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作者简介：王烨（1990-），女，汉族，北京人，首都经济贸易大学研究生，研究方向：财政理论与政策。
摘要：改革开放以来，我国经济发展势头良好，取得了世人瞩目的成绩。伴随着经济持续稳定快速增长，我国的非税收入也逐年上升，成为了各级政府除税收外财政资金的主要来源，受到了各界的重视。经过多年来的努力，我国在非税收入管理方面取得了众多成就，但由于我国的非税收入仍存在种类多、总量大及征收主体多等问题，使其在管理制度和技术层面仍存在不足。本文旨在通过梳理我国政府非税收入中存在的问题，提出了规范非税收入的政策建议。
关键词：非税收入；管理；建议
一、非税收入的界定
在我国，政府非税收入是一个较新的概念，学术界并无统一定论。根据国际经验，将非税收入按不同口径分为以下两类：广义的非税收入与狭义的非税收入。
广义的非税收入包括税收之外的所有政府收入，包括社会保险基金、债务收入、转移性收入等。
狭义的非税收入是指税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源，或为满足社会公共需要或准公共需要提供特定公共服务、准公共服务取得的资金收入。
二、非税收入管理中的问题
自改革开放以来，对于预算外资金，我国采用了“收支两条线”的管理模式，这无疑为非税收入的管理奠定了基础。但是，由于我国在非税收入管理制度、管理技术方面仍存在众多问题和不足，也为科学管理和利用非税收入带来了困难和阻碍。随着改革的不断深入，越来越多的腐败、监管问题逐渐暴露出来。
（一）非税收入管理制度方面
1.管理制度不完备
在管理制度方面，非税收入的不足主要为征收管理立法层次较低。目前，我国并没有制定一部统一规范的管理制度。相反，主要是依据名为《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》的规范性文件。这无疑降低了非税收入分类的法律效率，也提高了非税收入的监管难度。如何衡量某项非税收入的优惠政策是否合理、合法；优惠减免的申请、审批程序是否规范；政策的制定主体是否具有此项权力等问题都源于此。因此，尽快出台有关法律是规范非税收入管理的核心，亦是解决相关纠纷的依据。只有做到有法可依，所谓监管才能发挥作用。
2.征收主体过多
由于现阶段我国非税收入征收管理部门过多过杂，且都各行其事，缺乏统一的征收管理机制。造成众多政府部门未能从根本上形成非税收入征收管理“国家所有、政府调控、财政管理”的三权归位的意识。造成在少数部门和单位，对非税收入存在“部门所有，单位处置”的错误思想。同时，由于混乱的委托代理关系，专业人员的缺乏以及技术手段落后的限制，使得非税收入并未做到真正意义上的财政部门管理，更多地表现为间接监管的形式。另外，由于不同部门、单位取得的非税收入数额存在较大差异，因而形成了非税收入有则富裕，无则清贫的局面。这种现象严重影响了各单位的物质条件，同时导致收入分配不公，行政事业单位之间公平失衡的现象。
此外，某些部门或单位将非税收入和单位利益及职工福利挂钩，将非税收入中的一部分转为己用，因而致使某些部门擅自提高收费标准，扩大征收范围，乱收费，乱罚款。征收主体过多不但造成现行收费过多过滥、膨胀不止，也违背了非税收入征收的宗旨。
（二）非税收入管理技术方面
一是征收手段落后。主要表现在非税收入的征收过程中信息化程度低，先进的科学技术难以最大限度的发挥其作用。如何提升非税收入征管的科学化、数字化，信息化成为解决满足实际管理需求的重中之重。此外，由于缺乏和相关商业银行的合作，使得非税收入的缴费者不能就近选择网点完成支付手续，给缴纳过程带了不必要的麻烦。同时由于缺乏竞争机制，商业银行难以调动其自身积极性以满足客户的需求。二是非税收入管理系统繁多。由于我国没有统一的非税收入征收管理系统，地方政府往往依据自身需求，选择并且使用自行设计的征管系统，这无疑给全国数据的汇总、分析带来困难。数量众多的管理系统不但造成了资源浪费，也为全国统一监管设置了障碍
