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摘 要：中国城市化事业的推进和政府职能的变革，对社区志愿服务有巨大的影响，使其在社区基本公共服务中是不可或缺的角色。但当前由于志愿服务制度不健全、志愿者结构不协调等因素，导致我国城市社区志愿服务发展过程中碰到了诸多困境。因此，从多元治理的角度来看，可以通过转变政府职能、创新激励机制、引导社区志愿组织等方式，使社区志愿服务逐渐走出困境。
关键词：社区志愿服务 城市社区 困境 创新
一、我国城市社区志愿服务的发展
由于经济体制的改革和单位制度的弱化，“单位人”逐渐向“社会人”转变，社区成为人口聚集的活动空间，居民对于社会服务的需求日益迫切。1986年底，民政部明确表达了在城市展开社区志愿服务的想法。社区志愿服务是指社会组织和个人自愿利用额外的时间、专业知识、独特特长等资源，为社区居民（尤其是特殊困难户）和社区慈善事业、公益事业提供帮助或服务的行为。在此推动下，1988年，天津市和平区新兴街道朝阳里居委会的13位积极分子自发组织起来，建立了为群众服务志愿者小队，替孤独老年人、伤残与特别困难户无私奉献、长期给予帮助。新兴街道创建社区服务志愿者协会、提供社区志愿者服务的行为引起了社会人普遍的关心。1989年10月，民政部在浙江省杭州市举办了全国社区志愿服务经验分享会，并在全国展开社区志愿服务。经过多年的发展，社区志愿者服务的范围扩大到卫生服务、养老爱老、救助服务、医疗保健、心理咨询、就业服务、治安巡逻、文化服务、法律援助等社区生活的方方面面。在社区提倡一种互帮互助的美好和谐环境不仅可以展示志愿服务者的自我价值而且也可以提升社区管理民主化的程度。并且，社区志愿服务可以使邻里之间更加和谐，增进人与人之间的感情，构建和谐社区，有利于加强志愿服务的能力。
二、我国城市社区志愿服务的困境
1.社区志愿服务的法律规范不完整。当前，我国关于志愿服务的法律法规主要由地方制定、执行，当地的社区开展志愿服务时要严格遵守当地的有关法规。然而从国家层面来说，我国缺乏统一的制定标准。由于各地的规定各不相同，会导致志愿服务组织的权利、义务和责任不明确，尤其当志愿服务活动跨区域开展时，就会产生责任分配困难等局面。如果发生纠纷，便很难界定责任，尤其是志愿服务组织该如何保护自己的权益，该寻求哪一地方法律法规的援助不明确，从而导致混乱状态。另一方面，目前我国对于志愿者的选拔、管理、安全保障等方面也都缺少法律的规定以及约束，制约着志愿者更好的发挥自身价值。
2.社区志愿者组织行政化色彩浓重，独立性不强。对我而言，社区志愿者组织是依赖于政府的领导逐步展开推广的，与政府的关联及其密切。我国社区志愿者组织通常是在街道办事处和社区居委会的直接引领下，在许多区域，社区志愿者活动属于街道办事处和社区居委会的常规性工作范围内，使志愿者缺乏自我治理性质。其导致的是社区志愿者组织不能表达其对社会给予志愿服务的直接意愿，被政府组织所约束和阻碍；社区志愿组织的机动性、灵活性和创新性的优点难以实现，同时不能满足社区广大居民不断增长的多样性和不断转变的需求。
3.社区志愿者管理制度不完善。通过长久展开的实际活动，有关志愿者的管理或多或少的暴漏出了问题。如招聘志愿者时，由于缺乏一个完整的招聘人员的注冊登记机制，对于录用的人员，无法确保其是否具有专业性，是否适合志愿服务的工作。对社区志愿者的要求过低，会导致社区志愿者专业化水平低，社会化程度不高等问题，对社区的长远、健康发展产生影响。此外，没有完善的登记管理机制，志愿者的去留不受限制，进来和离开都简单，不受约束，这样不能保证选拔进来志愿者的质量，增加了组织的人员的流动性，组织很难平稳发展下去。同时，志愿者管理松散，缺乏专业化的领导者，缺乏对志愿者的培训管理、监督、激励机制和后期的评价等体系。
