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摘 要：民间金融是民间自发生成的、未经登记注册的、游离于国有金融体系之外的金融交易活动的总称，民间金融是我国金融体系的重要组成部分，在加强金融服务供给、缓解中小企业融资难等方面发挥着重要作用。但是，民间金融却被排斥在正规金融体系之外，游离于政府监管之外，没有获得法律法规的认可。因而，应当加强民间金融的监管立法工作，明确民间金融的法律地位，规范和引导民间金融的经营行为，以促进我国金融业的健康发展。
关键词：民间金融；法律监管；金融体制；民间借贷；法律
改革开放以来，我国民间金融如雨后春笋般蓬勃发展，已成长为我国金融市场中不可或缺的力量。虽然民间金融为中小企业和民营经济的发展做出了巨大贡献，但是民间金融却面临着缺乏法律地位的尴尬境遇，长期游离于国家金融体制之外，不为正规金融体系所认同。比如，民间金融的法律监管处于真空状态，缺少针对民间金融的立法、监管、政策、救济、风险防范等法律法规，这些制约了民间金融的健康可持续发展。为此，应深入分析民间金融的发展现状，强化民间金融活动的法律监管，以推进民间金融的健康有序发展。
一、民间金融的特征与发展现状
民间金融是民间自发生成的、未经登记注册的、游离于国有金融体系之外的金融交易活动的总称，也被称为“草根金融”、“非正式金融”等，民间金融包括民间借贷、企业借贷、地下钱庄、黑市外汇交易、社会集资、合会、农村合作基金会、私募基金、农村信用社等。当代民间金融最早出现于东南沿海地区，在上世纪80年代乡镇企业、私营企业等快速发展，这些企业常面临着资金短缺的问题，但在国有银行商业化改革之后，许多商业银行撤销了农村经营网点，使农村金融资源供应量急剧减少，同时商业银行融资的程序复杂、交易繁琐、担保门槛高，使这些中小企业和个体经营者望而却步，于是，民间金融就应运而生。当前，在广大农村地区，民间金融呈现出势头猛、方式新、活力大的发展态势。例如，江苏、福建、浙江、广东等地区中小企业较多，资金需求非常强烈，随之产生了许多民间借贷、地下钱庄、合会、合作银行等民间金融机构，这些民间金融形式缓解了资本市场的资金缺口，增加了生产经营的资金供应量，促进了地方经济的繁荣发展。
作为一种非正式的金融体系，民间金融有着成本低、交易简便、形式简单、融资效率高等优点，符合了市场经济规律的资金融通活动，有利于缓解我国金融服务供给不足的问题。但是，许多民间金融的发展中也存在许多问题，如地下钱庄、高利贷、洗钱、非法集资等违法行为泛滥，民间金融风险较大，这些扰乱了正常金融秩序，不利于金融业的健康发展。
二、民间金融法律监管的问题分析
长期以来，我国金融业为国家所垄断，虽然民间金融是正式金融体系的有益补充，但民间金融却游离于政府监管之外，被排斥在金融体系之外，没有获得法律法规的认可，常常遭受歧视和压制。
1.民间金融没有合法地位
长期以来，民间金融一直处于被禁止、压制和排斥的地位，当正规金融机构面临困难时，政府就会予以支持和帮助，甚至以牺牲民间金融的方式促进国家金融体系的发展。当前，虽然我国民间金融的发展环境有了巨大改善，但是民间金融的法律环境仍不乐观，其法律地位并未获得认可，民间借贷、城市信用社、农业银行、小额信贷、农业合作银行、典当行等民间金融形式仍面临许多法律困境。比如，《合同法》、《关于审理借贷案件的若干意见》等法律规范只是涉及到民间借贷问题，并没有明确民间金融机构的权、责、利等，也未介定民间金融的法律地位。在这种法律环境中，民间金融只能生存于法律边缘和监管盲区，成为金融领域中的“灰色金融”。
2.民间金融立法存在缺陷
