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摘要：在中小学布局调整中，校长发挥着不可替代的作用。但是，由于中小学校长权力的缺失，给学校布局调整带来了多方面的不利影响。本文分析了校长权力缺失的原因及其对学校布局调整的不利影响以及合理化的建议。
关键词：中小学；布局调整；校长；权力诉求
中图分类号：G627 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2012）10-0011-02
一、中小学校长权力缺失状况概述
我国公立中小学的校长是由政府或者上级教育行政部门任命的，具有行政决策权、行政指挥权、人事管理权、校产与财务管理权以及关系协调权。下述原因的存在，导致了目前中小学校长的权力缺失情况。
第一，政府和有关部门对学校的控制太多。第二，我国教育经费有限导致校长权力缺乏经济基础。第三，校长自身认识和实践中存在的问题。有些校长在管理学校的过程中，受到传统的生产管理意识的影响，认为事必躬亲，反而什么都管不好，造成其权力的无形缺失。第四，学校内部各方协调方面存在的问题。学校领导班子内部的不和谐和“各自为政”的情况往往会导致校长的管理权在这样的内部斗争中消耗掉。第五，校长和外部有关部门之间意愿和行为的不一致现象。这会导致两者之间的信任危机，外部委托人就会插手干预学校一些微观管理的事务，导致校长权力的缺失。
校长权力的缺失，会对学校管理的方方面面造成不利影响。其中，对于中小学布局调整的影响是不容我们忽视的。
二、校长权力缺失对中小学布局调整的不利影响
中小学布局调整说到底就是对教育资源的重新统筹和配置的过程。下面，笔者就从物力、人力、校园文化资源三个方面谈谈校长权力缺失对中小学布局调整的不利影响。
（一）校长权力缺失对物力资源配置的不利影响
1.阻碍一些教学点的合理保留。在中小学布局调整的过程当中，我们发现，出于对撤并学校后学生上学、放学路途的长短考虑，有些偏远地区的教学点应该合理保留。但是，由于被撤并学校校长缺乏决策权、指挥权，他们无法决定学校的去留；对于他们的意见，政府部门也不一定采纳。这样就无法阻止政府在布局调整中“一刀切”的不合理做法，无法保留一些有用的教学点。
2.影响撤并后学校遗留固定资产的正确使用。学校布局调整后，图书、桌椅、仪器等流动资产“物随生走”，那么，校舍、土地等固定资产又该如何处理呢？目前的情况是，校长在当中是没有发言权的，遗留资产的处理由当地政府和教育行政部门“一手包办”，或是公开竞价变现，或是用于招商引资。就算是将获得的收益用于教育，又该如何使用呢？校长或许有好的处理办法，但却没有权力付诸实施。
3.“大班额”现象难以解决。布局调整后，由于学校数量的减少，许多并入学校中出现了“大班额”的现象（一般来说，小学超过56人与中学超过65人的班级为大班额班级）。“大班额”带来的后果包括教师负担过重、学生得不到教师足够的关注等等。为了解决这个问题，就需要扩大学校规模，增加班级数。但是，校长无权扩建校舍，需要经上级的同意和拨款后方可进行。而政府由于财政困难、优先投资其他项目等原因，不一定能及时解决这个问题。
4.并入的设施设备不能得到充分利用。校长是“教师的教师”，熟悉本校的教学、后勤等各方面的发展情况，自然也就知道并入的仪器、图书、桌椅等该如何使用才能发挥最大的功效。但是，由于校长行政指挥权、教育教学权等的缺失，他们的想法不一定能够付诸实施。实际的情况往往是政府从宏观考虑，事无巨细做好安排要求学校实施。
（二）校长权力缺失对人力资源配置的不利影响
1.不利于合理安排民办代课教师的去留。在中小学布局调整的过程中，由于教师数量过多，一般情况下农村撤并学校的民办代课教师是由教育行政部门直接辞退的。而这些教师在学校的发展中发挥了很重要的作用，校长深知这一点，但由于手中无权，由于和上级教育行政部门的隶属关系，对这些教师被辞退的情况也就无能为力了。
