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【摘要】 国有企业公司治理结构中存在所有者越位或缺位、缺乏责任机制、忽视利益相关者利益等问题。要完善国有企业公司治理结构，必须完善出资人制度，积极推进产权制度改革，重视利益相关者参与公司治理，建立具有监管动机的外部监管机构和良好的制度环境。
【关键词】 出资人制度； 责任机制； 股权多元化； 利益相关者
一、引言
2005年，经济合作与发展组织（OECD）正式发布了《OECD国有企业公司治理指引》（以下简称《指引》）。整个文件共分两个部分。第一部分为正文，是若干条基本原则，共分六章；第二部分释义，是对这些原则较为详细的解释与论证。《指引》虽然不是一份具有约束力的文件，但它基本上反映了国际上对健全的国有企业公司治理的一些共识，也集中体现了OECD国家的政府在管理国企方面的成功经验以及对现存挑战的应对之策。
因此，《指引》对我们考虑如何改善中国国有企业公司治理具有重要的参考意义。以它提出的一系列原则为参照系，可以比较容易地看到，进一步改善国企公司治理需要朝哪个方向努力，其关键又在哪里。
二、国有企业公司治理结构存在的主要问题
中共十六大以来，建立有效的公司治理结构，实际上已成为我国国有企业改革的主旋律。经过几年的实践，国有企业在建立有效的公司治理方面也取得了不少成就，包括建立国有资产监管机构、实行多元化股权结构、增强董事会独立性、建立管理者激励约束机制等措施。可以肯定地说，这些措施的推行，在一定程度上改善了公司治理结构，也为进一步的改革打下了一定的基础，积累了一定的经验。但是，国有企业建立有效公司治理结构的任务还远未完成。
（一）国家未能充当合格的所有者
《指引》第二章指出，“国家应扮演一个明智的、负责任的和积极进取的所有者角色，国家应该建立一套清晰、稳定的所有权政策，并确保在保持必要程度的职业化和有效率的基础上，以一种透明、负责任的方式对国有企业实施治理”。从这一段表述及其后所叙述的原则中可以看出，国家要充当一个合格的所有者，至少应包括国家行使哪些方面的所有权、国家所有权应由谁来行使、如何行使所有权以及所有权职能行使机构与其他政府部门的关系和向谁负责的问题。
党的十六大明确提出，由国资委代表国家行使出资人权力。2003年初，管资产、管人、管事相统一的国资委成立，从制度上改变了原来国有资产所有权分散在不同的部门、“五龙治水”、责任不明确的局面。然而，从国资委成立几年来的情况来看，尽管在一定程度上解决了国有企业“所有者缺位”的情况，但是，按照《指引》的要求，国资委尚未成为一个“明智的、负责任的和积极进取的所有者”角色。
1.国资委被定位为正部级政府机构，本身就不是一个完全意义上的所有者。国资委不能象真正的市场投资者那样，单纯地以盈利为目的。国资委不仅要管资产，还要管人和管事，成为国有企业强大的“婆家”。同时，政府目标的多重化必然导致政府承诺的不可信，而且国有资本出资人的多重目标通过公司治理结构的复杂体制影响公司经营行为，对于国有及国有控股企业的市场绩效有明显的负面影响。
2.国资委既行使了国有企业股东会职权，又部分行使了董事会职权，国资委实际上成为了众多国有企业的“超级股东会”。以确定国有企业董事会来说，目前由国资委管理的国有企业为150余个，如果平均每个企业的董事会为9名成员，国资委要为此选择的董事将近1300余人。不仅如此，国资委还在为所管辖企业配备经理人员，仅仅是这些董事、经理的选择、任免、考核、绩效评价就已经是巨大的任务了，更何况，这只是国资委工作职权的一部分。国资委职权过大、工作范围过宽，势必剥夺或侵犯非国有股东的权利。同时，国资委职权的混乱，势必导致国有企业治理结构的紊乱。