三、规范我国政府非税收入的政策建议
（一）清理现有收费项目，实现税收归位
如何才能有效解决以上问题，从根本上完成非税收入的改革，依赖于清晰的税费关系和完善的分类管理制度。在改革中，我们首先要依据不同项目的性质，进行分类，有针对性的实施差异化的管理。根据学者的建议，改革的基本思路可依据“停、转、改、留”四个方面实施。
一“停”。即停止以下两个方面不合理的收费项目。一方面是群众意见最大的，某些地方政府超越自身权限制定的基金、建设费和各种附加费等。另一方面是政府部门的重复收费。这主要是指某些政府部门应取消对其分内行政管理工作的费用。因为此类服务是政府的能所在，不应再向管理对象收取行政管理费。
二“转”。即通过政府给予必要的分类指导，将可由市场形成的收费转化为经营性收费。之所以要将此类收费从政府收费项目中分离出来，一方面是因为它们可在市场上，通过等价交换形成其价格，另一方面是其行为本身是政府通过市场取得的经营性、服务性的收入，并不能体现政府职能。因此，类似于中介服务收费、事业单位的经营性收费等形式的收费应进行“转换”。
三“改”。指把一些具有税收性质和功能的收费项目改为税收。这部分收入项目一般具有如下特点，使其具备了税收的性质与功能，有必要进行“改革”。特点一，收费项目的征收范围广泛。收费缴纳单位和个人众多，覆盖范围广。特点二，收费项目的收益范围覆盖全体成员，而非局限于某些特定人，即这部分收费项目的利益补偿性不明显。特点三，征收规范，收入来源稳定且规模大。
四“留”。保留那些具有明确、合理征收依据的规费和使用费，或与其类似的收费项目。本部分主要包括两大类：一是使用费，即使用者应根据其享受、使用的份额，遵循“谁受益谁交费”的原则，向提供的次项服务政府缴费。二是规费，此类包含民事诉讼费、结婚登记费等，以及行政规费，如护照费、商标登记费等。此类收费项目是政府部门为公民服务时收取的手续工本费。 （二）完善政府非税收入收缴管理制度
一是完善非税收入收缴方式。本文建议相关部门采取集中汇缴和直接缴款两种方式，这是由于我国非税收入具有零星分散、项目众多及差异的特点所决定的。在我国，除了已经形成独立征收及运行体系的社会保障基金、住房公积金和体育彩票外，都建议采取以上两种方式进行征收管理。
二是规范非税收入收缴账户管理。政府非税收入由商业银行进行代收是避免“一手开票、一手收现金”模式下舞弊行为的最好解决方式，亦是贯彻实施“收支两条线”的重要形式和手段。这是因为银行代收使得缴费人需持直收单位开具的相关票据到代售网点进行缴费，取消了直收单位的收入过渡户，资金直接汇入同级财政专户，在很大程度实现了非税收入的收缴分离。因而，健全的非税收入银行代收模式成为了完善政府非税收入收缴管理的重要组成部分。笔者建议有关部门要深入与银行的合作，在完善非税收入银行代收制度的同时，扩大非税收入银行代收范围；同时各单位按规定只能在同一家商业银行只开设一个财政专户，此外，各级非税收入管理部门应将各类财政资金专户统一归口到同级财政国库部门管理。
（三）强化非税收入的审查监督
审查监督作为我国政府非税收入管理的重要手段之一，贯穿了整个管理过程，是非税收入管理的有机组成部分，应得到足够的重视。目前，我国已经初步形成了以财政、审计监察为主，社会监督为辅的监督管理体系，但由于我国非税收入管理方面仍呈现复杂化、信息化程度低等众多问题，因而也导致其监督难度非常大。
