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摘要政策性森林保险制度在我国还处在试点阶段，一些不足之处也在逐渐的暴露出来，需要不断的总结并加以完善，以改进我国的政策性森林保险制度，促进我国政策性森林保险体系的不断完善，保障我国林权制度改革的顺利开展，促进林区经济的持续发展。
关键词政策性森林保险 法律保障 数据共享
作者简介：辛旭东，东北林业大学文法学院副教授；肖蓓，东北林业大学文法学院在读硕士。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-159-02
一、我国森林保险的发展和现状
1981年，为了加强森林资源管理和减少森林灾害损失，林业部门联合中国人民保险公司，共同研究开展森林保险业务。1982年，拟定了我国第一部《森林保险条款》。自1984年起，我国开始了森林保险的试点工作，至1994年分别在广西、湖南、福建、四川、山东等20多个省市、自治区开展了森林保险业务，主要承保防护林、人工杉木林、混交林和用材林等林木资源。
进入20世纪90年代以后，森林保险的发展呈现出高风险、高费率、高赔付和低保障、低覆盖、低收入的“三高三低”经营状况，森林保险业务逐年萎缩，基本处于停滞状态。实际上，我国森林保险一直处于两难的境地，一方面，林农的收入偏低、投保率过低、缺少保险意识；另一方面，森林保险经营效率差、亏损严重、供给主体严重不足。据相关数据显示，自1984年至2007年，中国人保平均每年承保的林木只有1300万亩，仅占我国森林面积1．75亿公顷的0．5%，占人工林保存面积5325．7万公顷的1．6%（2005年林业普查数据）。
森林自身的特点决定了森林保险具有明显的公益性，森林保险的发展需要政府的大力扶持和帮助，尤其是作为林权改革的配套措施之一，政策性森林保险制度更是急需得到建立和实施。正是意识到建立政策性森林保险的重要性和必要性，2009年4月，财政部发布《财政部关于中央财政森林保险保费补贴试点工作有关事项的通知》，并随文下发《中央财政森林保险保费补贴试点方案》，明确将江西省、福建省、湖南省定为2009年度中央财政森林保险保费补贴试点省份，要求在省级财政至少补贴25%保费的基础上，中央财政再补贴30%的保费。5月，国家林业局、中国人民银行、财政部、银监会、保监会等五部委联合发布《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》，对建立政策性森林保险制度做出了明确规定。10月，中国保监会和国家林业局共同下发《关于做好政策性森林保险体系建设促进林业可持续发展的通知》，对政策性森林保险的试点、方案、保额、费率、巨灾保障机制、经办机构的资质审查等内容均做出明确的规定。根据《2009年全国林业经济运行状况报告》资料显示，截至目前，我国森林投保面积达1．77亿亩，保险金额为820亿，而政策性森林保险制度的建立，是我国2009年林业重大政策取得新突破的表现之一。
二、政策性森林保险的不足
目前，虽然政府部门不断出台政策推进政策性森林保险制度的建立和发展，但是政策性森林保险体系的建设仍处在不断积极探索阶段，仍然存在一些不足之处。
（一）缺少法律法规的保障
政策性森林保险的发展离不开政府的扶持和法律的保障，但是目前，我国并没有专门的森林保险的法律法规，政策性森林保险制度仅仅作为一项政策而非法律条文的形式予以规定，政策性森林保险的实行缺少法律的保障。因此，我国急需加强森林保险的立法工作，制定相应的法律法规，将我国的政策性森林保险体系纳入到法制化的轨道中，使政策性森林保险的实施有法可依。
（二）相关配套措施不完善
相关配套措施的不完善在一定程度上制约了政策性森林保险的发展。（1）在贷款融资方面，一些金融机构把森林保险规定为贷款抵押的前提条件之一，于是出现广大林农为了贷款而投保的现象，并没有考虑到自身的实际需要。而且对于生态公益林，根据国家林业局《森林资源资产抵押登记办法（试行）》的规定，生态公益林不得抵押办理抵押贷款手续，这样一来就会导致林农在交付保费为生态公益林投保后，却不能贷款，极大的打击了广大林农为生态公益林投保的积极性，严重制约了政策性森林保险业务的开展。（2）在风险信息宣传方面，因部分地市的政府部门没能很好的开展对灾害信息的公开和知识的普及工作，致使广大的林农所掌握的资料有限，对于气象灾害、病虫害等潜在的风险认识不到位，总是抱有侥幸心理，购买森林保险来降低风险、减少损失的意识淡薄。
