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2001年颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》将调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作。自当年起，各地政府纷纷制定本地区的农村中小学布局调整规划，新一轮学校布局的大调整开始了。经过几年的努力，取得了较好的成效。但与此同时，在布局调整的过程中出现了一些问题，降低了布局调整工作的成效。
布局调整是社会发展的要求
农村中小学教育的布局，是指农村中小学在哪里办学的问题。合理的教育布局可以使教育资源得到充分、有效的利用。农村中小学布局调整是一个持续、渐进的过程，这个过程与经济发展、人口结构和空间分布的变化密切相关。新一轮农村中小学布局调整，既是税费改革的重要组成部分，也是我国社会转型与发展过程中的必然。
农村税费改革的自然选择。2001年国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中提出，在农村实行“国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的基础教育管理体制和财政体制，这是对原有农村基础教育财政管理体制的重大突破，是自新中国成立以来第一次明确将农村义务教育的责任主体由农民转交给政府。但是由于税费改革后取消了原来的教育集资和教育附加费，而国家的投入机制没有相应地建立起来，资金投入不到位，导致农村义务教育投入普遍减少，基本办学条件得不到保证，特别是农村中小学危房改造面临困境。“以县为主”的投入体制面临这样的窘境：教育财政在县级财政占有较大份额，农村教育支出成为欠发达县区的沉重负担；县域经济发展不均衡，财力悬殊；财政转移支付在缩小县与县间的差距、协调县级政府财力方面发挥的作用小。这样一来，县级以上政府希望通过农村中小学布局调整，提高资源利用效率，减轻财政压力，于是布局调整就成为农村税费改革后政府的一种自然选择。
农村城镇化的必然结果。城镇化必然要求人们转变生产方式和生活方式：由乡村人口向城市人口转变。这使得农村人口大量涌入城市。流动人口的涌入使得流动人口生源地的中小学生源不断减少。在这种情况下，农村教育不是按行政建制的乡、村分散人力、财力、物力，而是撤乡并镇或在中心镇重点加强初中校建设，在县城和有条件的中心镇设置、发展高中阶段教育，在乡镇或中心村办小学，即按人口规模和转移趋势规划学校布局，就成为历史的必然。
实现教育均衡发展的诉求。教育均衡，实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构、受教育者在教育活动中，享有平等的教育理想、教育政策和法律制度。其最基本的要求是在教育机构和教育群体之间，平等地分配教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的分配和使用上。中国教育发展的突出问题之一就是城乡发展不均衡。这种不均衡一方面体现在各级各类教育的普及率上，另一方面，也是更重要的，是教育质量的差异。农村中小学无论在办学条件还是在师资水平上都远远落后于城市中小学。在构建和谐社会和社会主义新农村的过程中，政府已经注意到教育发展和资源投入的差距，重视东西部、城乡间中小学教育的均衡发展，逐渐调整和倾斜政策，使东西部、城乡间的普通中小学尽可能在办学经费投入、硬件设施、师资配置、办学水平和教育质量等方面处于一个相对均衡的状态，使中小学教育的公共性、普及性和基础性得以彰显。但是，农村教育过于分散的办学模式，无法使政府均衡地进行资源投入和师资配置。因此，通过中小学布局的调整，合理配置公共教育资源，调整一批生源不足、办学条件差和教育质量低的中小学，集中投入，提高定点学校的教育质量，使更多的孩子享受到优质教育，实现区域（县、市、区）内或更大范围内中小学教育的均衡发展，成为了政府工作的题中之义。
对优质教育的追求。随着社会的不断发展和生活水平的提高，人们对优质教育的需求越来越高。一些经济条件较好的家庭，想方设法将子女送到教育质量好的学校，有的家长为了让子女“就近入学”，专门在重点学校所在的区域买房入住，以方便孩子上学。大多数外出务工的家长经过对比后，把孩子带到城里，让孩子尽可能享受到和城里孩子一样的教育。而农村的乡、村办学模式难以满足农村家长对优质教育的需求。追求优质是教育工作者和各级政府进行农村中小学布局调整的最终归宿。这是由于优质教育、高层次的教育能够提高人们的劳动能力，改变人们的社会地位，带来经济和非经济的收益。希望孩子通过教育获得较高的文化素养，获得较好的职业和较高的社会地位，已经成为相当一部分家长的共识。长期以来，我国不少农村地区中小学布局分散，办学条件差，学校和班级规模普遍较小，复式班过多，老师负担重，这些都与人们追求优质教育的需求相矛盾。因此，农村中小学必须进行布局调整。
