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今年伊始，新冠疫情在全球暴发和蔓延。受此影响，美国加快了医药等关乎国家安全战略产业向国内转移的步伐。近日，据白宫国家贸易委员会主任彼得·纳瓦罗透露，特朗普总统即将签署新版“购买美国货”行政令，实践总统“购买美国货，雇佣美国人”计划。该政令要求美国政府机构只能购买由美国本土制造的产品。与特朗普政府欲采取的管制政策步调一致，美国国会也开启了立法程序。6月17日，共和党参议员里克·斯科特联合十余名议员提出了《鼓励政府和美国民众“购买美国货”》的联合决议案，强调美国必须降低对外国的依赖，促进国内制造，增加国家战略储备用以应对医药短缺。决议案认为，政府和民众购买美国制造的产品，不但可以支持美国制造业的发展，让美国民众受益，还将提高美国生产关键医疗产品的能力。此举被视为维护美国国家安全之举。美国总统和国会对全球医药供应链的重视，外界有舆论认为，此举有针对中国、阻碍中国医药产业发展的意图。
自2008年中国政府将医药产业确定为“高附加值产业”后，中国医药产业蓬勃发展。中国是全球市场中仿制药和相关保健产品，如膳食补充剂、生物技术产品和医疗器械等的重要提供者，也是全球药品活性成分的最大供给国。据美国国会报告提供的数据，美国市场中有80%的药物基础成分来自中国，虽然印度提供了约40%的仿制药，但中国为这些仿制药提供了70%的活性成分。
在美国看来，中国医药产业市场大，基础雄厚，创新动力强。中国制药业拥有4000多家企业，2017年实现收入127.8亿美元，仅次于美国;2019年中国的化工企业收入占全球化工行业的40%，拥有世界上最大的生产能力，可以生产从化肥到药物成分等一系列产品。近年来，中国不断加大对制药研发领域的投资。据估计，中国对制药研发的投入将从2017年的约132亿美元增长到2021年的292亿美元，增长一倍有余。
中国医药产业发展十分迅猛。2015年，中国提出“中国制造2025”的工业政策，明确设定了中国生物医药产业引领全球高端价值链的目标。中国正致力于开发并生产创新型高端医药产品和医疗设备，在中高端医药行业的发展十分迅速。2001～2016年，中国在全球医药供应链中的附加值比例从7.2%上升至22.1%。2010年后，中国在全球医药供应链中的附加值增长率占全球增长率的2/3;中国已成功将本国生产的治疗器械推向全球价值链的中高端，具备全面向高端价值链攀升的潜力。而此次新冠疫情在全球暴发和蔓延，更加引发了美国对中国医药产业的关注，加剧了美国对中国医药产品和生物技术产业过于依赖的担心。
自美国将中国定性为战略竞争对手之后，中美之间的战略角力主要围绕新的工业技术展开。美国正在对一些来自中国军民两用的基础技术产业采取限制措施，包括生物技術、高端监控、3D打印、人工智能和机器人技术等。本质上看，美国对中国生物医药技术产业采取限制，目的是打压其背后所代表的中国生物技术的发展，涵盖了从价值链低端到价值链中高端的药品及相关医疗设备。
为此，美国国会参众两院提出众多法律草案，目前，这些法案有的已签署成为法律，有的还处在正在进行时，且具有长期性。从已通过的且具有法律效力的文件以及代表最新动向的法案来看，美国对中国具备显著优势的医药供应链的限制，已上升到了国家安全高度。2020年3月6日，特朗普签署了《新冠病毒准备和反应补充拨款法案》，同意追加6100万美元用于在国内或国际上预防、准备和应对新冠病毒，包括提供医疗产品制造、医疗产品供应链监控及相关管理活动。3月27日，特朗普签署了由民主党议员乔·考特尼提出的《新冠病毒援助、救济与经济安全法案》，法案设定了有关中国及其他地区供应美国市场药品活性成分的比例，及有关应对该成分短缺的企业上报程序的规定。
疫情下的美国纽约市。
实际上，该议员提出的法案原本是一份为美国民众和企业提供应对疫情的应急法案，后来该法案逐渐综合了其他一些法案的内容，其中涉及维护美国经济安全的篇幅直接取自两名议员分别提出的同名、但重点不同的《美国医疗安全委员会法案》。这两份同名法案一份要求专门设立美国医疗安全委员会，评估和处理来自国外的医药、设备和医疗器械情况;另一份则要求在法案颁布后的60天内，美国卫生及公共服务部长应与国家学院，包括国家科学院、工程院和医学院在内的多家单位，以一种不损害国家安全为代价的方式达成一致，审查并汇报美国医疗产品供应链安全的情况。