本文建议从两方面强化监察力度，即一加强内部监督机制，二强化新闻舆论及公众的监察力度。就内部监督而言，加强审计与监察机关的独立性是核心。这是因为虽然这两个部门实行双重领导体制，但这也造成了垂直的上级机关负责工作的“事权”，同级政府负责“人财物”的尴尬境地。由此，我国审计和监察机关不可避免地存在共同的利益关系，这也为非税收入的监督管理带来了难度，致使相关部分对非税收入行为进行监督时，存在巨大的外部压力，很难保持其独立性。因此，有必要对我国现行的监察体制进行改革，实行完全的垂直领导，确保其工作不受地方政府的干扰和影响。
新闻舆论监督作为外部监督的重要手段之一，为纠正国家机关的不当行为及对责任者予以处罚做出了巨大贡献。为了充分发挥舆论对政府非税收入行为的监督，应提高我国政府信息的透明度，使政府非税收入的各种行为时时处于媒体及公众的监督之下，并定期公布非税收入收支报告。向公众报告非税收入的收入总额、明细，使用途径等信息，充分调动外部监督的积极性，最大程度避免舞弊的发生。
（四）规范非税收入的配套措施
造成我国非税收入的不规范与不完善的财政体制有着密切的关系。如何能从根本上治理非税收入的问题，除以上提出的建议外，仍需要完善相关配套措施。其中最重要的就是厘清中央与地方政府之间的事权。清楚、明细的事权范围既是税改中需要彻底解决的问题，亦是划分中央地方收入关系，确立政府间转移支付的基础。理顺政府间财政关系是解决非税收入不断膨胀的关键之一。完善分税制财政体制，科学划分各级政府的财权，壮大地方政府的财力是从源头上消除非税收入不规范问题的关键。（作者单位：首都经济贸易大学财政税务学院）
参考文献：
[1]陈卫健.我国政府非税收入管理改革研究[D].河海大学，2007.
[2]李善山.改革财政体系下非税收入规范化管理研究[J].财会研究，2006.
[3]林少婷.强化非税收入监管，探讨非税收入入库新模式[J].金融经济，2008.
[4]王小利.我国政府非税收入体系的基本特点分析[J].中央经济大学学报，2005.
摘要：改革开放以来，我国经济发展势头良好，取得了世人瞩目的成绩。伴随着经济持续稳定快速增长，我国的非税收入也逐年上升，成为了各级政府除税收外财政资金的主要来源，受到了各界的重视。经过多年来的努力，我国在非税收入管理方面取得了众多成就，但由于我国的非税收入仍存在种类多、总量大及征收主体多等问题，使其在管理制度和技术层面仍存在不足。本文旨在通过梳理我国政府非税收入中存在的问题，提出了规范非税收入的政策建议。
关键词：非税收入；管理；建议
一、非税收入的界定
在我国，政府非税收入是一个较新的概念，学术界并无统一定论。根据国际经验，将非税收入按不同口径分为以下两类：广义的非税收入与狭义的非税收入。
广义的非税收入包括税收之外的所有政府收入，包括社会保险基金、债务收入、转移性收入等。
狭义的非税收入是指税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源，或为满足社会公共需要或准公共需要提供特定公共服务、准公共服务取得的资金收入。
二、非税收入管理中的问题
自改革开放以来，对于预算外资金，我国采用了“收支两条线”的管理模式，这无疑为非税收入的管理奠定了基础。但是，由于我国在非税收入管理制度、管理技术方面仍存在众多问题和不足，也为科学管理和利用非税收入带来了困难和阻碍。随着改革的不断深入，越来越多的腐败、监管问题逐渐暴露出来。
（一）非税收入管理制度方面
1.管理制度不完备