4.社区志愿者规模较小，结构不协调。对于我国而言，通过民政部的公布的数字来说，全国志愿者人数是1500万人，占全国城市总人口的比例是11%，超级低于西方发达国家的比例。尤其是，在社区登记注册的志愿服务者人数，所占比例更少，少的是100人左右，多的不超过300人。另一方面，据统计资料显示一个社区管辖的常住人口、流动人口大概是7000-8000人，较大社区管辖的常住人口、流动人口是10000-15000人。两者比较来看，尽管社区志愿者的规模在不断壮大，但还是无法有效满足需求。城市社区的志愿者大多数是由中、老年人和离职、退休职员（比如大爷大妈家庭妇女）组成的，上班员工、青少年、社会精英的比例偏低，重要因素是离职、退休人员有充足的时间和干劲。然而因为年纪、体能因素、心理素质、接收新鲜事物能力和知识结构退化，导致离职、退休职员所能参与的志愿者服务范围明显是及其不够的，很难给予符合社区居民的帮助。因此，社区公共服务的提供缺少志愿者参与，尤其是在照看孤寡老人和留守儿童服务的项目中经常短缺人员。
5.社区居民自愿参与志愿服务的思想意识淡薄。社区居民自主自愿参加的情况，对于我国城市的社区建设、发展成效和城市文明社区创建活动有决定性的作用。从我国社区广大居民参加的情形来说，普遍突出两类问题。首先，社区居民表达出愿意参加志愿者服务的人数比较高，但事实中参加的人数比较低。其次，社区居民参与方式被动。从我国目前居民参与的情况来看，虽然不排除个别地区、个别居民能积极主动地参与社区的事务。然而，总的来说鼓动式参加一直是社区居民愿意加入志愿活动的重要途径。自主自愿参与志愿活动的居民还是不多。于是，让社区广大居民了解到志愿者的特别性与培育社区广大居民主动加入志愿者服务的理念迫在眉睫。
三、我国城市社区志愿服务的创新
1.健全社区志愿服务的法治环境。健全志愿服务的法制环境，借助强有力的手段强化监督和管理。国家层面的法律法规应尽快出台，通过立法来改善地方性立法中出现的混乱现象，如此才能用确切的法律规范来明确其法律地位，通过强有力的法律来保护其合法权益。建立和实施国家志愿服务法，从国家层面上立法，对志愿服务的有关观点下定义并给予规范化，切实维护加强志愿者的法律权益提高志愿者的法律地位，加强管理志愿者服务组织的运作过程等；从国家层面来说，更好地推广志愿理念、发扬志愿精神，不断增强公民的社会责任感，致力于创造和促进形成一个良好的志愿服务环境。 2.转变政府职能，明确政府对社区建设和管理的职责。我国社区志愿者组织依赖于政府的特殊性，削弱了社区自己的独立性和自治性，使得政府对社区的管理存在越位和缺位。因此，政府首先是理清其在社区的管理中承担的职责。政府要制定、规划相关政策，增加对社区的基础设施的投入力度，积极推进社区发展。同时要切实转变政府职能用服务、引导、监督代替行政命令。建立政府与社区的长远发展和沟通渠道，努力创造社区自主管理、自主服务和自主发展的条件。要分外注意避免把社区居委会变成一级小政府或行政机构，使社区丧失自治性。政府应该大力扶持社区志愿组织，降低对其直接管理职能的干预。
3.创新志愿服务制度化的管理体制。由于志愿服务制度化管理出现诸多问题，缺乏规范性、系统性，导致管理混乱。应该从规范志愿者的招募注册；加强志愿者的培训管理；建立志愿服务记录制度；志愿者的督导；志愿者的维系；志愿者的奖励；健全志愿服务激励机制；切实加强志愿服务领导；大力弘扬志愿服务文化；搭建拓宽志愿服务平台；完善政策和法律保障等方面提出了要求。该《意见》结合了企业的人力资源管理方式，形成了系统的管理方法，重新全面、完整规范志愿服务的管理。志愿者队伍在规范的制度内，可以稳固志愿者，降低队伍的流失率，并合理管理志愿者的活动。