显然，美国对由医药产业链带来的国家安全风险十分重视，面对中国在低端药品供应链的优势地位，美国国会对中国的防范意图十分露骨。3月19日，共和党议员马可·卢比奥推出《强化美国供应链和国家安全法案》，要求美国国防部长向国会提交一份有关国防部对进口对象国生产的医药产品依赖程度的报告，并对这些药品进行安全风险评估。这份法案明确点名所谓对象国就是中国，要求国防部在无对象国药品供给以及对象国有可能对美国切断供应链的情况下，给出如何实现药品供应链多元化的建议，同时评估现有美国医药供应链的柔韧性和工业基础能力。
6月30日，同样是马可·卢比奥向国会提交了《美国医药供应链审查法案》。该法案要求美国联邦贸易委员会与财政部会同美国外国投资委员会在一年内向国会提交一份报告，内容需涉及美国过于依赖外国医药产品给美国制造业和制药能力带来的影响，以及医药领域的外国直接投资给美国基因组测序技术造成的负面效应。从该法案与前一法案的比较中不难发现自相矛盾的地方。卢比奥在前一份法案中认为，美国在药物活性成分和成品药等方面过于依赖中国，给美国带来了国家安全风险;而在刚提交的这份法案中却承认美国在医药投资领域缺乏详细的数据，认为该法案是为了“确保决策者拥有必要的信息应对供应链中的不足、避免医药领域内的外国投资带来的不良影响和降低美国对中国医药产品的依赖”。
那么，美国对中国药品的过度依赖究竟有无实据？我们可以从以下几个方面来分析。首先，美国对进口药品的来源信息掌握不够。美国因难以追踪从中国运输或者在第三国加工过程中的药物活性成分，所以无法在贸易数据和工业数据中进行有效记录。其次，美国相关部门在医药领域对原产地规则没有明确的界定标准，模糊了在本土生产但依赖海外进口成分的医药原产地问题。第三，美国是想通过“甩锅”中国，来强化政府职能。有一种说法是美国限制从中国进口药品是为了实现药品供应链的多元化。然而，美国对中国药品的依赖程度并没有达到其宣称的程度。据美方统计，2019年，美国在从国外进口的医药和医疗产品中中国的只占9.2%，居爱尔兰和德国之后。美国却罔顾事实，一味指责中国医药产品给美国带来安全风险，有议员还要求政府资助并接管事关国家安全的“濒危企业”，此举存在有意针对中国、强化政府安保职能、在选举年凸显政府政绩之嫌。综合来看，美国政府对中国的指责缺乏底气，其声称的维护国家经济安全的理由不够充分。
中国在全球药品供应链和价值链中的地位日益突出
自2008年中国政府将医药产业确定为“高附加值产业”后，中国医药产业蓬勃发展。中国是全球市场中仿制药和相关保健产品，如膳食补充剂、生物技术产品和医疗器械等的重要提供者，也是全球药品活性成分的最大供给国。据美国国会报告提供的数据，美国市场中有80%的药物基础成分来自中国，虽然印度提供了约40%的仿制药，但中国为这些仿制药提供了70%的活性成分。
在美国看来，中国医药产业市场大，基础雄厚，创新动力强。中国制药业拥有4000多家企业，2017年实现收入127.8亿美元，仅次于美国;2019年中国的化工企业收入占全球化工行业的40%，拥有世界上最大的生产能力，可以生产从化肥到药物成分等一系列产品。近年来，中国不断加大对制药研发领域的投资。据估计，中国对制药研发的投入将从2017年的约132亿美元增长到2021年的292亿美元，增长一倍有余。
中国医药产业发展十分迅猛。2015年，中国提出“中国制造2025”的工业政策，明确设定了中国生物医药产业引领全球高端价值链的目标。中国正致力于开发并生产创新型高端医药产品和医疗设备，在中高端医药行业的发展十分迅速。2001～2016年，中国在全球医药供应链中的附加值比例从7.2%上升至22.1%。2010年后，中国在全球医药供应链中的附加值增长率占全球增长率的2/3;中国已成功将本国生产的治疗器械推向全球价值链的中高端，具备全面向高端价值链攀升的潜力。而此次新冠疫情在全球暴发和蔓延，更加引发了美国对中国医药产业的关注，加剧了美国对中国医药产品和生物技术产业过于依赖的担心。