2.“大班额”和工资不到位情况影响教师的积极性。以上说到校长无权扩建校舍，无法解决“大班额”的问题，加重了教师的负担，必然影响教师的工作积极性；同时，由于地区经济发展的制约和教育财政困难等原因，一些地区教师的绩效工资尚未到位，而校长的职权缺失使得他们无法解决这个问题，也会影响教师的工作热情。
3.不利于教师的合理流动。布局调整中，教师的流动有利于优质教育资源的共享。但是，本该由校长说了算的人事调配权，现在由于政府和教育行政部门的控制，往往他们只能做一半的主。尤其是不同学校间的教师流动，掌控权几乎完全在政府手中。这样有可能使教师的调动不能发挥良好的功效，无法促进教育均衡。
4.有可能产生教师分配的寻租现象。有些政府官员在教师分配的过程当中，为了追求自身的经济利益，可能会产生寻租现象，即运用权力对教师分配活动进行干预而获取利益。比如说，教育系统内部的“关系网”就是一个很好的例子。而校长由于权力的缺失，无法与这种力量进行抗衡，无法阻止这种现象的产生。
（三）校长权力缺失对校园文化资源配置的不利影响
这方面的消极影响主要表现为校长权力缺失不利于并入学校校园文化的整合形成。校园文化是学校这个学习共同体发展的精神支柱。随着学校布局的调整，许多新的教师、学生的加入，并入学校的原有校园文化受到很大冲击。如何使新旧教师、学生融入集体，促使原有校园文化的调整和新的校园文化的形成，是布局调整中的一个重要任务。校长权力缺失导致其无法调配需要的教师，无法解决教育教学中由于学生、教师规模扩大而带来的问题，无法协调学校内部各种关系，也就很难有精力制定发展计划，促进新的校园文化、校园氛围的形成。
三、中小学布局调整中校长权力扩大与合理使用的建议
（一）政府和教育行政机关方面
1.通过立法，规定校长的权力。我国现行教育法体系中，关于校长权力的法律、法规、规章尚未问世，这是校长权力缺失的原因之一。可以通过立法使校长的权力合法化，使校长能依法行使权力、管理学校。这样，才能使校长在布局调整中的行为有法可依；还可以依法让校长落实自己在资源分配方面的正确思考，增强其有效性。 2.加快人事制度改革。校长在布局调整中人事权的缺失，与现行的人事制度有关系，对人事制度进行有效改革，才能使校长在学校布局调整中促进教师间的积极竞争，合理分配教师，促进教师流动。可以制定教师聘任制的实施细则，增强其操作性，使校长聘任或者辞退教师能够有一份详细而具体的规定为依据。
3.教育行政部门适当放权，权责一致。教育行政部门要转变功能，适当放权，在规划、监督等方面进行宏观指导，而将中小学布局调整中资源配置的自主权还给校长。除此之外，教育行政部门要注意自身的权责一致，履行职责，为并入学校提供足够的资源保证。值得一提的一点是，要将布局调整中的收益用于教育，而不能够挪作他用。
4.建立与校长权力相匹配的制度。要建立相匹配的新制度，如家长委员会制、校长问责制、教师结构工资制等等。这些制度都是亟需建立的，可以作为一些辅助性的制度，从家长、教师、校长自身多方面保障校长权力的合理运用。有了这些制度作保障，校长就可以在布局调整中考虑多方利益，做出权衡，制定可行的决策。
5.针对布局调整中的实际情况赋予校长新的权力。旧的、缺失的权力要扩大和保护，新的权力也可以考虑增加。在中小学布局调整的背景下，笔者认为可以有一些针对布局调整的校长新权力产生。比如，为了防止教师分配当中的寻租现象，可以赋予校长监督权，监督教育行政机关对宏观的教师分配政策的执行情况，保证教师配置的公平、公正、透明。
（二）校长方面
1.培养权力意识，树立正确的权力价值观。中小学校长的权力价值观是指他们对权力的意义和伦理指向的把握。校长要认识到，自身的权力是为师生和其他利益相关者服务的；自己要掌握一定的权力，才能维持学校的正常发展，才能正确处理学校布局调整中的种种问题。因此，要敢于向上级部门争取权力，并用行动证明自己能够正确运用权力。