3.没有建立责任机制。市场出资人（一般股东）的责、权、利是统一于一身的，而且是相对称的。投资人对一个企业的投资，如果成功，会获得较好的收益，其受益者肯定是本人；如果投资失败，则自己的财产蒙受损失，这种投资及经营风险是由投资者也就是出资人本人来承担的。正是这种风险与收益的统一与对称，使得投资者在进行投资与经营时显得格外谨慎，特别注重风险的评估。而国资委作为出资人的代表，享有出资人授予的权利，但其责任是不明确的，即使明确，最终也无法承担责任。无论是投资失败还是经营不利，所导致的国有资产的损失最终还是由全国人民买单。因此，在这种委托—代理关系下，仍然无法解决国有资产无人负责的老问题。
（二）股权多元化仍然没有完成
许多学者的研究已经证明，股权多元化与公司治理的绩效存在显著的相关关系。相对分散的股权结构有利于提高公司绩效。然而，我国国有企业股权多元化过程还较多地停留在形式上。据统计资料显示，在已经改革的国有企业中，国有股权仍然占有70%以上的比例。要进一步降低国家股的比例，其涉及到的不仅仅是由于交易不平等或定价不准确而导致的“国有资产流失问题”，更涉及到资产处置的收益归谁，由谁来负责的问题，同时也涉及到国家股到底应保留多少比例、国有经济的地位与作用等深层次问题。在现实中就形成了一种矛盾的现象：一方面，各种文献、资料、报刊、媒体都在抨击“一股独大”的弊端；而另一方面，“一股独大”却迟迟难以松动。国有股“一股独大”的状况不改变，公司治理效率就不可能取得实质性进展。
（三）如何建立高效、负责的董事会
已有研究表明，公司的绩效与董事会的状况存在非常密切的关系。《指引》在第六章第一款也明确规定，“国有企业董事会应该被赋予对国有企业经营绩效的明确要求和最终责任。他们应该对所有者负完全的责任，为公司的利益最大化行事，公正对待所有股东”。然而，建立一个高效、负责任的董事会，需要有良好的董事选择机制、科学合理的运行机制以及对董事的激励与约束机制。在我国国有企业董事会中，董事会成员的选择机制还存在较大问题，市场选择机制尚未建立起来。现有董事会的运行机制及相应的有效性不够，与企业中其他机构的关系尚未理顺，董事会的作用尚未充分发挥。同时，董事会的行为责任追究机制也尚未建立，责、权、利未能有效结合。
（四）对利益相关者的利益没有足够的重视
从各国公司治理实践的发展来看，利益相关者在公司治理中的地位已日渐增强，利益相关者的利益日益受到重视。2004年版的《OECD公司治理准则》大大扩展了所谓“利益相关者”的定义范围，对它十分重视。“虽然政府为公司治理制定整体的制度和法律框架，然而员工和其它利益相关者在公司的长远利益和业绩上扮演着重要角色”。《指引》也指出，“为了建立一个财务结构合理、可持续发展的企业，国有企业应充分认识到与利益相关者保持良好关系的重要性。对于履行通常的服务义务来说，只要它们存在利益相关者就是最迫切和特别重要的任务。对于一些部分、特别是基础设施部门来说，国有企业对经济发展的潜力以及当地社会的活跃具有举足轻重的影响作用。政府行使所有权职能的机构和国有企业应清醒地认识到，一个积极的利益相关者政策将可能对公司的长期战略目标和社会信誉带来积极的影响。”
尽管我国企业制度的改革已经进行了好多年，公司治理也已经在实践中、特别是在上市公司的管理实践中越来越被重视，但是，空有形式的上市公司股权和治理安排、权力制衡和约束的规范、监控和处罚的措施，这一切并没有阻碍大股东掏空上市公司；没有阻碍内部人控制、侵害股东的权益；没有阻碍高管和董事会联合起来自己激励自己；没有阻碍高管（包括董事会）与员工的收益差距急剧地拉大；没有妨碍上市公司在重组、购并中对员工和债权人权利的损害等等。利益相关者的利益没有得到足够的重视。
三、完善国有企业公司治理结构的对策建议
从全球公司治理结构发展的趋势和我国实际情况来看，必须从以下几个方面完善国有企业公司治理结构。
（一）进一步完善国有资产出资人制度
所谓出资人，就是向企业投入资本的人，即企业资本的拥有者，也就是股东。任何人的财产（资本）一旦投入企业，就变成企业的法人财产，投资者就享有出资人的权利。这些权利主要包括资产受益、按照法定程序参与企业的重大决策和聘请经营者、转让股权等。在市场经济条件下，国有企业的资产必须同其他所有制资产一样，具有明确的出资人代表。同时，国有资产也应该具有一般资产的产权要素：所有权、经营权、收益权和处置权。
