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继续削减审批项目，并不是要简单地打造一个“小政府”，而是要在行政减量的同时让政府转换角色，有权有责地做好它更应该做的事情
4月底，国务院发出关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知。目前，数百部行政法规规章的清理与调整正在进行中。这是中国加入世界贸易组织以来第三轮大幅度精减审批项目、缓和行政规制的清理作业，并进入结构重组的深水区。中国推行清理和压缩审批项目的行政改革，可以说是历史的必然。
首先，从国内来看，为了提高效率而导入竞争机制的市场化转型，促使政府在相当大的范围内放弃计划、减少干预，甚至从一部分经济领域全面撤退，作为计划和干预手段的审批也就随之收缩。也就是说，经济改革要求行政减量。
其次，从对外开放和国际影响的角度看，企业跨国公司化及其全球活动对现代主权国家体制产生冲击，主要在以下三方面迫使各国政府对自己的功能进行调整。
——世界规模的贸易自由化，要求统一的法律规范和透明的行政管理以降低交易成本。政府在根据经济改革的需要重新定位之际，势必对行政法规和管理权进行全面清理，把相当一部分职能归还给立法机关和司法机关。
——鉴于在复杂环境中确保国家利益的需要，中央政府的领导权、整体协调功能、应付紧急事态的机动性以及大胆进行价值抉择的裁量权需要保留、甚至适当加强。必须根据全球化市场竞争的需要，在承认地方自治的同时，使部分事权和财权向上方移动，并对各部委的权限关系进行适当重组。
——国家疆界和政府权力越来越相对化，势必导致或促进民间部门的增长，使得非政府组织（NGO）也可以或多或少提供社会服务。此类变化与国内经济体制改革在大方向上是一致的，关键问题在于如何以规制缓和为基础，确立政府与NGO之间的适当关系。因为行政机关不得不应付NGO在公共职能方面的竞争和挑战，不得不直接面对社会的质询和监督，所以或多或少要展示“学习型政府”的形象，并加强自律性和对话技巧。
概而论之，全球贸易自由化的态势，要求中国进一步提高产品和服务的竞争力，为此，必须全面促进非公有经济的发展，并把健全市场机制的各项改革向纵深推进。可见行政改革的基本方向还是“松绑”，即更彻底地缓和规制，为企业尤其是私营企业的投资和经营大开绿灯。
顺理成章的是，必须继续大幅削减审批项目，有关行政主管部门应抱定自我革命的精神，放弃手中的权力和既得利益，也需要通过反腐败、公益私诉等施加压力。另外，还不得不按照精兵简政的原则，适当压缩人员编制的规模。当然，在行政减量同时，必须为裁员安排适当的出路。
砍除审批项目的关键举措主要有三种。一种是“回收事权”，让上级政府提高工作效率，减少对下级的委托和指令。为了保证这类改革顺利进行，必须让财权与事权相匹配，并根据这样的原则进行公共财政制度改革，加强人大对预算案的审议。另一种是“割让事权”，让NGO在不同程度上代替行政机关来提供公共服务。作为前提条件，首先要废除三个社团条例规定的NGO审批制和双重管理模式及其他各种政策性限制，通过公开招标、订货、委托契约、征税优惠等法律手段，容许和鼓励民间组织参与公共服务。还有一种是“变换事权”，尽可能地改行政机关负责为审判机关出面，加强法院对民间自治的各种后果的合法性审查、矫正以及个别救济。也可以说，这就是新一轮行政改革的三大目标，旨在政府的精干化、服务化与法治化。
由于国内外局势日益复杂，当前中国行政改革的实质已经不可能以18世纪的“夜警国家”的古典自由主义理念来定义。这次继续削减审批项目，并不是要简单地打造一个“小政府”，而是要在行政减量的同时让政府转换角色，有权有责地做好它更应该做的事情。可想而知，在清理行政法规以及事权、财权的过程中，必然出现不同政府部门的职能大分化、大改组。
