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[摘要]文章针对农村养老保险制度，指出了制度建设中存在的主要问题，提出了发展农村养老保险制度的战略原则，并阐述了相关对策建议。
[关键词]农村社会养老保险；主要问题；战略原则；对策
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1672－2426(2008)02－0059－02
经济体制改革步入市场化轨道之后，一方面农村家庭养老等原有传统保障方式与社会经济发展越来越不相适应。另一方面，农村社会养老保障还没有形成一个比较完善的制度体系。由此所导致的农村养老问题及相关社会矛盾日趋凸显，绝大部分农村地区面临的养老保障形势非常严峻。
一、农村养老保险制度存在的主要问题
1、缺乏权威法规的支持。中国农村社会养老保险的探索虽然有了十几年的实践，但一直存在法律保障缺失的问题。虽然党中央明确要求有条件的地方要探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，但权威性的农村养老保险操作办法和规定仍未出台。由于没有专门法规，地方立法难找依据，只好各自为政，大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。
2、基金筹措困难。从各地的农保实践来看，要调动地方政府和农民的积极性。能否有财政补贴和兜底是关键。一方面地方政府和国家财政均没有给予有效的资金和政策支持，另一方面由于大部分地区的集体经济非常薄弱，集体补助很难得到落实。因此，基金筹措遇到困难，农村社会养老很难大面积开展。
3、制度设计缺乏一定的实际适应性。第一，1992年民政部出台的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《方案》)只是简单地根据当时的社会状况将保险对象定位在“非城镇户口，不由国家供应商品粮的农村人口”范围内，忽略了随着经济体制改革和城镇化发展的加快，必然引起就业结构的变化和农村剩余劳动力向城镇转移这一客观规律，保险范围受到了极大的局限。第二，《方案》设计了从2元到20元不等的10个档次的月缴费标准，如果农民选择较低缴费档次，得到的年均百元左右的养老金对于农村老年人的基本生活是杯水车薪。第三，在实际工作中，集体补助与国家扶持未能实现，“个人交纳为主”成了“完全由个人缴纳”，既未体现“社会保险”的“社会共济”，也无国家、集体、个人义务的强制性规定。农村社会养老保险基金采用“完全积累制”，积累时间越早获益也就越多，所以短期积累几乎是无意义的，这就决定了制度的受益者只能是现在的年轻人。这种养老保险方式解决的是“未来老年人”的收入保险问题，而对当前的老年人则无能为力。第四，由于《方案》将县级机构设置为自收自支事业单位，经费支出指定由管理费中解决，在农村社会养老保险还未普及、基金收取规模不大的情况下，3％的管理费很难保障机构的正常运转。各级社保机构不得不采取从基金中借支的办法补偿管理费用，由此加大了养老保险基金的管理和运营风险。第五，目标人群的实际政策指向存在偏差。制度建设的基本方针是根据各地区的贫富程度，实行分类指导、区别对待。因此目前开展农村养老保险的多数是比较发达的地区，参保者几乎都是农村的富裕农民。而经济不发达的落后地区农民的养老保障不能从社会保险制度中获益。开展农村养老保险的最终目的是要解决未来农民家庭养老困难的问题，但参加保险的人并不是未来养老的困难人群或目标人群。未来养老将会面临困难的恰恰是那些养老保险未覆盖的没有能力投保的贫困农村居民。
4、管理监督体制和机制不完善。其一，全国各地农村养老保险部门的归属五花八门，这种情况加剧了各地的各自为政。在农保基金的管理中，各地存在挪用、公款私存或委托不当等问题，直接威胁到基金的安全。其二，县级以上政府设置的农村社会养老保险基金管理委员会名存实亡，在实际工作中根本起不到监督和指导作用；农村社会养老保险基金的运营与监管集于一身，相互间不能有效制约；各项制度建设不完备，仍存在很多的管理漏洞和风险隐患。