当前，我国针对民间金融的法律法规较为零散，并未形成民间金融监管的法律体系，法律法规相互矛盾的现象屡见不鲜。比如，1998年国务院出台了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，明确要求取缔任何非法金融机构，取缔未经人民银行批准开展的吸收存款、发放贷款、办理结算等金融活动。这显然与《合同法》及相关司法解释中的“约定有息借贷但不高于银行同期贷款利率四倍利息的借贷不违法”相互矛盾，这种法律冲突给民间金融的监管带来许多障碍。此外，法律并未明确对高利贷行为的处罚措施，也未确定民间金融监管的执法部门，没有建立相应的信用制度，这为民间金融的法律监管带来许多困难。
3.民间金融监管执法不力
当前，我国民间金融的执法监管存在许多问题，执法主体不明确，缺乏多部门联合执法的协调机制，面临着无人监管和重复监管并存的局面。比如，银监会、公安机关、工商部门等都是民间金融的执法主体，银监会只能监管银行业的金融活动，无法对企业、个人等非法融资活动进行监管，而工商部门又无法介入金融业进行调查，这种多头执法的现状降低了民间金融监管效率。
三、民间金融法律监管的对策措施
1.明确民间金融法律监管的原则
第一，顺应民间金融监管发展趋势。当前，金融自由化成了金融业的发展趋势，西方发达国家先后破除了金融管制，推进金融行业的自由竞争。同样，我国也不断调整金融监管理念，推进民间金融监管改革。比如，2004年央行明确提出，民间金融是中国金融业的重要补充。2005年的“非公36条”明确指出，允许民间资本进入法律法规未禁止的行业和领域。2012年国务院批准了温州市金融综合改革试验区总体方案，开启了全国金融改革的新征程。因而，在民间金融法律监管中，应顺应市场经济和金融行业的发展趋势，因势利导，顺势而为，推进民间金融的健康发展。
第二，坚持适度干预原则。随着金融业的发展，银行在金融体系中的比重不断下降，其他金融机构所占比重不断上升。因而，应将民间金融纳入正规金融体系之中，加强对民间金融的规范和引导，促进民间金融的良性发展，避免民间金融恶性发展带来的金融风险、市场失灵、公共产品供给不足等问题。 第三，坚持平衡协调原则。金融系统是现代市场经济的核心部分，影响着市场资源的配置状况和利用效率，也关系着国家的经济安全。比如，2008年美国金融危机引发了全球性经济危机，2011年温州民间金融危机影响了我国金融业的健康发展。当前，我国采用了重视秩序、轻效率的金融监管模式，通过金融立法抑制金融体系之外的金融机构、金融活动的运行，这种监管模式有利于维护金融秩序和金融机构稳定运营，但也造成了国有银行垄断，导致金融业运行效率低下。因而，在民间金融监管中，不仅应考虑国家的金融安全和经济发展，还应当尊重市场经济规律，建立与经济发展相适应的民间金融监管体系，使民间金融在法律范围内有适当的发展空间。
2.完善民间金融法律监管的方法
第一，赋予民间金融合法地位。随着市场经济的深入发展，社会分工进一步细化，仅依靠国有金融机构很难满足多元化融资的发展需要，而形式多样、经营灵活的民间经济恰好可以满足市场主体的融资需要。但是，我国民间金融并未得到法律认可，也未受到有效监管和引导，导致民间金融发展失控，影响了金融市场的健康运行。因而，应健全民间金融监管法规，承认民间金融的合法地位，规范民间金融领域的竞争秩序，维护市场主体的合法权益，促进民间金融的制度化、合法化和规范化。
第二，加强民间金融立法。从法律监管角度看，金融监管的理想状态是法律均衡，即，法律的数量、内容、结构等符合多数人需要，既不存在法律短缺，也不存在法律过剩。但是，我国并未出台金融监管的专门法律，民间金融监管多见于其他法律法规之中，这些法律法规缺乏系统性，操作性不强，产生了民间金融监管的法律盲区，导致民间金融存在许多风险因素。因而，应根据民间金融的发展需要，制定《民间金融法》，明确民间金融的法律地位、运行方式、管理体制、经营范围等，促进民间金融的健康可持续发展。