要完善国有资产出资人制度，必须进一步明确：国资委不是政府的行政机构，与所辖企业的关系也不是行政隶属关系，更不是上下级关系，而是以国有股权为纽带，是股东与企业法人的关系，委托与代理的关系。国资委作为出资人代表，既要做到依法行使股东的权利，又要保证不越位、越权，对所辖国有资产享有收益权、重大决策权和经营者选择权。否则，如果还继续沿袭隶属关系式的行政干预，“老板加婆婆”的现象就会愈演愈烈，就会将企业管死，退回到改革的原点。不仅如此，由于国资委比过去政府部门的权力更大了，问题也可能变得更加复杂，一旦决策失误，造成的损失将更加严重。
完善出资人制度，还必须建立相应的责任机制。国资委每年必须向人大报告国有资产经营情况和国有资本经营预算执行情况。各级人大必须设立专门的审计、监督机构，对国有资本经营绩效进行评估、检查与监督。同时，建立责任追究制度，对由于决策失误造成国有资本经营损失的，要追究当事人的责任。
（二）重视并推进利益相关者参与公司治理
尽管利益相关者公司治理理论本身并不完善，利益相关者参与公司治理的途径也处于实践探索中，但利益相关者治理已日渐成为各国公司治理发展的一种趋势。在我国公司治理的实践中，包括中小股东、债权人、职工等在内的利益相关者受到侵害的事件时有发生，因此，探讨利益相关者参与公司治理的机制与可行途径，已成为我国完善公司治理结构的紧迫任务。
（三）继续推进产权制度改革，建立合理的公司股权结构
合理的公司股权结构，是建立公司内部制衡机制和有效监督机制的基础。我国上市公司普遍存在“一股独大”的状况，控股股东极易利用其控股地位侵占上市公司的资金，严重影响上市公司的经营，直接损害了上市公司和投资者的利益。必须积极推进股权多元化，改变上市公司“一股独大”的状况。然而，国际经验表明，股权过于分散也会导致内部人控制等问题。因此，我国企业产权改革必须从我国的实际出发，充分考虑我国国有企业特别是大企业多年累积形成的现实的产权状况，提倡和推进国有企业之间以及国有企业与非国有企业之间相互持股，在此基础上实现股权多元化、分散化、法人化。
（四）建立具有监管动机的外部监管机构
这些机构在日本和德国典型的是银行，而在美国，主要是机构投资者，例如养老基金。近年来，我国的机构投资者也获得了较大发展。但总体规模不足、种类单一，在参与公司治理方面仍属于“沉默的大多数”，并没有在公司治理改进的事业中发出应有的声音。在目前的中国股市中，机构投资者还只是一个“用脚投票”的交易者而远非以公司治理为导向的投资者。因此，创造机构投资者参与公司治理的动力机制并探索其参与公司治理的有效途径，发挥机构投资者在公司治理中的作用，是我国完善公司治理结构所面临的重要任务。
（五）建立良好的制度环境
有效的公司治理需要有良好的制度体系与外部环境。从发达国家的经验来看，要实现公司治理的目标，需要有竞争性的产品市场和资本市场、活跃的公司控制权市场、管理人员的激励与监督机制，不仅需要健全的《公司法》，还需要严格的审计和财务信息披露制度、严格的反欺诈法规以及高效率和高水平的司法系统、行政监管机构和自律性组织。我国资本市场发展的时间不长，相应的法制建设也相对落后，行政监管机构和中介组织的公信力不够，司法系统效率不高。这些都必须从系统的角度加以改进与建设，为建立有效的公司治理结构创造良好的外部条件。●
【主要参考文献】
[1] 经济合作与发展组织.OECD国有企业公司治理指引[M].北京：中国财政经济出版社，2005.
[2] 李维安. 现代公司治理研究[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
[3] 陈宏辉. 企业利益相关者的利益要求：理论与实证研究[M].北京：经济管理出版社，2004.