2.优化自身的专业素质。校长要有正确的办学理念，正确的经营思想，才能合理使用权力，在市场经济的条件下积极应对各种挑战。在学校布局调整的过程当中，校长要优化自身专业素质，正确认识现状，借鉴它校经验，结合本校实际，对诸如“大班额”、教师积极性不强的问题采取正确的措施进行处理，如扩大人事权后增加教师，实行小班化教学等，使学校可持续发展。
3.注意权力的使用与责任统一。校长不但要积极争取自己的合法、合理权力，而且要注意权力使用与责任的履行统一。校长在布局调整中履行好自己统筹、配置各种资源的责任的过程，就是他们正确使用自己权力的过程；同时，履行好自己的职责，可以获得教育行政部门、教师、学生等方面的认可，有利于自身权力的巩固和扩大。
（三）教职工和家长方面
为了保证校长权力的正确使用，要建立有效的监督机制。其中包括以下几个方面的内容：首先，完善职工代表大会制度，让教职工参与到有关学校布局调整的决策中来；其次，完善民主监督机制，学校内部制定相关政策，使得对校长权力行使的监督有据可依；再次，建立多方的信息沟通渠道，使家长能走进学校，从自己和学生的角度提出学校布局调整中关于师资配置、设备使用的一些建议，并且对校长的一些做法进行评议；最后，建立校长工作报告制度，校长定期向学校布局调整中的利益相关方汇报自己的工作，以保证权力的正确使用。
参考文献：
[1]许新海.澳大利亚校长的人事权、财务权、课程权——有关“校长权力”的跨文化对话[J].中小学管理，2004，（9）.
[2]王卫东.公立中小学校长的权力及其合理使用的保障[J].教育科学研究，2007，（4）.
[3]肖晓芳.关于中小学校长权利的法学分析[J].今日南国，2010，（12）.
[4]王明军.试谈学校管理中校长权力的运用[J].贵州教育，2010，（10）.
[5]李敏，邓云洲.我国公立中小学校长权责不对等的现状、成因及解决方略[J].教育导刊，2008，3（上）.
关键词：中小学；布局调整；校长；权力诉求
中图分类号：G627 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2012）10-0011-02
一、中小学校长权力缺失状况概述
我国公立中小学的校长是由政府或者上级教育行政部门任命的，具有行政决策权、行政指挥权、人事管理权、校产与财务管理权以及关系协调权。下述原因的存在，导致了目前中小学校长的权力缺失情况。
第一，政府和有关部门对学校的控制太多。第二，我国教育经费有限导致校长权力缺乏经济基础。第三，校长自身认识和实践中存在的问题。有些校长在管理学校的过程中，受到传统的生产管理意识的影响，认为事必躬亲，反而什么都管不好，造成其权力的无形缺失。第四，学校内部各方协调方面存在的问题。学校领导班子内部的不和谐和“各自为政”的情况往往会导致校长的管理权在这样的内部斗争中消耗掉。第五，校长和外部有关部门之间意愿和行为的不一致现象。这会导致两者之间的信任危机，外部委托人就会插手干预学校一些微观管理的事务，导致校长权力的缺失。
校长权力的缺失，会对学校管理的方方面面造成不利影响。其中，对于中小学布局调整的影响是不容我们忽视的。
二、校长权力缺失对中小学布局调整的不利影响
中小学布局调整说到底就是对教育资源的重新统筹和配置的过程。下面，笔者就从物力、人力、校园文化资源三个方面谈谈校长权力缺失对中小学布局调整的不利影响。
（一）校长权力缺失对物力资源配置的不利影响
1.阻碍一些教学点的合理保留。在中小学布局调整的过程当中，我们发现，出于对撤并学校后学生上学、放学路途的长短考虑，有些偏远地区的教学点应该合理保留。但是，由于被撤并学校校长缺乏决策权、指挥权，他们无法决定学校的去留；对于他们的意见，政府部门也不一定采纳。这样就无法阻止政府在布局调整中“一刀切”的不合理做法，无法保留一些有用的教学点。