4.扩大社区志愿者规模，调整人员结构。在精神文明的倡导和文明社区的建设活动中，我国城市社区志愿服务扩展领域宽广，需要更多的志愿者和组织参与其中。2010年底，全国社区志愿者组织的个数已经有28.9万个。志愿服务者的人员构成也不仅仅局限于退休职工和中老年人，在各种志愿服务活动的带动下，如“学雷锋志愿活动”，人民的服务意识在逐渐加强，精神文明不断地在提高，不同社会阅历、受教育程度、社会经济地位等生活领域的人民也加入志愿服务行列当中，如青少年、在职的青年职工、大学生志愿团体、社会主流人员、社会精英等等。有些小学生团体也在老师的带领下做自己力所能及的志愿服务。
5.大力提倡志愿服务文化，鼓励居民广泛参与。在“奉献、友爱、互助、进步”志愿精神提倡下，大力推廣为他人做事、无私贡献社会的志愿服务理想。要广泛在社会上推行社区志愿者服务项目，使它形成常态化项目持续举办。培养社区志愿者服务理念，大力提倡社区志愿者服务精神，强化我国公民精神文明建设，营造良好的环境供社区志愿者服务向上发展。城市居民的积极参与对其精神文明的提升和城市社区的建设及城市文明社区的建立有非常重要的影响。可以通过不同形式大力弘扬社区志愿服务，如利用信息网络平台（广播、微博、微信等）、报纸杂志、宣传栏，也可以建立自己的网站宣传志愿服务特点。中国的城市社区建设已逐步趋于稳定，这不仅是为了满足人们生活的基本需求，在解决社会矛盾，形成良好的社会风尚，构建社会主义和谐社会等方面也起着重要的功能。因此，强化社区建设，必需加倍重视社区志愿者服务的推广，从多方面着手强化我国城市社区志愿者服务建设。在新常态下，强化对社区志愿组织的培育力度，社区志愿组织在自身能力、社会公信度，带动社区居民自主自愿参加志愿服务，成立自发行动小组；创立社区志愿者服务发展的管理范式，使之更好为社会广大居民效劳。
参考文献：
[1]龙菲.当代中国的社区志愿服务[J].城市问题，2002（6）.
[2]陈涛.中国城市社区志愿服务研究[D].厦门：厦门大学，2009.
[3]丁元竹.我国志愿服务的发展现状与问题[J].中国志愿服务与福利论坛，2003（1）.
[4]中央精神文明建设指导委员会发布《关于推进志愿服务制度化的意见》，http：//gdgz.wenming.cn/toutiao/201402/t20140226_1768320.html.
[5]田军.志愿服务理论与实践[M].上海：立信会计出版社，2007.
[6]侯国凤，部照兰.社区志愿服务的发展及对策分析[J].湘潮（下半月），2008（11）.
关键词：社区志愿服务 城市社区 困境 创新
一、我国城市社区志愿服务的发展
由于经济体制的改革和单位制度的弱化，“单位人”逐渐向“社会人”转变，社区成为人口聚集的活动空间，居民对于社会服务的需求日益迫切。1986年底，民政部明确表达了在城市展开社区志愿服务的想法。社区志愿服务是指社会组织和个人自愿利用额外的时间、专业知识、独特特长等资源，为社区居民（尤其是特殊困难户）和社区慈善事业、公益事业提供帮助或服务的行为。在此推动下，1988年，天津市和平区新兴街道朝阳里居委会的13位积极分子自发组织起来，建立了为群众服务志愿者小队，替孤独老年人、伤残与特别困难户无私奉献、长期给予帮助。新兴街道创建社区服务志愿者协会、提供社区志愿者服务的行为引起了社会人普遍的关心。1989年10月，民政部在浙江省杭州市举办了全国社区志愿服务经验分享会，并在全国展开社区志愿服务。经过多年的发展，社区志愿者服务的范围扩大到卫生服务、养老爱老、救助服务、医疗保健、心理咨询、就业服务、治安巡逻、文化服务、法律援助等社区生活的方方面面。在社区提倡一种互帮互助的美好和谐环境不仅可以展示志愿服务者的自我价值而且也可以提升社区管理民主化的程度。并且，社区志愿服务可以使邻里之间更加和谐，增进人与人之间的感情，构建和谐社区，有利于加强志愿服务的能力。
二、我国城市社区志愿服务的困境