（三）监督力度不够
目前，在国家不断出台政策，加大财政补贴力度，大力扶持政策性森林保险发展的形势下，由于经济利益的驱使等多方面的原因，难免不会发生某些保险公司采用各种虚假手段，侵占、挪用、骗取保费补贴等情况，甚至是某些利益熏心的个人，经受不住巨大的经济诱惑，也会铤而走险。同时，因政策性森林保险涉及面广，受利群体众多，会发生多人、跨部门的联合侵占、挪用补贴费的行为，这也会给保险监督部门增加难度。由于政策性森林保险刚刚起步，保险监督部门对商业性保险公司开展政策性森林保险业务的监督力度不够，监督体系还需要不断的探索和完善。
（四）数据不完整
我国森林保险起步较晚，又经历了停滞期，森林保险业务并没有得到广泛的开展，造成相关的业务数据和经验资料缺乏。同时，森林灾害的相关历史数据，因地域、种类的不同，分散在各省市的气象、林业、民政等相关部门，没有专人进行汇集整理，缺乏系统性。而各地市在资源共享和信息沟通上又存在着诸多的问题，难以做到信息资源的共享，对历史灾害数据掌握的不完整给各地政府的森林灾害预防工作带来了重重困难，更严重阻碍了政策性森林保险的顺利进行。
（五）缺少专业人才
由于实施政策性森林保险技术复杂，保险公司开展此项业务时缺少专业的人才，尤其是保险和林业的复合型人才的短缺，给承保前的风险评估、灾后的勘验定损、理赔等工作带来了大量的难度，无法做到及时、有效，在一定程度上制约了政策性森林保险业务的开展。
（六）保险公司难以深入林区
商业性保险公司的机构网点大部分分布在城市，在农村地区基本没有技术优势可言，而我国林区分散在农村地区，尤其林权改革后，保险标的分布在林区的各处，保险公司难以深入开展业务，掌握风险的能力更是被大大削弱，给开展政策性森林保险业务带来了难度。
三、政策性森林保险的完善建议
针对以上所提出的不足之处，提出以下完善建议：
（一）制定相关法律法规
1．制定《森林保险法》。建议制定《森林保险法》，明确政策性森林保险的性质，规范政策性森林保险的经营主体、参与主体、双方的责任和义务，规定立法目的、经营方式、费率、险种、赔偿方式、补偿方式和比例等内容。制定《森林保险法》有利于完善我国政策性森林保险的法制体系，为政策性森林保险的发展提供法律保障。
2．由地方制定实施条例。各省市可以依据《森林保险法》，根据本地的实际情况，制定本地政策性森林保险的实施条例，规定具体的实施细则和方案。
（二）完善相关配套措施
1．森林抵押贷款的机制尚待完善，虽然以森林保险为前提条件会在一定程度上刺激森林保险业务量的增加，但是从长远的发展考虑，此项规定会制约森林保险的正常发展，使林农对森林保险产生错误的理解和认识，所以，要不断的探索新的融资渠道，不断完善抵押贷款机制，从正面且积极的角度促进政策性森林保险的发展。同时，对于生态公益林，要免除林农的全部保费，由国家全额补贴并且实行强制投保，减轻林农负担。
2．各地政府要积极主动做好灾害信息的公开和知识的普及工作，尤其是政策性森林保险的知识，强化林农的保险意识，使广大林农认识到保险的重要性，增强投保的积极性。
（三）加强监督力度
中国保险监督管理委员会及其下属各局要加强监督力度，加强对保险公司及其业务人员的监督力度，加大对套取、侵占、挪用国家政策性森林保险补贴等行为的查处力度。在保监会财产保险监管部增设的农业保险监管处中成立专门的政策性森林保险工作小组，由专人负责主抓对保险公司开展的政策性商业保险的监督工作，采取定期检查和不定期抽查的方式，对保险公司开展政策性商业保险业务的情况进行监督检查，尤其要加强对运作过程、资金的使用情况、工作进度的监督。同时，由于涉利群体众多，保监会需要联合林业部门及其他相关单位，加强信息的沟通和配合，形成监督合力，共同监督跨部门的挪用、侵占补贴费用的行为。保监会要不断的研究、改善监督机制，一些新问题和新的解决办法需要在实践中不断的处理和总结，增加监督的有效性，做好政策性森林保险的监督工作，保护好国家和广大林农的利益。
（四）建立全国森林灾害数据共享平台
