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高考制度是我国教育制度中重要的组成部分,高考制度与社会政治、经济存在天然的联系,既受政治、经济、文化、教育的制约和影响,又能动的促进和推动社会发展。高考改革牵涉到众多的利益主体,刘海峰指出“作为中国的一项基本教育制度和复杂的系统工程,高考改革具有相当大的难度,往往是牵一发而动全身”。本文探讨高考制度改革的动力、主体以及改革的模式和路径选择,以期对高考改革中出现的问题与困境提供理性的解释,提出科学可行的政策建议。
一、高考制度变迁的动力和主体
高考制度变迁的动力来自哪里呢?笔者认为,高考制度改革的动力来源于经济环境变革下的利益主体获取更多收益的要求,实现途径是合理安排高考相关的权力、降低交易费用、规范高考游戏规则、重组高考组织体系。马克思认为技术的变革决定经济制度和社会制度的变迁。我国正逐步建立健全社会主义市场经济制度,经济快速发展。著名经济学家舒尔茨曾指出:“在一个实现了增长的市场经济中,经济增长日益依赖于知识的进步,人们开始要求得到获取这些知识的权力。当经济发展到更高阶段时,随着经济增长对知识依赖性的逐渐增强,人们对高等教育的需求总量也逐渐提高,这就促使高教系统从人才选拔的最初环节进行重大的调整,以适应经济发展的需求。而高考制度变革就是为满足这些新需求所进行的滞后调整。”
高考制度改革相关利益主体基于自身利益的考虑,各怀不同的动机、偏好、目的,在彼此竞争与合作的博弈中最终实现高考制度的变革。高考制度通过分配高考的权力和高等教育的权力,实现利益的分配和限制。高考制度涉及的参与主体主要是政府(中央政府、地方政府)、民众、精英、利益集团(高等学校、中学、学生及家长)。高考制度是一种利益分配机制,它既是实现利益工具,又是制约利益实现的障碍。
我国长期实行全国统一的高考制度。高考政策制定权、招生来源计划制定权、考试科目与内容设置权、考试命题权、试卷评定权、招生录取权、招考违规处罚权等无不为政府统揽。政府的偏好和需要主导着高考的发展方向。由于政府的知识有限,因而它的理性也是有限的,不可能做出最合理的抉择。听证会制度是弥补政府知识缺陷的合理选择,中介组织是解放政府的有效保证。今后政府的主要职责在于行使仲裁决定权,推行强制性制度变迁,协调各利益集团的利益。
民众在制度演化中的作用是根本性的。在未来的高考改革中,制度演化、变迁、创新的主体应逐渐由政府主导转变为政府与社会民众共同参与,直至以民众为主。宪法规定人民当家作主,人民是国家的主人,而民众在高考制度改革中处于尴尬的境地。民众虽有对高考改革的利益诉求,但缺乏相应的渠道和制度安排。高考改革中个人、自由社团、组织以及新闻媒体的声音还很微弱,独立于政府的政治权力发展还不充分。构建公众自主型社会,发达公共领域是高考改革的根本之路。
精英尤其是知识分子,以其较高的才能、品质、素质得到社会的推崇。精英从某种意义上是超然于特殊利益的,以其专业知识和技能提出对高考改革的建议。由于知识、思想的不同,他们提出各异的高考改革方案。由于缺乏相应的制度安排,精英的改革建议并没有得到足够的重视。
高等学校的职责在于科研、教学和服务社会,而知识经济对人才的创新能力提出了更高的要求。大学生就业困难,劳动力市场对人才的交际能力、合作能力等均有较高的要求。这些信息反馈到高校,促使高校提高生源质量。由于高考设置本身的缺陷,以及人才能力的难测性,使得高考难以准确测量人才的综合素质和创新能力,不能满足高校的需求。高校为了提高科研水平,改进教学质量,极力呼吁对现有的高考制度进行改革。