1.社区志愿服务的法律规范不完整。当前，我国关于志愿服务的法律法规主要由地方制定、执行，当地的社区开展志愿服务时要严格遵守当地的有关法规。然而从国家层面来说，我国缺乏统一的制定标准。由于各地的规定各不相同，会导致志愿服务组织的权利、义务和责任不明确，尤其当志愿服务活动跨区域开展时，就会产生责任分配困难等局面。如果发生纠纷，便很难界定责任，尤其是志愿服务组织该如何保护自己的权益，该寻求哪一地方法律法规的援助不明确，从而导致混乱状态。另一方面，目前我国对于志愿者的选拔、管理、安全保障等方面也都缺少法律的规定以及约束，制约着志愿者更好的发挥自身价值。
2.社区志愿者组织行政化色彩浓重，独立性不强。对我而言，社区志愿者组织是依赖于政府的领导逐步展开推广的，与政府的关联及其密切。我国社区志愿者组织通常是在街道办事处和社区居委会的直接引领下，在许多区域，社区志愿者活动属于街道办事处和社区居委会的常规性工作范围内，使志愿者缺乏自我治理性质。其导致的是社区志愿者组织不能表达其对社会给予志愿服务的直接意愿，被政府组织所约束和阻碍；社区志愿组织的机动性、灵活性和创新性的优点难以实现，同时不能满足社区广大居民不断增长的多样性和不断转变的需求。
3.社区志愿者管理制度不完善。通过长久展开的实际活动，有关志愿者的管理或多或少的暴漏出了问题。如招聘志愿者时，由于缺乏一个完整的招聘人员的注冊登记机制，对于录用的人员，无法确保其是否具有专业性，是否适合志愿服务的工作。对社区志愿者的要求过低，会导致社区志愿者专业化水平低，社会化程度不高等问题，对社区的长远、健康发展产生影响。此外，没有完善的登记管理机制，志愿者的去留不受限制，进来和离开都简单，不受约束，这样不能保证选拔进来志愿者的质量，增加了组织的人员的流动性，组织很难平稳发展下去。同时，志愿者管理松散，缺乏专业化的领导者，缺乏对志愿者的培训管理、监督、激励机制和后期的评价等体系。
4.社区志愿者规模较小，结构不协调。对于我国而言，通过民政部的公布的数字来说，全国志愿者人数是1500万人，占全国城市总人口的比例是11%，超级低于西方发达国家的比例。尤其是，在社区登记注册的志愿服务者人数，所占比例更少，少的是100人左右，多的不超过300人。另一方面，据统计资料显示一个社区管辖的常住人口、流动人口大概是7000-8000人，较大社区管辖的常住人口、流动人口是10000-15000人。两者比较来看，尽管社区志愿者的规模在不断壮大，但还是无法有效满足需求。城市社区的志愿者大多数是由中、老年人和离职、退休职员（比如大爷大妈家庭妇女）组成的，上班员工、青少年、社会精英的比例偏低，重要因素是离职、退休人员有充足的时间和干劲。然而因为年纪、体能因素、心理素质、接收新鲜事物能力和知识结构退化，导致离职、退休职员所能参与的志愿者服务范围明显是及其不够的，很难给予符合社区居民的帮助。因此，社区公共服务的提供缺少志愿者参与，尤其是在照看孤寡老人和留守儿童服务的项目中经常短缺人员。
5.社区居民自愿参与志愿服务的思想意识淡薄。社区居民自主自愿参加的情况，对于我国城市的社区建设、发展成效和城市文明社区创建活动有决定性的作用。从我国社区广大居民参加的情形来说，普遍突出两类问题。首先，社区居民表达出愿意参加志愿者服务的人数比较高，但事实中参加的人数比较低。其次，社区居民参与方式被动。从我国目前居民参与的情况来看，虽然不排除个别地区、个别居民能积极主动地参与社区的事务。然而，总的来说鼓动式参加一直是社区居民愿意加入志愿活动的重要途径。自主自愿参与志愿活动的居民还是不多。于是，让社区广大居民了解到志愿者的特别性与培育社区广大居民主动加入志愿者服务的理念迫在眉睫。
三、我国城市社区志愿服务的创新