通过国会立法限制中国医药产业发展
自美国将中国定性为战略竞争对手之后，中美之间的战略角力主要围绕新的工业技术展开。美国正在对一些来自中国军民两用的基础技术产业采取限制措施，包括生物技術、高端监控、3D打印、人工智能和机器人技术等。本质上看，美国对中国生物医药技术产业采取限制，目的是打压其背后所代表的中国生物技术的发展，涵盖了从价值链低端到价值链中高端的药品及相关医疗设备。
为此，美国国会参众两院提出众多法律草案，目前，这些法案有的已签署成为法律，有的还处在正在进行时，且具有长期性。从已通过的且具有法律效力的文件以及代表最新动向的法案来看，美国对中国具备显著优势的医药供应链的限制，已上升到了国家安全高度。2020年3月6日，特朗普签署了《新冠病毒准备和反应补充拨款法案》，同意追加6100万美元用于在国内或国际上预防、准备和应对新冠病毒，包括提供医疗产品制造、医疗产品供应链监控及相关管理活动。3月27日，特朗普签署了由民主党议员乔·考特尼提出的《新冠病毒援助、救济与经济安全法案》，法案设定了有关中国及其他地区供应美国市场药品活性成分的比例，及有关应对该成分短缺的企业上报程序的规定。
实际上，该议员提出的法案原本是一份为美国民众和企业提供应对疫情的应急法案，后来该法案逐渐综合了其他一些法案的内容，其中涉及维护美国经济安全的篇幅直接取自两名议员分别提出的同名、但重点不同的《美国医疗安全委员会法案》。这两份同名法案一份要求专门设立美国医疗安全委员会，评估和处理来自国外的医药、设备和医疗器械情况;另一份则要求在法案颁布后的60天内，美国卫生及公共服务部长应与国家学院，包括国家科学院、工程院和医学院在内的多家单位，以一种不损害国家安全为代价的方式达成一致，审查并汇报美国医疗产品供应链安全的情况。
显然，美国对由医药产业链带来的国家安全风险十分重视，面对中国在低端药品供应链的优势地位，美国国会对中国的防范意图十分露骨。3月19日，共和党议员马可·卢比奥推出《强化美国供应链和国家安全法案》，要求美国国防部长向国会提交一份有关国防部对进口对象国生产的医药产品依赖程度的报告，并对这些药品进行安全风险评估。这份法案明确点名所谓对象国就是中国，要求国防部在无对象国药品供给以及对象国有可能对美国切断供应链的情况下，给出如何实现药品供应链多元化的建议，同时评估现有美国医药供应链的柔韧性和工业基础能力。
美国的指责证据不足
6月30日，同样是马可·卢比奥向国会提交了《美国医药供应链审查法案》。该法案要求美国联邦贸易委员会与财政部会同美国外国投资委员会在一年内向国会提交一份报告，内容需涉及美国过于依赖外国医药产品给美国制造业和制药能力带来的影响，以及医药领域的外国直接投资给美国基因组测序技术造成的负面效应。从该法案与前一法案的比较中不难发现自相矛盾的地方。卢比奥在前一份法案中认为，美国在药物活性成分和成品药等方面过于依赖中国，给美国带来了国家安全风险;而在刚提交的这份法案中却承认美国在医药投资领域缺乏详细的数据，认为该法案是为了“确保决策者拥有必要的信息应对供应链中的不足、避免医药领域内的外国投资带来的不良影响和降低美国对中国医药产品的依赖”。
那么，美国对中国药品的过度依赖究竟有无实据？我们可以从以下几个方面来分析。首先，美国对进口药品的来源信息掌握不够。美国因难以追踪从中国运输或者在第三国加工过程中的药物活性成分，所以无法在贸易数据和工业数据中进行有效记录。其次，美国相关部门在医药领域对原产地规则没有明确的界定标准，模糊了在本土生产但依赖海外进口成分的医药原产地问题。第三，美国是想通过“甩锅”中国，来强化政府职能。有一种说法是美国限制从中国进口药品是为了实现药品供应链的多元化。然而，美国对中国药品的依赖程度并没有达到其宣称的程度。据美方统计，2019年，美国在从国外进口的医药和医疗产品中中国的只占9.2%，居爱尔兰和德国之后。美国却罔顾事实，一味指责中国医药产品给美国带来安全风险，有议员还要求政府资助并接管事关国家安全的“濒危企业”，此举存在有意针对中国、强化政府安保职能、在选举年凸显政府政绩之嫌。综合来看，美国政府对中国的指责缺乏底气，其声称的维护国家经济安全的理由不够充分。