普通中学尤其是升学率高的中学,凭借升学率招揽优质生源和教师,赢得良好的声誉。校长、教师从中获得职称、职位的晋升,享受较高的经济待遇。普通中学厌恶高考改革带来的风险,不愿承担新制度设计和运行的成本,它们是既得利益的维护者。
现代社会,人力资本投资对未来的收益的影响越来越大。享受优质的高等教育资源,几乎与预期的高收益相等同。在城乡二元制社会结构下,参加高考几乎是学生实现“鲤鱼跳龙门”的唯一有效途径,否则难以实现个人和家庭向上层社会的流动。因此,学生和家长非常看重高考,高考的竞争也过于激烈。即便高考失利,他们也会在自身找问题,学生和家长对高考制度基本认同,缺乏改革的动机。
总之,高考改革的呼声主要来自高校、劳动力市场、精英和政府,而缺乏民众的支持,中学、教师以及学生、家长基本保持中立。高考改革在各利益主体的博弈中艰难前行。
二、高考制度变迁的方式和路径依赖
新中国成立60年来,我国的高考制度处于不断的变迁之中,原因在于这一制度没有达到最优状态。高考制度处在“帕累托无效率”状态,我们可以通过重新配置高考权利资源,实现“制度改进”,最终达到“帕累托最优”的制度均衡状态。
(一) 强制性制度变迁与诱致性制度变迁
制度变迁可以分为“供给主导式”和“需求诱导式”两种。汪洪涛指出“供给主导式的制度变迁属于正式的制度变迁。它往往是在政府的主导下强制性地、先从宪法秩序的创新开始的,因而,它的发生往往还是整体性的、突变性的。而非正式制度变迁是一种诱致式变迁过程、是一种渐进性变迁、是局部变迁过程,更多的是处于制度安排层面上的创新,既可能是由政府发起的,也可能是由社会经济运行过程中内生因素引发的”。改革开放以来,我国高考制度变迁的方式呈现出与以往不同的特点。高考改革的主体依然是政府,改革的程序是自上而下的,通过制定高考相关的政策法规得以快速、有效的执行。从这一层面上看我国高考制度变迁是供给主导式的、强制性的、正式制度变迁。伴随着我国现代化进程的推进,人们的价值观和行为方式正经历着深刻的变革。个体自我意识、主体意识和价值觉醒;能力重于知识的观念正为更多的人所接受;民主和参与政治的理念广泛传播;新闻媒体、中介组织、公共领域已有一定的发展。这反映在高考改革中:学生和教师逐渐转向能力的诉求;一些中学的素质教育搞得如火如荼;大学要求扩大招生自主权和选拔人才方式的多元化;新闻媒体和学者不断理性的批判现有高考制度的弊端,提出改革方案。当整个社会认识到改革的边际收益大于边际成本时,改革便自然推行了。从这一角度看,我国的高考改革又是需求诱导式的、渐进性的、诱致性的制度变迁。我国高考制度变迁以政府为主导得以快速有效的推行,以渐进式的、诱致民间制度需求的发展,较好的结合了强制性制度变迁和诱致性制度变迁的优点。
(二) 高考制度变迁的路径依赖
高考制度变迁需要耗费大量的成本,合理选择改革的路径可以把改革的代价控制在适度的范围。高考制度的变迁需要消耗大量的时间、精力和资源,这些投入被视为制度变迁的成本,包含制度转换成本和交易成本。汪洪涛指出“由旧制度衍生出来的利益主体及其代言人往往在新制度生成后依然掌握着游戏规则的制定权,或者更进一步说,他们还是新制度推进工作的领导者,这就决定了各项改革必然会面临巨大的交易成本”。如果高考改革不当,高校、中学、学生之间的利益冲突会很激烈,导致重复的博弈,增加各利益集团间的摩擦,降低他们对改革的信任和信心,增加摩擦成本、权益置换成本和重复博弈成本。