5、基金增值风险较大。根据现行政策，农村养老保险基金要求增值标准必须高于银行利率和商业保险增值标准，忽略了金融市场的发展现状和养老保险基金自身的运营能力。由于基金主要存入银行和买国债，基金保值增值的潜在风险很大。在目前低利率的背景下，基金保值增值受到约束。
二、未来农村养老保险制度建设的战略原则
1、坚定农村养老保险建设的促“进”方向。有学者认为，目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件。进而有观点提出“农村社会养老保险就全国而言，应当有进有退：发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行”。但根据农业GDP的比重和农业劳动力的比例这两项指标的国际比较来看，我国建立真正意义上的农村社会养老保险制度的条件已基本具备。同时鉴于目前我国农民对制度建设的需求已经十分迫切的严峻现实，我国农村社会养老保险宜“进”不宜“退”，“进”应该正视现实，在具备一定条件的基础上循序渐“进”。
2、明确农村养老保险的缴费责任与行为主体。无论是根据国际经验还是根据中国城镇养老保险的做法，社会保险的行为主体都是国家、企业(集体或组织)、个人，但如果个人缴费只是唯一的缴费形式的话，社会保险就失去了相对于商业保险、甚至区别于储蓄的明显优势。社会养老保险不同于商业养老保险，财政兜底是必须的。农村养老保险制度发展的必然趋势是，政府将提供的不仅是政策支持和组织支持，还要提供一定的资金支持和缴费补贴，即使是在目前国家财政能力有限的情况下，投入适量资金进行引导也是非常必要的。
3、正视农村养老保险制度构建中的地区发展不平衡。由于地区发展极不平衡，应针对不同地区的发展水平制定不同的方案，先东部后中西部，逐步推进。在经济发达地区农村，在注入国家财力、责任和社会互济内容的前提下，通过立法强制去推行，有利于这些地区农村养老制度建设问题的解决；在经济不发达农村地区。应根据经济发展水平不同将非制度性资源家庭养老与制度性资源社会养老结合。具体而言，在经济发达的农村地区，农民养老保险制度可实施与城镇相接近的制度形式，但个人账户应实行弹性的纳费制度；在农村中等收入地区，必须依靠政府提供一定的非纳费型养老金支持作为社会统筹部分，个人账户部分可通过购买商业保险养老金产品来实现；在农村落后地区，养老保险保障必须通过政府的非纳费型社会救助型养老金来进行。
4、渐进实现城镇与农村养老保险制度的整合。社会保障公平要求任何社会成员只要符合法律规定的条件，不论其 社会地位、职业、贫富等，均应被强制性地纳入社会保险范围。目前我国社会养老保险制度以是否有城镇户口为划分依据，“以这种眼光看待农村社会保险问题的观点，显然违背一个基本常识，即中国政府是全民政府而不是市民政府”。因此中长期制度建设应追求城乡养老保障制度的整合。但中国特定的二元结构决定了城镇与农村社会养老保险制度整合的渐进性、长期性和复杂性。在近期内企图实现制度整合的政策思路不符合中国现实国情。目前构建所谓的城乡统一的养老保险制度模式的条件不成熟，必须在中低收入地区的农村养老保险经过特定的制度过渡后，才有可能进入城镇与农村统一的养老保险制度模式。基于社会公正的价值理念和国际惯例，农村养老保险制度最终将与城市实现衔接或整合。而在现阶段尚不具备实现这种衔接或整合的条件的情况下，实行一种基于全国大部分农村地区现实情况，同时又便于未来与城市衔接或整合的农村养老保障模式(即“过渡模式”)是具有合理性的选择。
三、完善农村养老保险制度的对策与建议
1、坚持走法律保障之路。目前，我们的理论研究和法制准备工作明显落后于中国农村社会养老保险的实践。针对这种现状，应通过立法明确诸如五保供养、农村社会养老保险、“最低生活保险”、社会救助等制度的法律地位。国家应该在总结十多年经验教训的基础上，借鉴国外的一些成功经验出台一部农村社会养老保险方面的基本法律，使这项工作真正步入法制化和规范化的轨道。