第三，加强民间金融的法律监管。金融监管包括规制与监督两方面内容，规制是指在法律授权下由监管部门制定一系列规章制度，用法规明确金融机构的准入、运营、退出等；监督是指监管部门或其他授权机构通过特定的方法措施，检查金融企业对法律、法规的落实情况。在推进民间金融“阳光化”的过程中，首先应明确民间金融组织的性质，区分违法犯罪的黑色金融和鼓励发展的“灰色金融”，对适合市场经济的“灰色金融”应给予规范和引导，促使其健康发展；对不适应市场经济的高利贷、金融欺诈、洗钱等“黑色金融”，应予以坚决打击和取缔。
具体而言：对于地下钱庄、非法集资、高利贷等非法金融组织，应依据《刑法》、《民法通则》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等予以打击与取缔，并追求相关人员的法律责任；对于转轮储蓄、信贷协会、民间合会等民间资金借贷形式，应根据相关法律精神予以规范和引导，也可以借鉴日本《无尽业法》、印度《合会法》等规范民间合会的运行机制、经营方式、组织体系等，推进民间合会健康有序发展；农村信用社、小额信贷机构、农村合作银行等民间金融机构是我国民间金融的主力军，政府应予以政策和资金上的支持，促进其健康快速发展。此外，有关部门应通过《民法通则》、《刑法》、《合同法》等规范民间私人借贷，引导民间私人通过契约的形式进行资金借贷。
第四，健全市场准入和退出机制。当前，我国民间资本的投资渠道少，许多投资渠道不合法，许多民间资本只能违规开展金融活动。因而，应降低金融市场准入门槛，健全金融市场准入机制，明确从事民间金融活动的组织形式、经营范围、注册资本、管理方式等，防范民间金融领域的系统性风险。同时，应降低民间金融机构的资金门槛，根据民间金融的经营范围和业务内容设置相应的资金门槛，以确保民间金融的健康发展。
应健全市场退出机制。市场经济的本质特征是通过市场竞争优化资源配置，提高经济运行效率，实现市场主体的优胜劣汰。在金融领域我国出台了《商业银行法》、《人民银行法》、《金融机构管理规定》等法律法规，但是这些法律法规并未明确民间金融机构的市场退出机制，多为一些笼统的、原则性规定，同时，由于金融机构的特殊性，很难按照《企业破产法》进行资产清理和兼并重组。目前，当金融机构面临经营困难或资不抵债时，往往是由政府出面进行托管和处理，这种政府“一肩挑”的方法违背了市场规律，也加重了纳税人的负担。因此，在民间金融法律监管中，应建立科学合理的市场退出机制，允许经营不善、资不抵债的民间金融机构申请破产，逐步淘汰效率低下、经营不善的民间金融机构。
民间金融的法律监管是一项复杂的系统工程，需要政府、司法部门和社会各界的共同努力。其中，法律制度是民间金融监管的基础，也是维护金融市场秩序、促进民间金融健康发展的基本保证。因而，应加强民间金融的法律建设，完善民间金融法律法规，通过法律手段引导和规范民间金融的发展，以促进我国金融业的健康发展。
参考文献：
[1]张元红、张军、李静、李勤.中国农村民间金融研究——信用、利率与市场均衡[M].北京：社会科学文献出版社，2011
[2]刘少军.我国民间金融的功能定位与监管体制研究[J].中国政法大学学报，2012（5）
[3]陈遥.论完善我国民间金融法律监管[J].财经界，2006（7）
[4]张燕、杜国宏、吴正刚.金融危机背景下我国农村民间金融法律制度的因应与完善——基于对《放贷人条件（草案）》的思考[J].金融与经济.2009（7）