我国的高考改革整体上是比较成功的,但依然存在很多问题。促进素质教育、扩大高校招生自主权、选拔创新人才等难题至今没有得到很好的解决,关键不在于我们没有认识到问题,而是由于改革中存在路径依赖、制度寻租、文化价值观的制约。路径依赖指制度变迁一旦走上了某一条路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化,很难甚至根本无法扭转。全国统一的高考制度已经运行了几十年,其间虽经历了曲折,但整体比较稳定,与之相配套的制度、组织机构也相继发展成熟,高考制度的边际收益呈递增趋势。高考制度在和配套制度的互动中提高了它的社会、政治、经济效益,得到了广泛的社会认同。此外,高考制度改革中不可避免的存在制度寻租。在政府限定的城乡二元制社会结构下,北京、天津、上海等市凭借制度安排的优势,享受高考录取的优势,是一种高考制度寻租。高考制度中还存在其他形式的制度寻租,比如录取名额的权钱交易、关系交易等。最后,我国经历了一千三百多年的科举制度,考试文化思维已经深深的渗透到了每个人的血液中。文化历史、价值观念、意识形态对高考改革的限定作用也不可低估。许多学生、教师、家长甚至高考研究者都坚信“读书-从政”的发展路径,几千年的考试发展史积淀的价值观在社会生活中稳定下来,表现出强大的相对独立性和惯性。它对各种后生的价值观产生顽强的排斥作用,对高考改革产生强大的反抗作用。传统文化中的考试文化、官本位主义、人情关系等成为限定高考改革路径的强大阻力。诚如诺斯所说,“路径依赖仍然起着作用,这也就是说我们的社会演化到今天,我们的文化传统,我们的信仰体系,这一切都是根本性的制约因素,我们必须仍然考虑这些因素”。
因此,我国的高考改革必须考虑制度变迁的成本和路径依赖的制约和影响。在坚持现有策略的情况下,保持统一高考的主体地位,发展体制外的多次考试、自主招生等因素。利用体制外因素的示范作用和带动作用,逐渐使外部机制内部化,使外部效益内部化,降低和分散高考制度变迁的成本,发挥路径依赖的积极作用,最终实现高考制度的合理变迁。这样既可以保持社会、政治、经济的稳定,又可以最大限度的消除考试文化、人情、权钱等的消极影响,从而有利于基础教育的健康发展,有利于扩大高校招生的自主权,有利于高校选拔人才。最终使高考权利和高等教育资源得到高效的运用,使高考制度达到“帕累托最优”的制度均衡。
一、高考制度变迁的动力和主体
高考制度变迁的动力来自哪里呢?笔者认为,高考制度改革的动力来源于经济环境变革下的利益主体获取更多收益的要求,实现途径是合理安排高考相关的权力、降低交易费用、规范高考游戏规则、重组高考组织体系。马克思认为技术的变革决定经济制度和社会制度的变迁。我国正逐步建立健全社会主义市场经济制度,经济快速发展。著名经济学家舒尔茨曾指出:“在一个实现了增长的市场经济中,经济增长日益依赖于知识的进步,人们开始要求得到获取这些知识的权力。当经济发展到更高阶段时,随着经济增长对知识依赖性的逐渐增强,人们对高等教育的需求总量也逐渐提高,这就促使高教系统从人才选拔的最初环节进行重大的调整,以适应经济发展的需求。而高考制度变革就是为满足这些新需求所进行的滞后调整。”
高考制度改革相关利益主体基于自身利益的考虑,各怀不同的动机、偏好、目的,在彼此竞争与合作的博弈中最终实现高考制度的变革。高考制度通过分配高考的权力和高等教育的权力,实现利益的分配和限制。高考制度涉及的参与主体主要是政府(中央政府、地方政府)、民众、精英、利益集团(高等学校、中学、学生及家长)。高考制度是一种利益分配机制,它既是实现利益工具,又是制约利益实现的障碍。
我国长期实行全国统一的高考制度。高考政策制定权、招生来源计划制定权、考试科目与内容设置权、考试命题权、试卷评定权、招生录取权、招考违规处罚权等无不为政府统揽。政府的偏好和需要主导着高考的发展方向。由于政府的知识有限,因而它的理性也是有限的,不可能做出最合理的抉择。听证会制度是弥补政府知识缺陷的合理选择,中介组织是解放政府的有效保证。今后政府的主要职责在于行使仲裁决定权,推行强制性制度变迁,协调各利益集团的利益。