建议建立全国森林灾害数据共享平台，由国家林业局组织专人汇总森林灾害的相关历史数据，包括分散在各省市的气象、林业、民政等相关部门的灾害资料，以及保险公司多年来实施森林保险的相关业务数据和经验资料，为各省市在制定政策性森林保险实施计划、推进政策性森林保险业务的开展时，提供借鉴和参考。同时，还要注意资料的不断积累和及时的更新，做好数据的整理工作，为科学制定森林灾害预防工作奠定基础。
（五）加强专业人员的吸收和培养，建立专家参与制
保险公司要不断的加强对专业人员的吸收和培养，尤其是熟悉保险业务和林业知识的复合型人才；提高业务人员的业务素质，加强对保险知识和林业知识的培训；可以与院校合作，建立专家参与制，遇到疑难问题时，请保险、林业方面的专家提供意见，及时解决，保障政策性森林保险业务的顺利开展。
（六）在林区设立代办机构
由地方政府负责，在林区的基层单位中设立代办机构，而保险公司则派出一定的业务人员，在林区林政工作人员的协助下，开展政策性森林保险业务。此举既能充分依托林区基层单位的资源优势，深入林区，联合开展政策性森林保险业务，又能及时了解林农的需求，不断的调整服务方向，促进政策性森林保险体系的完善和发展。
作为林权制度改革配套措施之一的政策性森林保险制度，能够帮助林农有效地开展林业生产经营活动，提高抵御自然灾害的能力。随着试点工作的稳步进行和保险业务的持续开展，政策性森林保险制度及其体系也将不断的发展和完善，将会为广大林农提供更好的保障机制，最大限度地保障林农的利益，促进林权制度改革的顺利进行和林区经济的持续发展。
参考文献：
[1]郭永利．当前开展林业保险的对策．中国保险．2009（11）．
[2]2009年全国林业经济运行状况报告．2010-01-14．http://www．gov．cn/gzdt/2010- 01/14/content_1510188．htm．
[3]李媛媛．森林保险立法初探．世界林业研究．2010（4）．
[4]张毅．制约推进森林保险发展的因素及对策—以福建为例．黑龙江生态工程职业学院学报．2009（11）
[5]马晨明．四大因素制约商业性森林保险发展．金融时报．2009-8-27（003）．
[6]李金辉．政策东风助推森林保险发展．中国城乡金融报．2009-6-24（B03）．
[7]王志新，姜庆莉．政策性森林保险的机遇与对策．吉林林业科技．2010．39（2）．
[8]石焱，方怀龙，澹台林琳，陈建成．湖南省森林保险的实践与探索．林业资源管理．2009（3）．
关键词政策性森林保险 法律保障 数据共享
作者简介：辛旭东，东北林业大学文法学院副教授；肖蓓，东北林业大学文法学院在读硕士。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-159-02
一、我国森林保险的发展和现状
1981年，为了加强森林资源管理和减少森林灾害损失，林业部门联合中国人民保险公司，共同研究开展森林保险业务。1982年，拟定了我国第一部《森林保险条款》。自1984年起，我国开始了森林保险的试点工作，至1994年分别在广西、湖南、福建、四川、山东等20多个省市、自治区开展了森林保险业务，主要承保防护林、人工杉木林、混交林和用材林等林木资源。
进入20世纪90年代以后，森林保险的发展呈现出高风险、高费率、高赔付和低保障、低覆盖、低收入的“三高三低”经营状况，森林保险业务逐年萎缩，基本处于停滞状态。实际上，我国森林保险一直处于两难的境地，一方面，林农的收入偏低、投保率过低、缺少保险意识；另一方面，森林保险经营效率差、亏损严重、供给主体严重不足。据相关数据显示，自1984年至2007年，中国人保平均每年承保的林木只有1300万亩，仅占我国森林面积1．75亿公顷的0．5%，占人工林保存面积5325．7万公顷的1．6%（2005年林业普查数据）。