随着审批项目大幅削减，有些部门将成为“闲差”。另外一些原来似乎无足轻重的部门，则在全球化经济竞争和制度竞争的新格局中，突然显得举足轻重。这样的局部性消长要求，在清理审批项目的同时，也清理各种权限关系，修改组织法，调整行政机关的构成。例如，科技部、国防科工委以及信息产业部之间的职能划分，水利部与国土资源部或农业部之间交叉点的处理，铁道部与交通部的层次区别，人事部与监察部的统筹安排，都还有合理化重构的余地。随着中国企业推行“走出去”以及自主创新的发展战略，超越外交部、商务部、科技部分管领域的综合调整，也变得日益重要，仅靠明确哪个部委牵头的一贯做法，很难克服本位主义的羁绊或既存利害关系的影响，需要某个有权威的机关来折冲樽俎、统领全局。
现行政治体制下，行政系统自立性是比较薄弱的，横向调整的意义也不太明显，在政策和人事等方面主要依赖执政党的统合力量。因此，中国既有的制度设计具有行政分权、部门之间互相省察牵制的特征，难免助长本位主义倾向。与此相关，在清理审批项目和缓和规制的改革中，也很可能出现片面削减部门权限、忽视职能之间配套和协调的偏颇。如果执政党那种跨部门并且上下一贯的统合力量发生某种变化时，行政机关内在的矛盾和功能残缺就会变得异常突出，导致权力真空或错位。
因此，现阶段的行政改革就要未雨绸缪，把今后政治改革的远景也纳入规划之中，确定制度设计的基本思路。即在大幅压缩审批项目的同时，必须根据行政减量和权限消长的结构性变化，相应加强国务院应急和协调的能力，使之达到能在高层进行实质性政策讨论和作出决定，能确保公务员系统内部令行禁止，能避免不同部门“扯皮”或抵触这样行之有效的程度。
鉴于加强国务院主导权之后的“行政支配”可能引起一些弊端，应该加紧制订《行政程序法》，并把行政改革进一步推到政府与人大之间、中央与地方之间的更深层面，为政治改革准备必要的制度条件。
其中最关键的是，为中央政府与各地方政府之间，就财政再分配进行沟通和谈判，制定出一套法律程序，并明确处理政府间财政关系的各种规范。在这个过程中，通过加强人大的预算审议功能，而推行技术化的人大监督；通过政府之间争取更大事权和财权的讨价还价，而推行非分权式的新型中央与地方关系。这样，两种构想是很可能毕其功于一役的。不言而喻，这也将导致行政规制的更趋缓和，特别是针对地方行政活动的审批项目，会自然而然地失去存续理由。
如果早就确立的“党进人大”的方针逐步落实，那么，党的领导就可以改由人大监督的方式来体现。随之而来的改变是，中国的权力精英阶层将明显分化为党团干部与行政官僚两大集团。这种“精英二元化”的格局一旦形成，建立在资格考试基础上的公务员系统也就势必逐步具备独立和中立的条件，副部长和司局长以下行政职务的任免升迁，也就不妨逐步排除党团政治的影响。至此，依法行政才能真正名副其实，防治官厅腐败的举措也比较容易见效。在公务员系统自律化之后，为了确保人大监督的实效和力度，还应加强人大的国务调查权，确保这种监督可以按照法律程序，对任何人都彻底行使，并使专项调查与公民知情权、信息公开及问责结合在一起。只有在这时，才能宣告“法治政府”在中国已经水到渠成。
总之，新一轮削减审批项目已经把行政改革推向深层，触及既有权力结构的要害，因而也就很可能遭遇有关部门的联合抵制，更容易激起官僚既得利益集团的猛烈反攻，甚至存在步入误区的可能性。为了避免六年来的改革半途而废，固然需要借助民意和NGO的压力来扫清障碍，也应该以反腐败的利剑和公益诉讼的掩护射击，来逼退目无法纪的挑衅者，但更重要的还是周密的制度设计。