2.影响撤并后学校遗留固定资产的正确使用。学校布局调整后，图书、桌椅、仪器等流动资产“物随生走”，那么，校舍、土地等固定资产又该如何处理呢？目前的情况是，校长在当中是没有发言权的，遗留资产的处理由当地政府和教育行政部门“一手包办”，或是公开竞价变现，或是用于招商引资。就算是将获得的收益用于教育，又该如何使用呢？校长或许有好的处理办法，但却没有权力付诸实施。
3.“大班额”现象难以解决。布局调整后，由于学校数量的减少，许多并入学校中出现了“大班额”的现象（一般来说，小学超过56人与中学超过65人的班级为大班额班级）。“大班额”带来的后果包括教师负担过重、学生得不到教师足够的关注等等。为了解决这个问题，就需要扩大学校规模，增加班级数。但是，校长无权扩建校舍，需要经上级的同意和拨款后方可进行。而政府由于财政困难、优先投资其他项目等原因，不一定能及时解决这个问题。
4.并入的设施设备不能得到充分利用。校长是“教师的教师”，熟悉本校的教学、后勤等各方面的发展情况，自然也就知道并入的仪器、图书、桌椅等该如何使用才能发挥最大的功效。但是，由于校长行政指挥权、教育教学权等的缺失，他们的想法不一定能够付诸实施。实际的情况往往是政府从宏观考虑，事无巨细做好安排要求学校实施。
（二）校长权力缺失对人力资源配置的不利影响
1.不利于合理安排民办代课教师的去留。在中小学布局调整的过程中，由于教师数量过多，一般情况下农村撤并学校的民办代课教师是由教育行政部门直接辞退的。而这些教师在学校的发展中发挥了很重要的作用，校长深知这一点，但由于手中无权，由于和上级教育行政部门的隶属关系，对这些教师被辞退的情况也就无能为力了。
2.“大班额”和工资不到位情况影响教师的积极性。以上说到校长无权扩建校舍，无法解决“大班额”的问题，加重了教师的负担，必然影响教师的工作积极性；同时，由于地区经济发展的制约和教育财政困难等原因，一些地区教师的绩效工资尚未到位，而校长的职权缺失使得他们无法解决这个问题，也会影响教师的工作热情。
3.不利于教师的合理流动。布局调整中，教师的流动有利于优质教育资源的共享。但是，本该由校长说了算的人事调配权，现在由于政府和教育行政部门的控制，往往他们只能做一半的主。尤其是不同学校间的教师流动，掌控权几乎完全在政府手中。这样有可能使教师的调动不能发挥良好的功效，无法促进教育均衡。
4.有可能产生教师分配的寻租现象。有些政府官员在教师分配的过程当中，为了追求自身的经济利益，可能会产生寻租现象，即运用权力对教师分配活动进行干预而获取利益。比如说，教育系统内部的“关系网”就是一个很好的例子。而校长由于权力的缺失，无法与这种力量进行抗衡，无法阻止这种现象的产生。
（三）校长权力缺失对校园文化资源配置的不利影响
这方面的消极影响主要表现为校长权力缺失不利于并入学校校园文化的整合形成。校园文化是学校这个学习共同体发展的精神支柱。随着学校布局的调整，许多新的教师、学生的加入，并入学校的原有校园文化受到很大冲击。如何使新旧教师、学生融入集体，促使原有校园文化的调整和新的校园文化的形成，是布局调整中的一个重要任务。校长权力缺失导致其无法调配需要的教师，无法解决教育教学中由于学生、教师规模扩大而带来的问题，无法协调学校内部各种关系，也就很难有精力制定发展计划，促进新的校园文化、校园氛围的形成。
三、中小学布局调整中校长权力扩大与合理使用的建议
（一）政府和教育行政机关方面