森林自身的特点决定了森林保险具有明显的公益性，森林保险的发展需要政府的大力扶持和帮助，尤其是作为林权改革的配套措施之一，政策性森林保险制度更是急需得到建立和实施。正是意识到建立政策性森林保险的重要性和必要性，2009年4月，财政部发布《财政部关于中央财政森林保险保费补贴试点工作有关事项的通知》，并随文下发《中央财政森林保险保费补贴试点方案》，明确将江西省、福建省、湖南省定为2009年度中央财政森林保险保费补贴试点省份，要求在省级财政至少补贴25%保费的基础上，中央财政再补贴30%的保费。5月，国家林业局、中国人民银行、财政部、银监会、保监会等五部委联合发布《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》，对建立政策性森林保险制度做出了明确规定。10月，中国保监会和国家林业局共同下发《关于做好政策性森林保险体系建设促进林业可持续发展的通知》，对政策性森林保险的试点、方案、保额、费率、巨灾保障机制、经办机构的资质审查等内容均做出明确的规定。根据《2009年全国林业经济运行状况报告》资料显示，截至目前，我国森林投保面积达1．77亿亩，保险金额为820亿，而政策性森林保险制度的建立，是我国2009年林业重大政策取得新突破的表现之一。
二、政策性森林保险的不足
目前，虽然政府部门不断出台政策推进政策性森林保险制度的建立和发展，但是政策性森林保险体系的建设仍处在不断积极探索阶段，仍然存在一些不足之处。
（一）缺少法律法规的保障
政策性森林保险的发展离不开政府的扶持和法律的保障，但是目前，我国并没有专门的森林保险的法律法规，政策性森林保险制度仅仅作为一项政策而非法律条文的形式予以规定，政策性森林保险的实行缺少法律的保障。因此，我国急需加强森林保险的立法工作，制定相应的法律法规，将我国的政策性森林保险体系纳入到法制化的轨道中，使政策性森林保险的实施有法可依。
（二）相关配套措施不完善
相关配套措施的不完善在一定程度上制约了政策性森林保险的发展。（1）在贷款融资方面，一些金融机构把森林保险规定为贷款抵押的前提条件之一，于是出现广大林农为了贷款而投保的现象，并没有考虑到自身的实际需要。而且对于生态公益林，根据国家林业局《森林资源资产抵押登记办法（试行）》的规定，生态公益林不得抵押办理抵押贷款手续，这样一来就会导致林农在交付保费为生态公益林投保后，却不能贷款，极大的打击了广大林农为生态公益林投保的积极性，严重制约了政策性森林保险业务的开展。（2）在风险信息宣传方面，因部分地市的政府部门没能很好的开展对灾害信息的公开和知识的普及工作，致使广大的林农所掌握的资料有限，对于气象灾害、病虫害等潜在的风险认识不到位，总是抱有侥幸心理，购买森林保险来降低风险、减少损失的意识淡薄。
（三）监督力度不够
目前，在国家不断出台政策，加大财政补贴力度，大力扶持政策性森林保险发展的形势下，由于经济利益的驱使等多方面的原因，难免不会发生某些保险公司采用各种虚假手段，侵占、挪用、骗取保费补贴等情况，甚至是某些利益熏心的个人，经受不住巨大的经济诱惑，也会铤而走险。同时，因政策性森林保险涉及面广，受利群体众多，会发生多人、跨部门的联合侵占、挪用补贴费的行为，这也会给保险监督部门增加难度。由于政策性森林保险刚刚起步，保险监督部门对商业性保险公司开展政策性森林保险业务的监督力度不够，监督体系还需要不断的探索和完善。
（四）数据不完整
我国森林保险起步较晚，又经历了停滞期，森林保险业务并没有得到广泛的开展，造成相关的业务数据和经验资料缺乏。同时，森林灾害的相关历史数据，因地域、种类的不同，分散在各省市的气象、林业、民政等相关部门，没有专人进行汇集整理，缺乏系统性。而各地市在资源共享和信息沟通上又存在着诸多的问题，难以做到信息资源的共享，对历史灾害数据掌握的不完整给各地政府的森林灾害预防工作带来了重重困难，更严重阻碍了政策性森林保险的顺利进行。
（五）缺少专业人才
由于实施政策性森林保险技术复杂，保险公司开展此项业务时缺少专业的人才，尤其是保险和林业的复合型人才的短缺，给承保前的风险评估、灾后的勘验定损、理赔等工作带来了大量的难度，无法做到及时、有效，在一定程度上制约了政策性森林保险业务的开展。
（六）保险公司难以深入林区
商业性保险公司的机构网点大部分分布在城市，在农村地区基本没有技术优势可言，而我国林区分散在农村地区，尤其林权改革后，保险标的分布在林区的各处，保险公司难以深入开展业务，掌握风险的能力更是被大大削弱，给开展政策性森林保险业务带来了难度。
三、政策性森林保险的完善建议
针对以上所提出的不足之处，提出以下完善建议：
（一）制定相关法律法规
1．制定《森林保险法》。建议制定《森林保险法》，明确政策性森林保险的性质，规范政策性森林保险的经营主体、参与主体、双方的责任和义务，规定立法目的、经营方式、费率、险种、赔偿方式、补偿方式和比例等内容。制定《森林保险法》有利于完善我国政策性森林保险的法制体系，为政策性森林保险的发展提供法律保障。