[5]姜旭朝、丁昌锋.民间金融理论分析：范畴、比较与制度变迁[J].学习与探索，2005 （5）
作者简介：
周耀杭（1993～ ），男，河南禹州人，许昌学院法政学院2011级本科法学专业在读学生，研究方向：法学。
关键词：民间金融；法律监管；金融体制；民间借贷；法律
改革开放以来，我国民间金融如雨后春笋般蓬勃发展，已成长为我国金融市场中不可或缺的力量。虽然民间金融为中小企业和民营经济的发展做出了巨大贡献，但是民间金融却面临着缺乏法律地位的尴尬境遇，长期游离于国家金融体制之外，不为正规金融体系所认同。比如，民间金融的法律监管处于真空状态，缺少针对民间金融的立法、监管、政策、救济、风险防范等法律法规，这些制约了民间金融的健康可持续发展。为此，应深入分析民间金融的发展现状，强化民间金融活动的法律监管，以推进民间金融的健康有序发展。
一、民间金融的特征与发展现状
民间金融是民间自发生成的、未经登记注册的、游离于国有金融体系之外的金融交易活动的总称，也被称为“草根金融”、“非正式金融”等，民间金融包括民间借贷、企业借贷、地下钱庄、黑市外汇交易、社会集资、合会、农村合作基金会、私募基金、农村信用社等。当代民间金融最早出现于东南沿海地区，在上世纪80年代乡镇企业、私营企业等快速发展，这些企业常面临着资金短缺的问题，但在国有银行商业化改革之后，许多商业银行撤销了农村经营网点，使农村金融资源供应量急剧减少，同时商业银行融资的程序复杂、交易繁琐、担保门槛高，使这些中小企业和个体经营者望而却步，于是，民间金融就应运而生。当前，在广大农村地区，民间金融呈现出势头猛、方式新、活力大的发展态势。例如，江苏、福建、浙江、广东等地区中小企业较多，资金需求非常强烈，随之产生了许多民间借贷、地下钱庄、合会、合作银行等民间金融机构，这些民间金融形式缓解了资本市场的资金缺口，增加了生产经营的资金供应量，促进了地方经济的繁荣发展。
作为一种非正式的金融体系，民间金融有着成本低、交易简便、形式简单、融资效率高等优点，符合了市场经济规律的资金融通活动，有利于缓解我国金融服务供给不足的问题。但是，许多民间金融的发展中也存在许多问题，如地下钱庄、高利贷、洗钱、非法集资等违法行为泛滥，民间金融风险较大，这些扰乱了正常金融秩序，不利于金融业的健康发展。
二、民间金融法律监管的问题分析
长期以来，我国金融业为国家所垄断，虽然民间金融是正式金融体系的有益补充，但民间金融却游离于政府监管之外，被排斥在金融体系之外，没有获得法律法规的认可，常常遭受歧视和压制。
1.民间金融没有合法地位
长期以来，民间金融一直处于被禁止、压制和排斥的地位，当正规金融机构面临困难时，政府就会予以支持和帮助，甚至以牺牲民间金融的方式促进国家金融体系的发展。当前，虽然我国民间金融的发展环境有了巨大改善，但是民间金融的法律环境仍不乐观，其法律地位并未获得认可，民间借贷、城市信用社、农业银行、小额信贷、农业合作银行、典当行等民间金融形式仍面临许多法律困境。比如，《合同法》、《关于审理借贷案件的若干意见》等法律规范只是涉及到民间借贷问题，并没有明确民间金融机构的权、责、利等，也未介定民间金融的法律地位。在这种法律环境中，民间金融只能生存于法律边缘和监管盲区，成为金融领域中的“灰色金融”。
2.民间金融立法存在缺陷