民众在制度演化中的作用是根本性的。在未来的高考改革中,制度演化、变迁、创新的主体应逐渐由政府主导转变为政府与社会民众共同参与,直至以民众为主。宪法规定人民当家作主,人民是国家的主人,而民众在高考制度改革中处于尴尬的境地。民众虽有对高考改革的利益诉求,但缺乏相应的渠道和制度安排。高考改革中个人、自由社团、组织以及新闻媒体的声音还很微弱,独立于政府的政治权力发展还不充分。构建公众自主型社会,发达公共领域是高考改革的根本之路。
精英尤其是知识分子,以其较高的才能、品质、素质得到社会的推崇。精英从某种意义上是超然于特殊利益的,以其专业知识和技能提出对高考改革的建议。由于知识、思想的不同,他们提出各异的高考改革方案。由于缺乏相应的制度安排,精英的改革建议并没有得到足够的重视。
高等学校的职责在于科研、教学和服务社会,而知识经济对人才的创新能力提出了更高的要求。大学生就业困难,劳动力市场对人才的交际能力、合作能力等均有较高的要求。这些信息反馈到高校,促使高校提高生源质量。由于高考设置本身的缺陷,以及人才能力的难测性,使得高考难以准确测量人才的综合素质和创新能力,不能满足高校的需求。高校为了提高科研水平,改进教学质量,极力呼吁对现有的高考制度进行改革。
普通中学尤其是升学率高的中学,凭借升学率招揽优质生源和教师,赢得良好的声誉。校长、教师从中获得职称、职位的晋升,享受较高的经济待遇。普通中学厌恶高考改革带来的风险,不愿承担新制度设计和运行的成本,它们是既得利益的维护者。
现代社会,人力资本投资对未来的收益的影响越来越大。享受优质的高等教育资源,几乎与预期的高收益相等同。在城乡二元制社会结构下,参加高考几乎是学生实现“鲤鱼跳龙门”的唯一有效途径,否则难以实现个人和家庭向上层社会的流动。因此,学生和家长非常看重高考,高考的竞争也过于激烈。即便高考失利,他们也会在自身找问题,学生和家长对高考制度基本认同,缺乏改革的动机。
总之,高考改革的呼声主要来自高校、劳动力市场、精英和政府,而缺乏民众的支持,中学、教师以及学生、家长基本保持中立。高考改革在各利益主体的博弈中艰难前行。
二、高考制度变迁的方式和路径依赖
新中国成立60年来,我国的高考制度处于不断的变迁之中,原因在于这一制度没有达到最优状态。高考制度处在“帕累托无效率”状态,我们可以通过重新配置高考权利资源,实现“制度改进”,最终达到“帕累托最优”的制度均衡状态。
(一) 强制性制度变迁与诱致性制度变迁
制度变迁可以分为“供给主导式”和“需求诱导式”两种。汪洪涛指出“供给主导式的制度变迁属于正式的制度变迁。它往往是在政府的主导下强制性地、先从宪法秩序的创新开始的,因而,它的发生往往还是整体性的、突变性的。而非正式制度变迁是一种诱致式变迁过程、是一种渐进性变迁、是局部变迁过程,更多的是处于制度安排层面上的创新,既可能是由政府发起的,也可能是由社会经济运行过程中内生因素引发的”。改革开放以来,我国高考制度变迁的方式呈现出与以往不同的特点。高考改革的主体依然是政府,改革的程序是自上而下的,通过制定高考相关的政策法规得以快速、有效的执行。从这一层面上看我国高考制度变迁是供给主导式的、强制性的、正式制度变迁。伴随着我国现代化进程的推进,人们的价值观和行为方式正经历着深刻的变革。个体自我意识、主体意识和价值觉醒;能力重于知识的观念正为更多的人所接受;民主和参与政治的理念广泛传播;新闻媒体、中介组织、公共领域已有一定的发展。