又不能即时采取有效强制措施，调查取证难度较大，调查取证的过程较长，以致案件无法及时办结，甚至造成案件承办人员工作不力的误解。基于上述情况，为了缩短案件调查时间，快速完成调查，提高案件办结率，案件承办人员认为，农村土地调查成果是国土资源部门依据《土地调查条例》，组织专业队伍，综合运用卫星遥感等技术手段，实地调查而来，具有权威性和法律效率，可以将违法用地实际位置与土地调查成果图件上位置对应，直接判定违法占用的地类，并在土地调查成果图件上标注后作为确定土地违法案件类型的证据。笔者认为这种做法不妥。
1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》，一个显著改变就是国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，情节严重的，构成犯罪的，依法追究刑事责任；占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，，情节严重的，构成犯罪的，依法追究刑事责任。由此不难看出，土地土地违法案件定性的关键点在于是否符合利用总体规划，而不是与土地调查成果是否相符。
另外，从农村土地调查所采用的方法以及调查底图的比例尺，也可以看出，土地调查成果的精度不高，远低于土地勘测定界成果的精度。土地违法案件查处时，对违法用地的面积、四至界线要求精确确定。显然，土地调查成果的精度不能满足土地执法监察中对违法用地面积和位置认定的精确要求。
四、结论
综上所述，土地调查成果不能直接作为土地违法案件的证据，土地执法监察过程中地类认定应以实地调查取证为准。但是，土地调查成果可以辅助土地执法监察工作。近几年，国土资源部力推全国“一张图”工程建设，在全国范围内大力开展以耕地变化、非农建设用地规模扩展为重点的土地动态监测，突出表现在每年的土地变更调查与遥感监测工作。通过土地动态监测，可以及时掌握土地资源分布、利用状况，快速发现发生变化的区域，从而及时发现查处土地违法案件，有效遏制土地违法行为蔓延，同时，也可以为其他行业提供相应的动态监测信息。随着全国“一张图”工程建设的深入推进，土地调查成果在社会经济建设中的应用将会愈来愈广泛。