当前，我国针对民间金融的法律法规较为零散，并未形成民间金融监管的法律体系，法律法规相互矛盾的现象屡见不鲜。比如，1998年国务院出台了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，明确要求取缔任何非法金融机构，取缔未经人民银行批准开展的吸收存款、发放贷款、办理结算等金融活动。这显然与《合同法》及相关司法解释中的“约定有息借贷但不高于银行同期贷款利率四倍利息的借贷不违法”相互矛盾，这种法律冲突给民间金融的监管带来许多障碍。此外，法律并未明确对高利贷行为的处罚措施，也未确定民间金融监管的执法部门，没有建立相应的信用制度，这为民间金融的法律监管带来许多困难。
3.民间金融监管执法不力
当前，我国民间金融的执法监管存在许多问题，执法主体不明确，缺乏多部门联合执法的协调机制，面临着无人监管和重复监管并存的局面。比如，银监会、公安机关、工商部门等都是民间金融的执法主体，银监会只能监管银行业的金融活动，无法对企业、个人等非法融资活动进行监管，而工商部门又无法介入金融业进行调查，这种多头执法的现状降低了民间金融监管效率。
三、民间金融法律监管的对策措施
1.明确民间金融法律监管的原则
第一，顺应民间金融监管发展趋势。当前，金融自由化成了金融业的发展趋势，西方发达国家先后破除了金融管制，推进金融行业的自由竞争。同样，我国也不断调整金融监管理念，推进民间金融监管改革。比如，2004年央行明确提出，民间金融是中国金融业的重要补充。2005年的“非公36条”明确指出，允许民间资本进入法律法规未禁止的行业和领域。2012年国务院批准了温州市金融综合改革试验区总体方案，开启了全国金融改革的新征程。因而，在民间金融法律监管中，应顺应市场经济和金融行业的发展趋势，因势利导，顺势而为，推进民间金融的健康发展。
第二，坚持适度干预原则。随着金融业的发展，银行在金融体系中的比重不断下降，其他金融机构所占比重不断上升。因而，应将民间金融纳入正规金融体系之中，加强对民间金融的规范和引导，促进民间金融的良性发展，避免民间金融恶性发展带来的金融风险、市场失灵、公共产品供给不足等问题。 第三，坚持平衡协调原则。金融系统是现代市场经济的核心部分，影响着市场资源的配置状况和利用效率，也关系着国家的经济安全。比如，2008年美国金融危机引发了全球性经济危机，2011年温州民间金融危机影响了我国金融业的健康发展。当前，我国采用了重视秩序、轻效率的金融监管模式，通过金融立法抑制金融体系之外的金融机构、金融活动的运行，这种监管模式有利于维护金融秩序和金融机构稳定运营，但也造成了国有银行垄断，导致金融业运行效率低下。因而，在民间金融监管中，不仅应考虑国家的金融安全和经济发展，还应当尊重市场经济规律，建立与经济发展相适应的民间金融监管体系，使民间金融在法律范围内有适当的发展空间。
2.完善民间金融法律监管的方法
第一，赋予民间金融合法地位。随着市场经济的深入发展，社会分工进一步细化，仅依靠国有金融机构很难满足多元化融资的发展需要，而形式多样、经营灵活的民间经济恰好可以满足市场主体的融资需要。但是，我国民间金融并未得到法律认可，也未受到有效监管和引导，导致民间金融发展失控，影响了金融市场的健康运行。因而，应健全民间金融监管法规，承认民间金融的合法地位，规范民间金融领域的竞争秩序，维护市场主体的合法权益，促进民间金融的制度化、合法化和规范化。
第二，加强民间金融立法。从法律监管角度看，金融监管的理想状态是法律均衡，即，法律的数量、内容、结构等符合多数人需要，既不存在法律短缺，也不存在法律过剩。但是，我国并未出台金融监管的专门法律，民间金融监管多见于其他法律法规之中，这些法律法规缺乏系统性，操作性不强，产生了民间金融监管的法律盲区，导致民间金融存在许多风险因素。因而，应根据民间金融的发展需要，制定《民间金融法》，明确民间金融的法律地位、运行方式、管理体制、经营范围等，促进民间金融的健康可持续发展。