2．由地方制定实施条例。各省市可以依据《森林保险法》，根据本地的实际情况，制定本地政策性森林保险的实施条例，规定具体的实施细则和方案。
（二）完善相关配套措施
1．森林抵押贷款的机制尚待完善，虽然以森林保险为前提条件会在一定程度上刺激森林保险业务量的增加，但是从长远的发展考虑，此项规定会制约森林保险的正常发展，使林农对森林保险产生错误的理解和认识，所以，要不断的探索新的融资渠道，不断完善抵押贷款机制，从正面且积极的角度促进政策性森林保险的发展。同时，对于生态公益林，要免除林农的全部保费，由国家全额补贴并且实行强制投保，减轻林农负担。
2．各地政府要积极主动做好灾害信息的公开和知识的普及工作，尤其是政策性森林保险的知识，强化林农的保险意识，使广大林农认识到保险的重要性，增强投保的积极性。
（三）加强监督力度
中国保险监督管理委员会及其下属各局要加强监督力度，加强对保险公司及其业务人员的监督力度，加大对套取、侵占、挪用国家政策性森林保险补贴等行为的查处力度。在保监会财产保险监管部增设的农业保险监管处中成立专门的政策性森林保险工作小组，由专人负责主抓对保险公司开展的政策性商业保险的监督工作，采取定期检查和不定期抽查的方式，对保险公司开展政策性商业保险业务的情况进行监督检查，尤其要加强对运作过程、资金的使用情况、工作进度的监督。同时，由于涉利群体众多，保监会需要联合林业部门及其他相关单位，加强信息的沟通和配合，形成监督合力，共同监督跨部门的挪用、侵占补贴费用的行为。保监会要不断的研究、改善监督机制，一些新问题和新的解决办法需要在实践中不断的处理和总结，增加监督的有效性，做好政策性森林保险的监督工作，保护好国家和广大林农的利益。
（四）建立全国森林灾害数据共享平台
建议建立全国森林灾害数据共享平台，由国家林业局组织专人汇总森林灾害的相关历史数据，包括分散在各省市的气象、林业、民政等相关部门的灾害资料，以及保险公司多年来实施森林保险的相关业务数据和经验资料，为各省市在制定政策性森林保险实施计划、推进政策性森林保险业务的开展时，提供借鉴和参考。同时，还要注意资料的不断积累和及时的更新，做好数据的整理工作，为科学制定森林灾害预防工作奠定基础。
（五）加强专业人员的吸收和培养，建立专家参与制
保险公司要不断的加强对专业人员的吸收和培养，尤其是熟悉保险业务和林业知识的复合型人才；提高业务人员的业务素质，加强对保险知识和林业知识的培训；可以与院校合作，建立专家参与制，遇到疑难问题时，请保险、林业方面的专家提供意见，及时解决，保障政策性森林保险业务的顺利开展。
（六）在林区设立代办机构
由地方政府负责，在林区的基层单位中设立代办机构，而保险公司则派出一定的业务人员，在林区林政工作人员的协助下，开展政策性森林保险业务。此举既能充分依托林区基层单位的资源优势，深入林区，联合开展政策性森林保险业务，又能及时了解林农的需求，不断的调整服务方向，促进政策性森林保险体系的完善和发展。
作为林权制度改革配套措施之一的政策性森林保险制度，能够帮助林农有效地开展林业生产经营活动，提高抵御自然灾害的能力。随着试点工作的稳步进行和保险业务的持续开展，政策性森林保险制度及其体系也将不断的发展和完善，将会为广大林农提供更好的保障机制，最大限度地保障林农的利益，促进林权制度改革的顺利进行和林区经济的持续发展。
参考文献：
[1]郭永利．当前开展林业保险的对策．中国保险．2009（11）．
[2]2009年全国林业经济运行状况报告．2010-01-14．http://www．gov．cn/gzdt/2010- 01/14/content_1510188．htm．
[3]李媛媛．森林保险立法初探．世界林业研究．2010（4）．
[4]张毅．制约推进森林保险发展的因素及对策—以福建为例．黑龙江生态工程职业学院学报．2009（11）
[5]马晨明．四大因素制约商业性森林保险发展．金融时报．2009-8-27（003）．
[6]李金辉．政策东风助推森林保险发展．中国城乡金融报．2009-6-24（B03）．
[7]王志新，姜庆莉．政策性森林保险的机遇与对策．吉林林业科技．2010．39（2）．
[8]石焱，方怀龙，澹台林琳，陈建成．湖南省森林保险的实践与探索．林业资源管理．2009（3）．