[4] 杨瑞龙. 国有企业治理结构创新的经济学分析[M].北京：中国人民大学出版社，2001（262）.
[5]何剑亮.债权人与公司治理[OL].www.e521.com，2002-01-15.
【关键词】 出资人制度； 责任机制； 股权多元化； 利益相关者
一、引言
2005年，经济合作与发展组织（OECD）正式发布了《OECD国有企业公司治理指引》（以下简称《指引》）。整个文件共分两个部分。第一部分为正文，是若干条基本原则，共分六章；第二部分释义，是对这些原则较为详细的解释与论证。《指引》虽然不是一份具有约束力的文件，但它基本上反映了国际上对健全的国有企业公司治理的一些共识，也集中体现了OECD国家的政府在管理国企方面的成功经验以及对现存挑战的应对之策。
因此，《指引》对我们考虑如何改善中国国有企业公司治理具有重要的参考意义。以它提出的一系列原则为参照系，可以比较容易地看到，进一步改善国企公司治理需要朝哪个方向努力，其关键又在哪里。
二、国有企业公司治理结构存在的主要问题
中共十六大以来，建立有效的公司治理结构，实际上已成为我国国有企业改革的主旋律。经过几年的实践，国有企业在建立有效的公司治理方面也取得了不少成就，包括建立国有资产监管机构、实行多元化股权结构、增强董事会独立性、建立管理者激励约束机制等措施。可以肯定地说，这些措施的推行，在一定程度上改善了公司治理结构，也为进一步的改革打下了一定的基础，积累了一定的经验。但是，国有企业建立有效公司治理结构的任务还远未完成。
（一）国家未能充当合格的所有者
《指引》第二章指出，“国家应扮演一个明智的、负责任的和积极进取的所有者角色，国家应该建立一套清晰、稳定的所有权政策，并确保在保持必要程度的职业化和有效率的基础上，以一种透明、负责任的方式对国有企业实施治理”。从这一段表述及其后所叙述的原则中可以看出，国家要充当一个合格的所有者，至少应包括国家行使哪些方面的所有权、国家所有权应由谁来行使、如何行使所有权以及所有权职能行使机构与其他政府部门的关系和向谁负责的问题。
党的十六大明确提出，由国资委代表国家行使出资人权力。2003年初，管资产、管人、管事相统一的国资委成立，从制度上改变了原来国有资产所有权分散在不同的部门、“五龙治水”、责任不明确的局面。然而，从国资委成立几年来的情况来看，尽管在一定程度上解决了国有企业“所有者缺位”的情况，但是，按照《指引》的要求，国资委尚未成为一个“明智的、负责任的和积极进取的所有者”角色。
1.国资委被定位为正部级政府机构，本身就不是一个完全意义上的所有者。国资委不能象真正的市场投资者那样，单纯地以盈利为目的。国资委不仅要管资产，还要管人和管事，成为国有企业强大的“婆家”。同时，政府目标的多重化必然导致政府承诺的不可信，而且国有资本出资人的多重目标通过公司治理结构的复杂体制影响公司经营行为，对于国有及国有控股企业的市场绩效有明显的负面影响。
2.国资委既行使了国有企业股东会职权，又部分行使了董事会职权，国资委实际上成为了众多国有企业的“超级股东会”。以确定国有企业董事会来说，目前由国资委管理的国有企业为150余个，如果平均每个企业的董事会为9名成员，国资委要为此选择的董事将近1300余人。不仅如此，国资委还在为所管辖企业配备经理人员，仅仅是这些董事、经理的选择、任免、考核、绩效评价就已经是巨大的任务了，更何况，这只是国资委工作职权的一部分。国资委职权过大、工作范围过宽，势必剥夺或侵犯非国有股东的权利。同时，国资委职权的混乱，势必导致国有企业治理结构的紊乱。
3.没有建立责任机制。市场出资人（一般股东）的责、权、利是统一于一身的，而且是相对称的。投资人对一个企业的投资，如果成功，会获得较好的收益，其受益者肯定是本人；如果投资失败，则自己的财产蒙受损失，这种投资及经营风险是由投资者也就是出资人本人来承担的。正是这种风险与收益的统一与对称，使得投资者在进行投资与经营时显得格外谨慎，特别注重风险的评估。而国资委作为出资人的代表，享有出资人授予的权利，但其责任是不明确的，即使明确，最终也无法承担责任。无论是投资失败还是经营不利，所导致的国有资产的损失最终还是由全国人民买单。因此，在这种委托—代理关系下，仍然无法解决国有资产无人负责的老问题。