2、多渠道解决资金难题。第一，加强政府财力对农村社会养老保险制度的支持。国家财力支持应体现在如下方面：必须加大直接财政投入力度，通过财政补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用；取消管理费的提取，农村社保机构经费由财政拨付；对农村社会养老保险基金实行让税政策，建立风险基金；围绕支持制度建设。调整财政分配格局，排解城乡矛盾。第二，国家陆续取消的农业税的一定比例可通过适当的制度设计使之转化为农村社会养老保险基金的部分来源。可以在取消农业税后不对农民增设其他税费的前提下，仿效原农业税的征收方法，改征一定比例的农村社会养老基金，存入农民家庭的养老储蓄账户。第三，对于永久性征地，应将现行的土地征用一次性拨付给农民改为建立并充实个人养老账户，使他们老有所养；对进城已达一定年限的农村人口在家乡的承包地实行有偿转让制度，并把土地转让所得用于填补他们的个人养老账户，同时将其纳入城市社会保障体系。
3、健全基金管理体系促进基金保值增值。农保部门的管理首要任务是确保基金安全，要建立健全业务、财务、基金和档案管理等各项规章制度，在此基础上规范管理。在中长期内，要建立全国农村养老保险基金受托管理机构，集中管理农村养老保险基金；在省级建立基金受托管理机构；县级农村养老保险经办机构负责基金的筹集和养老金的支付。在确保基金增值方面，近期可以考虑：统一规定将农村社会养老保险基金存入政策性的农业发展银行，给予略高于一般银行存款利率的优惠；专门发行略高于一般国债利率的农村社会养老保险特种债券。从长远来讲，随着资本市场的发育和农村社会养老保险基金管理和运营水平的提高应考虑进一步拓展基金增值渠道。
4、发展多种类型、多种实现途径的农村养老保险制度。近年来，我国农民群体发生分化，现阶段应针对不同群体设计有针对性的养老保险方案。应根据农村劳动力的不同就业渠道，将农村各类企业从业人员和进入本地的农民工。纳入城镇企业职工基本养老保险，纯农人员纳入农村基本养老保险，被征地农民以土地换保障，做好农保与城保的衔接，逐步实现两者的并轨。
责任编辑 侯 琦
[关键词]农村社会养老保险；主要问题；战略原则；对策
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1672－2426(2008)02－0059－02
经济体制改革步入市场化轨道之后，一方面农村家庭养老等原有传统保障方式与社会经济发展越来越不相适应。另一方面，农村社会养老保障还没有形成一个比较完善的制度体系。由此所导致的农村养老问题及相关社会矛盾日趋凸显，绝大部分农村地区面临的养老保障形势非常严峻。
一、农村养老保险制度存在的主要问题
1、缺乏权威法规的支持。中国农村社会养老保险的探索虽然有了十几年的实践，但一直存在法律保障缺失的问题。虽然党中央明确要求有条件的地方要探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，但权威性的农村养老保险操作办法和规定仍未出台。由于没有专门法规，地方立法难找依据，只好各自为政，大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。
2、基金筹措困难。从各地的农保实践来看，要调动地方政府和农民的积极性。能否有财政补贴和兜底是关键。一方面地方政府和国家财政均没有给予有效的资金和政策支持，另一方面由于大部分地区的集体经济非常薄弱，集体补助很难得到落实。因此，基金筹措遇到困难，农村社会养老很难大面积开展。