在管理制度方面，非税收入的不足主要为征收管理立法层次较低。目前，我国并没有制定一部统一规范的管理制度。相反，主要是依据名为《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》的规范性文件。这无疑降低了非税收入分类的法律效率，也提高了非税收入的监管难度。如何衡量某项非税收入的优惠政策是否合理、合法；优惠减免的申请、审批程序是否规范；政策的制定主体是否具有此项权力等问题都源于此。因此，尽快出台有关法律是规范非税收入管理的核心，亦是解决相关纠纷的依据。只有做到有法可依，所谓监管才能发挥作用。
2.征收主体过多
由于现阶段我国非税收入征收管理部门过多过杂，且都各行其事，缺乏统一的征收管理机制。造成众多政府部门未能从根本上形成非税收入征收管理“国家所有、政府调控、财政管理”的三权归位的意识。造成在少数部门和单位，对非税收入存在“部门所有，单位处置”的错误思想。同时，由于混乱的委托代理关系，专业人员的缺乏以及技术手段落后的限制，使得非税收入并未做到真正意义上的财政部门管理，更多地表现为间接监管的形式。另外，由于不同部门、单位取得的非税收入数额存在较大差异，因而形成了非税收入有则富裕，无则清贫的局面。这种现象严重影响了各单位的物质条件，同时导致收入分配不公，行政事业单位之间公平失衡的现象。
此外，某些部门或单位将非税收入和单位利益及职工福利挂钩，将非税收入中的一部分转为己用，因而致使某些部门擅自提高收费标准，扩大征收范围，乱收费，乱罚款。征收主体过多不但造成现行收费过多过滥、膨胀不止，也违背了非税收入征收的宗旨。
（二）非税收入管理技术方面
一是征收手段落后。主要表现在非税收入的征收过程中信息化程度低，先进的科学技术难以最大限度的发挥其作用。如何提升非税收入征管的科学化、数字化，信息化成为解决满足实际管理需求的重中之重。此外，由于缺乏和相关商业银行的合作，使得非税收入的缴费者不能就近选择网点完成支付手续，给缴纳过程带了不必要的麻烦。同时由于缺乏竞争机制，商业银行难以调动其自身积极性以满足客户的需求。二是非税收入管理系统繁多。由于我国没有统一的非税收入征收管理系统，地方政府往往依据自身需求，选择并且使用自行设计的征管系统，这无疑给全国数据的汇总、分析带来困难。数量众多的管理系统不但造成了资源浪费，也为全国统一监管设置了障碍
三、规范我国政府非税收入的政策建议
（一）清理现有收费项目，实现税收归位
如何才能有效解决以上问题，从根本上完成非税收入的改革，依赖于清晰的税费关系和完善的分类管理制度。在改革中，我们首先要依据不同项目的性质，进行分类，有针对性的实施差异化的管理。根据学者的建议，改革的基本思路可依据“停、转、改、留”四个方面实施。
一“停”。即停止以下两个方面不合理的收费项目。一方面是群众意见最大的，某些地方政府超越自身权限制定的基金、建设费和各种附加费等。另一方面是政府部门的重复收费。这主要是指某些政府部门应取消对其分内行政管理工作的费用。因为此类服务是政府的能所在，不应再向管理对象收取行政管理费。
二“转”。即通过政府给予必要的分类指导，将可由市场形成的收费转化为经营性收费。之所以要将此类收费从政府收费项目中分离出来，一方面是因为它们可在市场上，通过等价交换形成其价格，另一方面是其行为本身是政府通过市场取得的经营性、服务性的收入，并不能体现政府职能。因此，类似于中介服务收费、事业单位的经营性收费等形式的收费应进行“转换”。
三“改”。指把一些具有税收性质和功能的收费项目改为税收。这部分收入项目一般具有如下特点，使其具备了税收的性质与功能，有必要进行“改革”。特点一，收费项目的征收范围广泛。收费缴纳单位和个人众多，覆盖范围广。特点二，收费项目的收益范围覆盖全体成员，而非局限于某些特定人，即这部分收费项目的利益补偿性不明显。特点三，征收规范，收入来源稳定且规模大。