拟订了既统筹兼顾、又分而治之的制度设计之后，就可以有目的、有计划、有步骤地着手清除旧条例，并根据需要制定新法案。
作者为日本神户大学法学教授，本刊法学顾问
4月底，国务院发出关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知。目前，数百部行政法规规章的清理与调整正在进行中。这是中国加入世界贸易组织以来第三轮大幅度精减审批项目、缓和行政规制的清理作业，并进入结构重组的深水区。中国推行清理和压缩审批项目的行政改革，可以说是历史的必然。
首先，从国内来看，为了提高效率而导入竞争机制的市场化转型，促使政府在相当大的范围内放弃计划、减少干预，甚至从一部分经济领域全面撤退，作为计划和干预手段的审批也就随之收缩。也就是说，经济改革要求行政减量。
其次，从对外开放和国际影响的角度看，企业跨国公司化及其全球活动对现代主权国家体制产生冲击，主要在以下三方面迫使各国政府对自己的功能进行调整。
——世界规模的贸易自由化，要求统一的法律规范和透明的行政管理以降低交易成本。政府在根据经济改革的需要重新定位之际，势必对行政法规和管理权进行全面清理，把相当一部分职能归还给立法机关和司法机关。
——鉴于在复杂环境中确保国家利益的需要，中央政府的领导权、整体协调功能、应付紧急事态的机动性以及大胆进行价值抉择的裁量权需要保留、甚至适当加强。必须根据全球化市场竞争的需要，在承认地方自治的同时，使部分事权和财权向上方移动，并对各部委的权限关系进行适当重组。
——国家疆界和政府权力越来越相对化，势必导致或促进民间部门的增长，使得非政府组织（NGO）也可以或多或少提供社会服务。此类变化与国内经济体制改革在大方向上是一致的，关键问题在于如何以规制缓和为基础，确立政府与NGO之间的适当关系。因为行政机关不得不应付NGO在公共职能方面的竞争和挑战，不得不直接面对社会的质询和监督，所以或多或少要展示“学习型政府”的形象，并加强自律性和对话技巧。
概而论之，全球贸易自由化的态势，要求中国进一步提高产品和服务的竞争力，为此，必须全面促进非公有经济的发展，并把健全市场机制的各项改革向纵深推进。可见行政改革的基本方向还是“松绑”，即更彻底地缓和规制，为企业尤其是私营企业的投资和经营大开绿灯。
顺理成章的是，必须继续大幅削减审批项目，有关行政主管部门应抱定自我革命的精神，放弃手中的权力和既得利益，也需要通过反腐败、公益私诉等施加压力。另外，还不得不按照精兵简政的原则，适当压缩人员编制的规模。当然，在行政减量同时，必须为裁员安排适当的出路。
砍除审批项目的关键举措主要有三种。一种是“回收事权”，让上级政府提高工作效率，减少对下级的委托和指令。为了保证这类改革顺利进行，必须让财权与事权相匹配，并根据这样的原则进行公共财政制度改革，加强人大对预算案的审议。另一种是“割让事权”，让NGO在不同程度上代替行政机关来提供公共服务。作为前提条件，首先要废除三个社团条例规定的NGO审批制和双重管理模式及其他各种政策性限制，通过公开招标、订货、委托契约、征税优惠等法律手段，容许和鼓励民间组织参与公共服务。还有一种是“变换事权”，尽可能地改行政机关负责为审判机关出面，加强法院对民间自治的各种后果的合法性审查、矫正以及个别救济。也可以说，这就是新一轮行政改革的三大目标，旨在政府的精干化、服务化与法治化。
由于国内外局势日益复杂，当前中国行政改革的实质已经不可能以18世纪的“夜警国家”的古典自由主义理念来定义。这次继续削减审批项目，并不是要简单地打造一个“小政府”，而是要在行政减量的同时让政府转换角色，有权有责地做好它更应该做的事情。可想而知，在清理行政法规以及事权、财权的过程中，必然出现不同政府部门的职能大分化、大改组。