3、制度设计缺乏一定的实际适应性。第一，1992年民政部出台的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《方案》)只是简单地根据当时的社会状况将保险对象定位在“非城镇户口，不由国家供应商品粮的农村人口”范围内，忽略了随着经济体制改革和城镇化发展的加快，必然引起就业结构的变化和农村剩余劳动力向城镇转移这一客观规律，保险范围受到了极大的局限。第二，《方案》设计了从2元到20元不等的10个档次的月缴费标准，如果农民选择较低缴费档次，得到的年均百元左右的养老金对于农村老年人的基本生活是杯水车薪。第三，在实际工作中，集体补助与国家扶持未能实现，“个人交纳为主”成了“完全由个人缴纳”，既未体现“社会保险”的“社会共济”，也无国家、集体、个人义务的强制性规定。农村社会养老保险基金采用“完全积累制”，积累时间越早获益也就越多，所以短期积累几乎是无意义的，这就决定了制度的受益者只能是现在的年轻人。这种养老保险方式解决的是“未来老年人”的收入保险问题，而对当前的老年人则无能为力。第四，由于《方案》将县级机构设置为自收自支事业单位，经费支出指定由管理费中解决，在农村社会养老保险还未普及、基金收取规模不大的情况下，3％的管理费很难保障机构的正常运转。各级社保机构不得不采取从基金中借支的办法补偿管理费用，由此加大了养老保险基金的管理和运营风险。第五，目标人群的实际政策指向存在偏差。制度建设的基本方针是根据各地区的贫富程度，实行分类指导、区别对待。因此目前开展农村养老保险的多数是比较发达的地区，参保者几乎都是农村的富裕农民。而经济不发达的落后地区农民的养老保障不能从社会保险制度中获益。开展农村养老保险的最终目的是要解决未来农民家庭养老困难的问题，但参加保险的人并不是未来养老的困难人群或目标人群。未来养老将会面临困难的恰恰是那些养老保险未覆盖的没有能力投保的贫困农村居民。
4、管理监督体制和机制不完善。其一，全国各地农村养老保险部门的归属五花八门，这种情况加剧了各地的各自为政。在农保基金的管理中，各地存在挪用、公款私存或委托不当等问题，直接威胁到基金的安全。其二，县级以上政府设置的农村社会养老保险基金管理委员会名存实亡，在实际工作中根本起不到监督和指导作用；农村社会养老保险基金的运营与监管集于一身，相互间不能有效制约；各项制度建设不完备，仍存在很多的管理漏洞和风险隐患。
5、基金增值风险较大。根据现行政策，农村养老保险基金要求增值标准必须高于银行利率和商业保险增值标准，忽略了金融市场的发展现状和养老保险基金自身的运营能力。由于基金主要存入银行和买国债，基金保值增值的潜在风险很大。在目前低利率的背景下，基金保值增值受到约束。
二、未来农村养老保险制度建设的战略原则
1、坚定农村养老保险建设的促“进”方向。有学者认为，目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件。进而有观点提出“农村社会养老保险就全国而言，应当有进有退：发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行”。但根据农业GDP的比重和农业劳动力的比例这两项指标的国际比较来看，我国建立真正意义上的农村社会养老保险制度的条件已基本具备。同时鉴于目前我国农民对制度建设的需求已经十分迫切的严峻现实，我国农村社会养老保险宜“进”不宜“退”，“进”应该正视现实，在具备一定条件的基础上循序渐“进”。
2、明确农村养老保险的缴费责任与行为主体。无论是根据国际经验还是根据中国城镇养老保险的做法，社会保险的行为主体都是国家、企业(集体或组织)、个人，但如果个人缴费只是唯一的缴费形式的话，社会保险就失去了相对于商业保险、甚至区别于储蓄的明显优势。社会养老保险不同于商业养老保险，财政兜底是必须的。农村养老保险制度发展的必然趋势是，政府将提供的不仅是政策支持和组织支持，还要提供一定的资金支持和缴费补贴，即使是在目前国家财政能力有限的情况下，投入适量资金进行引导也是非常必要的。
3、正视农村养老保险制度构建中的地区发展不平衡。由于地区发展极不平衡，应针对不同地区的发展水平制定不同的方案，先东部后中西部，逐步推进。在经济发达地区农村，在注入国家财力、责任和社会互济内容的前提下，通过立法强制去推行，有利于这些地区农村养老制度建设问题的解决；在经济不发达农村地区。应根据经济发展水平不同将非制度性资源家庭养老与制度性资源社会养老结合。具体而言，在经济发达的农村地区，农民养老保险制度可实施与城镇相接近的制度形式，但个人账户应实行弹性的纳费制度；在农村中等收入地区，必须依靠政府提供一定的非纳费型养老金支持作为社会统筹部分，个人账户部分可通过购买商业保险养老金产品来实现；在农村落后地区，养老保险保障必须通过政府的非纳费型社会救助型养老金来进行。