（二）股权多元化仍然没有完成
许多学者的研究已经证明，股权多元化与公司治理的绩效存在显著的相关关系。相对分散的股权结构有利于提高公司绩效。然而，我国国有企业股权多元化过程还较多地停留在形式上。据统计资料显示，在已经改革的国有企业中，国有股权仍然占有70%以上的比例。要进一步降低国家股的比例，其涉及到的不仅仅是由于交易不平等或定价不准确而导致的“国有资产流失问题”，更涉及到资产处置的收益归谁，由谁来负责的问题，同时也涉及到国家股到底应保留多少比例、国有经济的地位与作用等深层次问题。在现实中就形成了一种矛盾的现象：一方面，各种文献、资料、报刊、媒体都在抨击“一股独大”的弊端；而另一方面，“一股独大”却迟迟难以松动。国有股“一股独大”的状况不改变，公司治理效率就不可能取得实质性进展。
（三）如何建立高效、负责的董事会
已有研究表明，公司的绩效与董事会的状况存在非常密切的关系。《指引》在第六章第一款也明确规定，“国有企业董事会应该被赋予对国有企业经营绩效的明确要求和最终责任。他们应该对所有者负完全的责任，为公司的利益最大化行事，公正对待所有股东”。然而，建立一个高效、负责任的董事会，需要有良好的董事选择机制、科学合理的运行机制以及对董事的激励与约束机制。在我国国有企业董事会中，董事会成员的选择机制还存在较大问题，市场选择机制尚未建立起来。现有董事会的运行机制及相应的有效性不够，与企业中其他机构的关系尚未理顺，董事会的作用尚未充分发挥。同时，董事会的行为责任追究机制也尚未建立，责、权、利未能有效结合。
（四）对利益相关者的利益没有足够的重视
从各国公司治理实践的发展来看，利益相关者在公司治理中的地位已日渐增强，利益相关者的利益日益受到重视。2004年版的《OECD公司治理准则》大大扩展了所谓“利益相关者”的定义范围，对它十分重视。“虽然政府为公司治理制定整体的制度和法律框架，然而员工和其它利益相关者在公司的长远利益和业绩上扮演着重要角色”。《指引》也指出，“为了建立一个财务结构合理、可持续发展的企业，国有企业应充分认识到与利益相关者保持良好关系的重要性。对于履行通常的服务义务来说，只要它们存在利益相关者就是最迫切和特别重要的任务。对于一些部分、特别是基础设施部门来说，国有企业对经济发展的潜力以及当地社会的活跃具有举足轻重的影响作用。政府行使所有权职能的机构和国有企业应清醒地认识到，一个积极的利益相关者政策将可能对公司的长期战略目标和社会信誉带来积极的影响。”
尽管我国企业制度的改革已经进行了好多年，公司治理也已经在实践中、特别是在上市公司的管理实践中越来越被重视，但是，空有形式的上市公司股权和治理安排、权力制衡和约束的规范、监控和处罚的措施，这一切并没有阻碍大股东掏空上市公司；没有阻碍内部人控制、侵害股东的权益；没有阻碍高管和董事会联合起来自己激励自己；没有阻碍高管（包括董事会）与员工的收益差距急剧地拉大；没有妨碍上市公司在重组、购并中对员工和债权人权利的损害等等。利益相关者的利益没有得到足够的重视。
三、完善国有企业公司治理结构的对策建议
从全球公司治理结构发展的趋势和我国实际情况来看，必须从以下几个方面完善国有企业公司治理结构。
（一）进一步完善国有资产出资人制度
所谓出资人，就是向企业投入资本的人，即企业资本的拥有者，也就是股东。任何人的财产（资本）一旦投入企业，就变成企业的法人财产，投资者就享有出资人的权利。这些权利主要包括资产受益、按照法定程序参与企业的重大决策和聘请经营者、转让股权等。在市场经济条件下，国有企业的资产必须同其他所有制资产一样，具有明确的出资人代表。同时，国有资产也应该具有一般资产的产权要素：所有权、经营权、收益权和处置权。