1.通过立法，规定校长的权力。我国现行教育法体系中，关于校长权力的法律、法规、规章尚未问世，这是校长权力缺失的原因之一。可以通过立法使校长的权力合法化，使校长能依法行使权力、管理学校。这样，才能使校长在布局调整中的行为有法可依；还可以依法让校长落实自己在资源分配方面的正确思考，增强其有效性。 2.加快人事制度改革。校长在布局调整中人事权的缺失，与现行的人事制度有关系，对人事制度进行有效改革，才能使校长在学校布局调整中促进教师间的积极竞争，合理分配教师，促进教师流动。可以制定教师聘任制的实施细则，增强其操作性，使校长聘任或者辞退教师能够有一份详细而具体的规定为依据。
3.教育行政部门适当放权，权责一致。教育行政部门要转变功能，适当放权，在规划、监督等方面进行宏观指导，而将中小学布局调整中资源配置的自主权还给校长。除此之外，教育行政部门要注意自身的权责一致，履行职责，为并入学校提供足够的资源保证。值得一提的一点是，要将布局调整中的收益用于教育，而不能够挪作他用。
4.建立与校长权力相匹配的制度。要建立相匹配的新制度，如家长委员会制、校长问责制、教师结构工资制等等。这些制度都是亟需建立的，可以作为一些辅助性的制度，从家长、教师、校长自身多方面保障校长权力的合理运用。有了这些制度作保障，校长就可以在布局调整中考虑多方利益，做出权衡，制定可行的决策。
5.针对布局调整中的实际情况赋予校长新的权力。旧的、缺失的权力要扩大和保护，新的权力也可以考虑增加。在中小学布局调整的背景下，笔者认为可以有一些针对布局调整的校长新权力产生。比如，为了防止教师分配当中的寻租现象，可以赋予校长监督权，监督教育行政机关对宏观的教师分配政策的执行情况，保证教师配置的公平、公正、透明。
（二）校长方面
1.培养权力意识，树立正确的权力价值观。中小学校长的权力价值观是指他们对权力的意义和伦理指向的把握。校长要认识到，自身的权力是为师生和其他利益相关者服务的；自己要掌握一定的权力，才能维持学校的正常发展，才能正确处理学校布局调整中的种种问题。因此，要敢于向上级部门争取权力，并用行动证明自己能够正确运用权力。
2.优化自身的专业素质。校长要有正确的办学理念，正确的经营思想，才能合理使用权力，在市场经济的条件下积极应对各种挑战。在学校布局调整的过程当中，校长要优化自身专业素质，正确认识现状，借鉴它校经验，结合本校实际，对诸如“大班额”、教师积极性不强的问题采取正确的措施进行处理，如扩大人事权后增加教师，实行小班化教学等，使学校可持续发展。
3.注意权力的使用与责任统一。校长不但要积极争取自己的合法、合理权力，而且要注意权力使用与责任的履行统一。校长在布局调整中履行好自己统筹、配置各种资源的责任的过程，就是他们正确使用自己权力的过程；同时，履行好自己的职责，可以获得教育行政部门、教师、学生等方面的认可，有利于自身权力的巩固和扩大。
（三）教职工和家长方面
为了保证校长权力的正确使用，要建立有效的监督机制。其中包括以下几个方面的内容：首先，完善职工代表大会制度，让教职工参与到有关学校布局调整的决策中来；其次，完善民主监督机制，学校内部制定相关政策，使得对校长权力行使的监督有据可依；再次，建立多方的信息沟通渠道，使家长能走进学校，从自己和学生的角度提出学校布局调整中关于师资配置、设备使用的一些建议，并且对校长的一些做法进行评议；最后，建立校长工作报告制度，校长定期向学校布局调整中的利益相关方汇报自己的工作，以保证权力的正确使用。
参考文献：
[1]许新海.澳大利亚校长的人事权、财务权、课程权——有关“校长权力”的跨文化对话[J].中小学管理，2004，（9）.
[2]王卫东.公立中小学校长的权力及其合理使用的保障[J].教育科学研究，2007，（4）.
[3]肖晓芳.关于中小学校长权利的法学分析[J].今日南国，2010，（12）.
[4]王明军.试谈学校管理中校长权力的运用[J].贵州教育，2010，（10）.
[5]李敏，邓云洲.我国公立中小学校长权责不对等的现状、成因及解决方略[J].教育导刊，2008，3（上）.