4、渐进实现城镇与农村养老保险制度的整合。社会保障公平要求任何社会成员只要符合法律规定的条件，不论其 社会地位、职业、贫富等，均应被强制性地纳入社会保险范围。目前我国社会养老保险制度以是否有城镇户口为划分依据，“以这种眼光看待农村社会保险问题的观点，显然违背一个基本常识，即中国政府是全民政府而不是市民政府”。因此中长期制度建设应追求城乡养老保障制度的整合。但中国特定的二元结构决定了城镇与农村社会养老保险制度整合的渐进性、长期性和复杂性。在近期内企图实现制度整合的政策思路不符合中国现实国情。目前构建所谓的城乡统一的养老保险制度模式的条件不成熟，必须在中低收入地区的农村养老保险经过特定的制度过渡后，才有可能进入城镇与农村统一的养老保险制度模式。基于社会公正的价值理念和国际惯例，农村养老保险制度最终将与城市实现衔接或整合。而在现阶段尚不具备实现这种衔接或整合的条件的情况下，实行一种基于全国大部分农村地区现实情况，同时又便于未来与城市衔接或整合的农村养老保障模式(即“过渡模式”)是具有合理性的选择。
三、完善农村养老保险制度的对策与建议
1、坚持走法律保障之路。目前，我们的理论研究和法制准备工作明显落后于中国农村社会养老保险的实践。针对这种现状，应通过立法明确诸如五保供养、农村社会养老保险、“最低生活保险”、社会救助等制度的法律地位。国家应该在总结十多年经验教训的基础上，借鉴国外的一些成功经验出台一部农村社会养老保险方面的基本法律，使这项工作真正步入法制化和规范化的轨道。
2、多渠道解决资金难题。第一，加强政府财力对农村社会养老保险制度的支持。国家财力支持应体现在如下方面：必须加大直接财政投入力度，通过财政补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用；取消管理费的提取，农村社保机构经费由财政拨付；对农村社会养老保险基金实行让税政策，建立风险基金；围绕支持制度建设。调整财政分配格局，排解城乡矛盾。第二，国家陆续取消的农业税的一定比例可通过适当的制度设计使之转化为农村社会养老保险基金的部分来源。可以在取消农业税后不对农民增设其他税费的前提下，仿效原农业税的征收方法，改征一定比例的农村社会养老基金，存入农民家庭的养老储蓄账户。第三，对于永久性征地，应将现行的土地征用一次性拨付给农民改为建立并充实个人养老账户，使他们老有所养；对进城已达一定年限的农村人口在家乡的承包地实行有偿转让制度，并把土地转让所得用于填补他们的个人养老账户，同时将其纳入城市社会保障体系。
3、健全基金管理体系促进基金保值增值。农保部门的管理首要任务是确保基金安全，要建立健全业务、财务、基金和档案管理等各项规章制度，在此基础上规范管理。在中长期内，要建立全国农村养老保险基金受托管理机构，集中管理农村养老保险基金；在省级建立基金受托管理机构；县级农村养老保险经办机构负责基金的筹集和养老金的支付。在确保基金增值方面，近期可以考虑：统一规定将农村社会养老保险基金存入政策性的农业发展银行，给予略高于一般银行存款利率的优惠；专门发行略高于一般国债利率的农村社会养老保险特种债券。从长远来讲，随着资本市场的发育和农村社会养老保险基金管理和运营水平的提高应考虑进一步拓展基金增值渠道。
4、发展多种类型、多种实现途径的农村养老保险制度。近年来，我国农民群体发生分化，现阶段应针对不同群体设计有针对性的养老保险方案。应根据农村劳动力的不同就业渠道，将农村各类企业从业人员和进入本地的农民工。纳入城镇企业职工基本养老保险，纯农人员纳入农村基本养老保险，被征地农民以土地换保障，做好农保与城保的衔接，逐步实现两者的并轨。
责任编辑 侯 琦