农村生源减少的必然要求。教育的对象是人，人口的变化直接影响着学校布局的调整。人口规模、人口年龄结构、人口分布等变化都会导致学校数量和分布的变化。我国于20世纪70年代开始推行计划生育政策，到90年代中后期，在一些农村学校，出现了生源不足的情况。据有关预测，在2001年到2011年，我国小学适龄人口将迅速减少，由12945万人减少到11199万人，减少幅度达16％；初中适龄人口则在2002年开始减少，由2001年的7081万人减少到2016年的5567万人，减少幅度超过小学，达到21％。学龄人口的减少，这在学校的在校学生数中有所体现（见表1）。由表1我们可以看出，2001至2005年普通初中、普通小学在校学生人数逐年降低。此外，农村人口的大规模流动，也使得农村中小学生源相对减少。2003年11月，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联根据2000年第五次人口普查结果统计：我国流动人口规模已超过1亿人。其中18岁以下的流动儿童有1982万人，占全部流动人口的19.37％。另据国家统计局有关数据显示，2003年农村外出务工的劳动力已达1.14亿人，占农村劳动力的23％，其中举家在外务工人员2430万人，随同父母进入城市的6至14岁义务教育阶段适龄儿童约有643万人。
表1：各年份在校学生数（单位：万人）
对教育效益的追求。效益是指社会经济活动中物化劳动和活化劳动的消耗量与所取得的符合社会需要的劳动成果的比。要达到经济效益，就是用尽量少的劳动消耗取得尽可能多的成果。在学校布局调整前，农村教育资源分散，导致一村一所小学，一个乡镇一所初中。计划生育政策以及人们生育观念的改变、人口大规模流动和城市化等因素使得农村学校生源数量减少，现在一个村只有40～50个学生。生源减少，班额不足，教育资源不能得到充分利用，造成师资和其它教育资源的的严重浪费。因此，优化教育资源配置，提高资源的利用率和办学规模效益，降低浪费是各级政府特别是县级政府进行学校布局调整的原动力。
管理效率的迫切要求。从管理学的角度来说，学校的教学点越多、越分散，教育管理成本就越高，管理缺乏效率，工作就不方便开展。原有的农村中小学布局分散，规模小，教育资源和师资非常缺乏，学校内部组织不健全，既不利于学校的管理，也不利于地方行政部门对学校进行管理。随着农村外出务工人数的增多，留守儿童的规模越来越大，其监护人监管不力，难以配合学校教育工作的开展，学校管理此类学生的难度增大。针对这种情况，通过学校布局调整，将生源和教育资源有效地集中起来，实行寄宿制，学校对学生统一规范管理，以培养学生的自理能力和合作精神，这对学生尤其是留守学生的管理能力明显提高，可以防止他们染上不良的行为习惯。同时，布局调整能起到优化师资配置、缩小学校间教育差异和促进寄宿制学校发展的作用。
布局调整是社会发展的要求
农村中小学教育的布局，是指农村中小学在哪里办学的问题。合理的教育布局可以使教育资源得到充分、有效的利用。农村中小学布局调整是一个持续、渐进的过程，这个过程与经济发展、人口结构和空间分布的变化密切相关。新一轮农村中小学布局调整，既是税费改革的重要组成部分，也是我国社会转型与发展过程中的必然。
农村税费改革的自然选择。2001年国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中提出，在农村实行“国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的基础教育管理体制和财政体制，这是对原有农村基础教育财政管理体制的重大突破，是自新中国成立以来第一次明确将农村义务教育的责任主体由农民转交给政府。但是由于税费改革后取消了原来的教育集资和教育附加费，而国家的投入机制没有相应地建立起来，资金投入不到位，导致农村义务教育投入普遍减少，基本办学条件得不到保证，特别是农村中小学危房改造面临困境。“以县为主”的投入体制面临这样的窘境：教育财政在县级财政占有较大份额，农村教育支出成为欠发达县区的沉重负担；县域经济发展不均衡，财力悬殊；财政转移支付在缩小县与县间的差距、协调县级政府财力方面发挥的作用小。这样一来，县级以上政府希望通过农村中小学布局调整，提高资源利用效率，减轻财政压力，于是布局调整就成为农村税费改革后政府的一种自然选择。
农村城镇化的必然结果。城镇化必然要求人们转变生产方式和生活方式：由乡村人口向城市人口转变。这使得农村人口大量涌入城市。流动人口的涌入使得流动人口生源地的中小学生源不断减少。在这种情况下，农村教育不是按行政建制的乡、村分散人力、财力、物力，而是撤乡并镇或在中心镇重点加强初中校建设，在县城和有条件的中心镇设置、发展高中阶段教育，在乡镇或中心村办小学，即按人口规模和转移趋势规划学校布局，就成为历史的必然。