1.健全社区志愿服务的法治环境。健全志愿服务的法制环境，借助强有力的手段强化监督和管理。国家层面的法律法规应尽快出台，通过立法来改善地方性立法中出现的混乱现象，如此才能用确切的法律规范来明确其法律地位，通过强有力的法律来保护其合法权益。建立和实施国家志愿服务法，从国家层面上立法，对志愿服务的有关观点下定义并给予规范化，切实维护加强志愿者的法律权益提高志愿者的法律地位，加强管理志愿者服务组织的运作过程等；从国家层面来说，更好地推广志愿理念、发扬志愿精神，不断增强公民的社会责任感，致力于创造和促进形成一个良好的志愿服务环境。 2.转变政府职能，明确政府对社区建设和管理的职责。我国社区志愿者组织依赖于政府的特殊性，削弱了社区自己的独立性和自治性，使得政府对社区的管理存在越位和缺位。因此，政府首先是理清其在社区的管理中承担的职责。政府要制定、规划相关政策，增加对社区的基础设施的投入力度，积极推进社区发展。同时要切实转变政府职能用服务、引导、监督代替行政命令。建立政府与社区的长远发展和沟通渠道，努力创造社区自主管理、自主服务和自主发展的条件。要分外注意避免把社区居委会变成一级小政府或行政机构，使社区丧失自治性。政府应该大力扶持社区志愿组织，降低对其直接管理职能的干预。
3.创新志愿服务制度化的管理体制。由于志愿服务制度化管理出现诸多问题，缺乏规范性、系统性，导致管理混乱。应该从规范志愿者的招募注册；加强志愿者的培训管理；建立志愿服务记录制度；志愿者的督导；志愿者的维系；志愿者的奖励；健全志愿服务激励机制；切实加强志愿服务领导；大力弘扬志愿服务文化；搭建拓宽志愿服务平台；完善政策和法律保障等方面提出了要求。该《意见》结合了企业的人力资源管理方式，形成了系统的管理方法，重新全面、完整规范志愿服务的管理。志愿者队伍在规范的制度内，可以稳固志愿者，降低队伍的流失率，并合理管理志愿者的活动。
4.扩大社区志愿者规模，调整人员结构。在精神文明的倡导和文明社区的建设活动中，我国城市社区志愿服务扩展领域宽广，需要更多的志愿者和组织参与其中。2010年底，全国社区志愿者组织的个数已经有28.9万个。志愿服务者的人员构成也不仅仅局限于退休职工和中老年人，在各种志愿服务活动的带动下，如“学雷锋志愿活动”，人民的服务意识在逐渐加强，精神文明不断地在提高，不同社会阅历、受教育程度、社会经济地位等生活领域的人民也加入志愿服务行列当中，如青少年、在职的青年职工、大学生志愿团体、社会主流人员、社会精英等等。有些小学生团体也在老师的带领下做自己力所能及的志愿服务。
5.大力提倡志愿服务文化，鼓励居民广泛参与。在“奉献、友爱、互助、进步”志愿精神提倡下，大力推廣为他人做事、无私贡献社会的志愿服务理想。要广泛在社会上推行社区志愿者服务项目，使它形成常态化项目持续举办。培养社区志愿者服务理念，大力提倡社区志愿者服务精神，强化我国公民精神文明建设，营造良好的环境供社区志愿者服务向上发展。城市居民的积极参与对其精神文明的提升和城市社区的建设及城市文明社区的建立有非常重要的影响。可以通过不同形式大力弘扬社区志愿服务，如利用信息网络平台（广播、微博、微信等）、报纸杂志、宣传栏，也可以建立自己的网站宣传志愿服务特点。中国的城市社区建设已逐步趋于稳定，这不仅是为了满足人们生活的基本需求，在解决社会矛盾，形成良好的社会风尚，构建社会主义和谐社会等方面也起着重要的功能。因此，强化社区建设，必需加倍重视社区志愿者服务的推广，从多方面着手强化我国城市社区志愿者服务建设。在新常态下，强化对社区志愿组织的培育力度，社区志愿组织在自身能力、社会公信度，带动社区居民自主自愿参加志愿服务，成立自发行动小组；创立社区志愿者服务发展的管理范式，使之更好为社会广大居民效劳。
参考文献：
[1]龙菲.当代中国的社区志愿服务[J].城市问题，2002（6）.
[2]陈涛.中国城市社区志愿服务研究[D].厦门：厦门大学，2009.
[3]丁元竹.我国志愿服务的发展现状与问题[J].中国志愿服务与福利论坛，2003（1）.
[4]中央精神文明建设指导委员会发布《关于推进志愿服务制度化的意见》，http：//gdgz.wenming.cn/toutiao/201402/t20140226_1768320.html.
[5]田军.志愿服务理论与实践[M].上海：立信会计出版社，2007.
[6]侯国凤，部照兰.社区志愿服务的发展及对策分析[J].湘潮（下半月），2008（11）.