随着审批项目大幅削减，有些部门将成为“闲差”。另外一些原来似乎无足轻重的部门，则在全球化经济竞争和制度竞争的新格局中，突然显得举足轻重。这样的局部性消长要求，在清理审批项目的同时，也清理各种权限关系，修改组织法，调整行政机关的构成。例如，科技部、国防科工委以及信息产业部之间的职能划分，水利部与国土资源部或农业部之间交叉点的处理，铁道部与交通部的层次区别，人事部与监察部的统筹安排，都还有合理化重构的余地。随着中国企业推行“走出去”以及自主创新的发展战略，超越外交部、商务部、科技部分管领域的综合调整，也变得日益重要，仅靠明确哪个部委牵头的一贯做法，很难克服本位主义的羁绊或既存利害关系的影响，需要某个有权威的机关来折冲樽俎、统领全局。
现行政治体制下，行政系统自立性是比较薄弱的，横向调整的意义也不太明显，在政策和人事等方面主要依赖执政党的统合力量。因此，中国既有的制度设计具有行政分权、部门之间互相省察牵制的特征，难免助长本位主义倾向。与此相关，在清理审批项目和缓和规制的改革中，也很可能出现片面削减部门权限、忽视职能之间配套和协调的偏颇。如果执政党那种跨部门并且上下一贯的统合力量发生某种变化时，行政机关内在的矛盾和功能残缺就会变得异常突出，导致权力真空或错位。
因此，现阶段的行政改革就要未雨绸缪，把今后政治改革的远景也纳入规划之中，确定制度设计的基本思路。即在大幅压缩审批项目的同时，必须根据行政减量和权限消长的结构性变化，相应加强国务院应急和协调的能力，使之达到能在高层进行实质性政策讨论和作出决定，能确保公务员系统内部令行禁止，能避免不同部门“扯皮”或抵触这样行之有效的程度。
鉴于加强国务院主导权之后的“行政支配”可能引起一些弊端，应该加紧制订《行政程序法》，并把行政改革进一步推到政府与人大之间、中央与地方之间的更深层面，为政治改革准备必要的制度条件。
其中最关键的是，为中央政府与各地方政府之间，就财政再分配进行沟通和谈判，制定出一套法律程序，并明确处理政府间财政关系的各种规范。在这个过程中，通过加强人大的预算审议功能，而推行技术化的人大监督；通过政府之间争取更大事权和财权的讨价还价，而推行非分权式的新型中央与地方关系。这样，两种构想是很可能毕其功于一役的。不言而喻，这也将导致行政规制的更趋缓和，特别是针对地方行政活动的审批项目，会自然而然地失去存续理由。
如果早就确立的“党进人大”的方针逐步落实，那么，党的领导就可以改由人大监督的方式来体现。随之而来的改变是，中国的权力精英阶层将明显分化为党团干部与行政官僚两大集团。这种“精英二元化”的格局一旦形成，建立在资格考试基础上的公务员系统也就势必逐步具备独立和中立的条件，副部长和司局长以下行政职务的任免升迁，也就不妨逐步排除党团政治的影响。至此，依法行政才能真正名副其实，防治官厅腐败的举措也比较容易见效。在公务员系统自律化之后，为了确保人大监督的实效和力度，还应加强人大的国务调查权，确保这种监督可以按照法律程序，对任何人都彻底行使，并使专项调查与公民知情权、信息公开及问责结合在一起。只有在这时，才能宣告“法治政府”在中国已经水到渠成。
总之，新一轮削减审批项目已经把行政改革推向深层，触及既有权力结构的要害，因而也就很可能遭遇有关部门的联合抵制，更容易激起官僚既得利益集团的猛烈反攻，甚至存在步入误区的可能性。为了避免六年来的改革半途而废，固然需要借助民意和NGO的压力来扫清障碍，也应该以反腐败的利剑和公益诉讼的掩护射击，来逼退目无法纪的挑衅者，但更重要的还是周密的制度设计。
拟订了既统筹兼顾、又分而治之的制度设计之后，就可以有目的、有计划、有步骤地着手清除旧条例，并根据需要制定新法案。
作者为日本神户大学法学教授，本刊法学顾问