第三，加强民间金融的法律监管。金融监管包括规制与监督两方面内容，规制是指在法律授权下由监管部门制定一系列规章制度，用法规明确金融机构的准入、运营、退出等；监督是指监管部门或其他授权机构通过特定的方法措施，检查金融企业对法律、法规的落实情况。在推进民间金融“阳光化”的过程中，首先应明确民间金融组织的性质，区分违法犯罪的黑色金融和鼓励发展的“灰色金融”，对适合市场经济的“灰色金融”应给予规范和引导，促使其健康发展；对不适应市场经济的高利贷、金融欺诈、洗钱等“黑色金融”，应予以坚决打击和取缔。
具体而言：对于地下钱庄、非法集资、高利贷等非法金融组织，应依据《刑法》、《民法通则》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等予以打击与取缔，并追求相关人员的法律责任；对于转轮储蓄、信贷协会、民间合会等民间资金借贷形式，应根据相关法律精神予以规范和引导，也可以借鉴日本《无尽业法》、印度《合会法》等规范民间合会的运行机制、经营方式、组织体系等，推进民间合会健康有序发展；农村信用社、小额信贷机构、农村合作银行等民间金融机构是我国民间金融的主力军，政府应予以政策和资金上的支持，促进其健康快速发展。此外，有关部门应通过《民法通则》、《刑法》、《合同法》等规范民间私人借贷，引导民间私人通过契约的形式进行资金借贷。
第四，健全市场准入和退出机制。当前，我国民间资本的投资渠道少，许多投资渠道不合法，许多民间资本只能违规开展金融活动。因而，应降低金融市场准入门槛，健全金融市场准入机制，明确从事民间金融活动的组织形式、经营范围、注册资本、管理方式等，防范民间金融领域的系统性风险。同时，应降低民间金融机构的资金门槛，根据民间金融的经营范围和业务内容设置相应的资金门槛，以确保民间金融的健康发展。
应健全市场退出机制。市场经济的本质特征是通过市场竞争优化资源配置，提高经济运行效率，实现市场主体的优胜劣汰。在金融领域我国出台了《商业银行法》、《人民银行法》、《金融机构管理规定》等法律法规，但是这些法律法规并未明确民间金融机构的市场退出机制，多为一些笼统的、原则性规定，同时，由于金融机构的特殊性，很难按照《企业破产法》进行资产清理和兼并重组。目前，当金融机构面临经营困难或资不抵债时，往往是由政府出面进行托管和处理，这种政府“一肩挑”的方法违背了市场规律，也加重了纳税人的负担。因此，在民间金融法律监管中，应建立科学合理的市场退出机制，允许经营不善、资不抵债的民间金融机构申请破产，逐步淘汰效率低下、经营不善的民间金融机构。
民间金融的法律监管是一项复杂的系统工程，需要政府、司法部门和社会各界的共同努力。其中，法律制度是民间金融监管的基础，也是维护金融市场秩序、促进民间金融健康发展的基本保证。因而，应加强民间金融的法律建设，完善民间金融法律法规，通过法律手段引导和规范民间金融的发展，以促进我国金融业的健康发展。
参考文献：
[1]张元红、张军、李静、李勤.中国农村民间金融研究——信用、利率与市场均衡[M].北京：社会科学文献出版社，2011
[2]刘少军.我国民间金融的功能定位与监管体制研究[J].中国政法大学学报，2012（5）
[3]陈遥.论完善我国民间金融法律监管[J].财经界，2006（7）
[4]张燕、杜国宏、吴正刚.金融危机背景下我国农村民间金融法律制度的因应与完善——基于对《放贷人条件（草案）》的思考[J].金融与经济.2009（7）
[5]姜旭朝、丁昌锋.民间金融理论分析：范畴、比较与制度变迁[J].学习与探索，2005 （5）
作者简介：
周耀杭（1993～ ），男，河南禹州人，许昌学院法政学院2011级本科法学专业在读学生，研究方向：法学。