四“留”。保留那些具有明确、合理征收依据的规费和使用费，或与其类似的收费项目。本部分主要包括两大类：一是使用费，即使用者应根据其享受、使用的份额，遵循“谁受益谁交费”的原则，向提供的次项服务政府缴费。二是规费，此类包含民事诉讼费、结婚登记费等，以及行政规费，如护照费、商标登记费等。此类收费项目是政府部门为公民服务时收取的手续工本费。 （二）完善政府非税收入收缴管理制度
一是完善非税收入收缴方式。本文建议相关部门采取集中汇缴和直接缴款两种方式，这是由于我国非税收入具有零星分散、项目众多及差异的特点所决定的。在我国，除了已经形成独立征收及运行体系的社会保障基金、住房公积金和体育彩票外，都建议采取以上两种方式进行征收管理。
二是规范非税收入收缴账户管理。政府非税收入由商业银行进行代收是避免“一手开票、一手收现金”模式下舞弊行为的最好解决方式，亦是贯彻实施“收支两条线”的重要形式和手段。这是因为银行代收使得缴费人需持直收单位开具的相关票据到代售网点进行缴费，取消了直收单位的收入过渡户，资金直接汇入同级财政专户，在很大程度实现了非税收入的收缴分离。因而，健全的非税收入银行代收模式成为了完善政府非税收入收缴管理的重要组成部分。笔者建议有关部门要深入与银行的合作，在完善非税收入银行代收制度的同时，扩大非税收入银行代收范围；同时各单位按规定只能在同一家商业银行只开设一个财政专户，此外，各级非税收入管理部门应将各类财政资金专户统一归口到同级财政国库部门管理。
（三）强化非税收入的审查监督
审查监督作为我国政府非税收入管理的重要手段之一，贯穿了整个管理过程，是非税收入管理的有机组成部分，应得到足够的重视。目前，我国已经初步形成了以财政、审计监察为主，社会监督为辅的监督管理体系，但由于我国非税收入管理方面仍呈现复杂化、信息化程度低等众多问题，因而也导致其监督难度非常大。
本文建议从两方面强化监察力度，即一加强内部监督机制，二强化新闻舆论及公众的监察力度。就内部监督而言，加强审计与监察机关的独立性是核心。这是因为虽然这两个部门实行双重领导体制，但这也造成了垂直的上级机关负责工作的“事权”，同级政府负责“人财物”的尴尬境地。由此，我国审计和监察机关不可避免地存在共同的利益关系，这也为非税收入的监督管理带来了难度，致使相关部分对非税收入行为进行监督时，存在巨大的外部压力，很难保持其独立性。因此，有必要对我国现行的监察体制进行改革，实行完全的垂直领导，确保其工作不受地方政府的干扰和影响。
新闻舆论监督作为外部监督的重要手段之一，为纠正国家机关的不当行为及对责任者予以处罚做出了巨大贡献。为了充分发挥舆论对政府非税收入行为的监督，应提高我国政府信息的透明度，使政府非税收入的各种行为时时处于媒体及公众的监督之下，并定期公布非税收入收支报告。向公众报告非税收入的收入总额、明细，使用途径等信息，充分调动外部监督的积极性，最大程度避免舞弊的发生。
（四）规范非税收入的配套措施
造成我国非税收入的不规范与不完善的财政体制有着密切的关系。如何能从根本上治理非税收入的问题，除以上提出的建议外，仍需要完善相关配套措施。其中最重要的就是厘清中央与地方政府之间的事权。清楚、明细的事权范围既是税改中需要彻底解决的问题，亦是划分中央地方收入关系，确立政府间转移支付的基础。理顺政府间财政关系是解决非税收入不断膨胀的关键之一。完善分税制财政体制，科学划分各级政府的财权，壮大地方政府的财力是从源头上消除非税收入不规范问题的关键。（作者单位：首都经济贸易大学财政税务学院）
参考文献：
[1]陈卫健.我国政府非税收入管理改革研究[D].河海大学，2007.
[2]李善山.改革财政体系下非税收入规范化管理研究[J].财会研究，2006.
[3]林少婷.强化非税收入监管，探讨非税收入入库新模式[J].金融经济，2008.
[4]王小利.我国政府非税收入体系的基本特点分析[J].中央经济大学学报，2005.