这反映在高考改革中:学生和教师逐渐转向能力的诉求;一些中学的素质教育搞得如火如荼;大学要求扩大招生自主权和选拔人才方式的多元化;新闻媒体和学者不断理性的批判现有高考制度的弊端,提出改革方案。当整个社会认识到改革的边际收益大于边际成本时,改革便自然推行了。从这一角度看,我国的高考改革又是需求诱导式的、渐进性的、诱致性的制度变迁。我国高考制度变迁以政府为主导得以快速有效的推行,以渐进式的、诱致民间制度需求的发展,较好的结合了强制性制度变迁和诱致性制度变迁的优点。
(二) 高考制度变迁的路径依赖
高考制度变迁需要耗费大量的成本,合理选择改革的路径可以把改革的代价控制在适度的范围。高考制度的变迁需要消耗大量的时间、精力和资源,这些投入被视为制度变迁的成本,包含制度转换成本和交易成本。汪洪涛指出“由旧制度衍生出来的利益主体及其代言人往往在新制度生成后依然掌握着游戏规则的制定权,或者更进一步说,他们还是新制度推进工作的领导者,这就决定了各项改革必然会面临巨大的交易成本”。如果高考改革不当,高校、中学、学生之间的利益冲突会很激烈,导致重复的博弈,增加各利益集团间的摩擦,降低他们对改革的信任和信心,增加摩擦成本、权益置换成本和重复博弈成本。
我国的高考改革整体上是比较成功的,但依然存在很多问题。促进素质教育、扩大高校招生自主权、选拔创新人才等难题至今没有得到很好的解决,关键不在于我们没有认识到问题,而是由于改革中存在路径依赖、制度寻租、文化价值观的制约。路径依赖指制度变迁一旦走上了某一条路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化,很难甚至根本无法扭转。全国统一的高考制度已经运行了几十年,其间虽经历了曲折,但整体比较稳定,与之相配套的制度、组织机构也相继发展成熟,高考制度的边际收益呈递增趋势。高考制度在和配套制度的互动中提高了它的社会、政治、经济效益,得到了广泛的社会认同。此外,高考制度改革中不可避免的存在制度寻租。在政府限定的城乡二元制社会结构下,北京、天津、上海等市凭借制度安排的优势,享受高考录取的优势,是一种高考制度寻租。高考制度中还存在其他形式的制度寻租,比如录取名额的权钱交易、关系交易等。最后,我国经历了一千三百多年的科举制度,考试文化思维已经深深的渗透到了每个人的血液中。文化历史、价值观念、意识形态对高考改革的限定作用也不可低估。许多学生、教师、家长甚至高考研究者都坚信“读书-从政”的发展路径,几千年的考试发展史积淀的价值观在社会生活中稳定下来,表现出强大的相对独立性和惯性。它对各种后生的价值观产生顽强的排斥作用,对高考改革产生强大的反抗作用。传统文化中的考试文化、官本位主义、人情关系等成为限定高考改革路径的强大阻力。诚如诺斯所说,“路径依赖仍然起着作用,这也就是说我们的社会演化到今天,我们的文化传统,我们的信仰体系,这一切都是根本性的制约因素,我们必须仍然考虑这些因素”。
因此,我国的高考改革必须考虑制度变迁的成本和路径依赖的制约和影响。在坚持现有策略的情况下,保持统一高考的主体地位,发展体制外的多次考试、自主招生等因素。利用体制外因素的示范作用和带动作用,逐渐使外部机制内部化,使外部效益内部化,降低和分散高考制度变迁的成本,发挥路径依赖的积极作用,最终实现高考制度的合理变迁。这样既可以保持社会、政治、经济的稳定,又可以最大限度的消除考试文化、人情、权钱等的消极影响,从而有利于基础教育的健康发展,有利于扩大高校招生的自主权,有利于高校选拔人才。最终使高考权利和高等教育资源得到高效的运用,使高考制度达到“帕累托最优”的制度均衡。