实现教育均衡发展的诉求。教育均衡，实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构、受教育者在教育活动中，享有平等的教育理想、教育政策和法律制度。其最基本的要求是在教育机构和教育群体之间，平等地分配教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的分配和使用上。中国教育发展的突出问题之一就是城乡发展不均衡。这种不均衡一方面体现在各级各类教育的普及率上，另一方面，也是更重要的，是教育质量的差异。农村中小学无论在办学条件还是在师资水平上都远远落后于城市中小学。在构建和谐社会和社会主义新农村的过程中，政府已经注意到教育发展和资源投入的差距，重视东西部、城乡间中小学教育的均衡发展，逐渐调整和倾斜政策，使东西部、城乡间的普通中小学尽可能在办学经费投入、硬件设施、师资配置、办学水平和教育质量等方面处于一个相对均衡的状态，使中小学教育的公共性、普及性和基础性得以彰显。但是，农村教育过于分散的办学模式，无法使政府均衡地进行资源投入和师资配置。因此，通过中小学布局的调整，合理配置公共教育资源，调整一批生源不足、办学条件差和教育质量低的中小学，集中投入，提高定点学校的教育质量，使更多的孩子享受到优质教育，实现区域（县、市、区）内或更大范围内中小学教育的均衡发展，成为了政府工作的题中之义。
对优质教育的追求。随着社会的不断发展和生活水平的提高，人们对优质教育的需求越来越高。一些经济条件较好的家庭，想方设法将子女送到教育质量好的学校，有的家长为了让子女“就近入学”，专门在重点学校所在的区域买房入住，以方便孩子上学。大多数外出务工的家长经过对比后，把孩子带到城里，让孩子尽可能享受到和城里孩子一样的教育。而农村的乡、村办学模式难以满足农村家长对优质教育的需求。追求优质是教育工作者和各级政府进行农村中小学布局调整的最终归宿。这是由于优质教育、高层次的教育能够提高人们的劳动能力，改变人们的社会地位，带来经济和非经济的收益。希望孩子通过教育获得较高的文化素养，获得较好的职业和较高的社会地位，已经成为相当一部分家长的共识。长期以来，我国不少农村地区中小学布局分散，办学条件差，学校和班级规模普遍较小，复式班过多，老师负担重，这些都与人们追求优质教育的需求相矛盾。因此，农村中小学必须进行布局调整。
农村生源减少的必然要求。教育的对象是人，人口的变化直接影响着学校布局的调整。人口规模、人口年龄结构、人口分布等变化都会导致学校数量和分布的变化。我国于20世纪70年代开始推行计划生育政策，到90年代中后期，在一些农村学校，出现了生源不足的情况。据有关预测，在2001年到2011年，我国小学适龄人口将迅速减少，由12945万人减少到11199万人，减少幅度达16％；初中适龄人口则在2002年开始减少，由2001年的7081万人减少到2016年的5567万人，减少幅度超过小学，达到21％。学龄人口的减少，这在学校的在校学生数中有所体现（见表1）。由表1我们可以看出，2001至2005年普通初中、普通小学在校学生人数逐年降低。此外，农村人口的大规模流动，也使得农村中小学生源相对减少。2003年11月，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联根据2000年第五次人口普查结果统计：我国流动人口规模已超过1亿人。其中18岁以下的流动儿童有1982万人，占全部流动人口的19.37％。另据国家统计局有关数据显示，2003年农村外出务工的劳动力已达1.14亿人，占农村劳动力的23％，其中举家在外务工人员2430万人，随同父母进入城市的6至14岁义务教育阶段适龄儿童约有643万人。
表1：各年份在校学生数（单位：万人）
对教育效益的追求。效益是指社会经济活动中物化劳动和活化劳动的消耗量与所取得的符合社会需要的劳动成果的比。要达到经济效益，就是用尽量少的劳动消耗取得尽可能多的成果。在学校布局调整前，农村教育资源分散，导致一村一所小学，一个乡镇一所初中。计划生育政策以及人们生育观念的改变、人口大规模流动和城市化等因素使得农村学校生源数量减少，现在一个村只有40～50个学生。生源减少，班额不足，教育资源不能得到充分利用，造成师资和其它教育资源的的严重浪费。因此，优化教育资源配置，提高资源的利用率和办学规模效益，降低浪费是各级政府特别是县级政府进行学校布局调整的原动力。
管理效率的迫切要求。从管理学的角度来说，学校的教学点越多、越分散，教育管理成本就越高，管理缺乏效率，工作就不方便开展。原有的农村中小学布局分散，规模小，教育资源和师资非常缺乏，学校内部组织不健全，既不利于学校的管理，也不利于地方行政部门对学校进行管理。随着农村外出务工人数的增多，留守儿童的规模越来越大，其监护人监管不力，难以配合学校教育工作的开展，学校管理此类学生的难度增大。针对这种情况，通过学校布局调整，将生源和教育资源有效地集中起来，实行寄宿制，学校对学生统一规范管理，以培养学生的自理能力和合作精神，这对学生尤其是留守学生的管理能力明显提高，可以防止他们染上不良的行为习惯。同时，布局调整能起到优化师资配置、缩小学校间教育差异和促进寄宿制学校发展的作用。