要完善国有资产出资人制度，必须进一步明确：国资委不是政府的行政机构，与所辖企业的关系也不是行政隶属关系，更不是上下级关系，而是以国有股权为纽带，是股东与企业法人的关系，委托与代理的关系。国资委作为出资人代表，既要做到依法行使股东的权利，又要保证不越位、越权，对所辖国有资产享有收益权、重大决策权和经营者选择权。否则，如果还继续沿袭隶属关系式的行政干预，“老板加婆婆”的现象就会愈演愈烈，就会将企业管死，退回到改革的原点。不仅如此，由于国资委比过去政府部门的权力更大了，问题也可能变得更加复杂，一旦决策失误，造成的损失将更加严重。
完善出资人制度，还必须建立相应的责任机制。国资委每年必须向人大报告国有资产经营情况和国有资本经营预算执行情况。各级人大必须设立专门的审计、监督机构，对国有资本经营绩效进行评估、检查与监督。同时，建立责任追究制度，对由于决策失误造成国有资本经营损失的，要追究当事人的责任。
（二）重视并推进利益相关者参与公司治理
尽管利益相关者公司治理理论本身并不完善，利益相关者参与公司治理的途径也处于实践探索中，但利益相关者治理已日渐成为各国公司治理发展的一种趋势。在我国公司治理的实践中，包括中小股东、债权人、职工等在内的利益相关者受到侵害的事件时有发生，因此，探讨利益相关者参与公司治理的机制与可行途径，已成为我国完善公司治理结构的紧迫任务。
（三）继续推进产权制度改革，建立合理的公司股权结构
合理的公司股权结构，是建立公司内部制衡机制和有效监督机制的基础。我国上市公司普遍存在“一股独大”的状况，控股股东极易利用其控股地位侵占上市公司的资金，严重影响上市公司的经营，直接损害了上市公司和投资者的利益。必须积极推进股权多元化，改变上市公司“一股独大”的状况。然而，国际经验表明，股权过于分散也会导致内部人控制等问题。因此，我国企业产权改革必须从我国的实际出发，充分考虑我国国有企业特别是大企业多年累积形成的现实的产权状况，提倡和推进国有企业之间以及国有企业与非国有企业之间相互持股，在此基础上实现股权多元化、分散化、法人化。
（四）建立具有监管动机的外部监管机构
这些机构在日本和德国典型的是银行，而在美国，主要是机构投资者，例如养老基金。近年来，我国的机构投资者也获得了较大发展。但总体规模不足、种类单一，在参与公司治理方面仍属于“沉默的大多数”，并没有在公司治理改进的事业中发出应有的声音。在目前的中国股市中，机构投资者还只是一个“用脚投票”的交易者而远非以公司治理为导向的投资者。因此，创造机构投资者参与公司治理的动力机制并探索其参与公司治理的有效途径，发挥机构投资者在公司治理中的作用，是我国完善公司治理结构所面临的重要任务。
（五）建立良好的制度环境
有效的公司治理需要有良好的制度体系与外部环境。从发达国家的经验来看，要实现公司治理的目标，需要有竞争性的产品市场和资本市场、活跃的公司控制权市场、管理人员的激励与监督机制，不仅需要健全的《公司法》，还需要严格的审计和财务信息披露制度、严格的反欺诈法规以及高效率和高水平的司法系统、行政监管机构和自律性组织。我国资本市场发展的时间不长，相应的法制建设也相对落后，行政监管机构和中介组织的公信力不够，司法系统效率不高。这些都必须从系统的角度加以改进与建设，为建立有效的公司治理结构创造良好的外部条件。●
【主要参考文献】
[1] 经济合作与发展组织.OECD国有企业公司治理指引[M].北京：中国财政经济出版社，2005.
[2] 李维安. 现代公司治理研究[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
[3] 陈宏辉. 企业利益相关者的利益要求：理论与实证研究[M].北京：经济管理出版社，2004.
[4] 杨瑞龙. 国有企业治理结构创新的经济学分析[M].北京：中国人民大学出版社，2001（262）.
[5]何剑亮.债权人与公司治理[OL].www.e521.com，2002-01-15.