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【摘 要】随着社会的不断发展,作为行政权的核心问题的行政自由裁量权已经成为现在广大学者广泛讨论的热点问题。一方面,行政自由裁量权是在现代社会和行政发展过程中产生的,合理的运用可以提高行政效率,推动社会各项事业的发展。另一方面,现实生活中自由裁量权滥用的现在也屡见不鲜,所以必须加强有关行政自由裁量权控制的工作。本文立足于行政裁量权在现实中存在问题,分析行政自由裁量权存在及其控制。
【关键词】行政权 自由裁量权 问题
中图分类号:D523 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)04-0240-01
1 行政自由裁量权的基本理解
“自由裁量是指行政机关对于做出何种决定有很大的自由,可以在各种可能采取的行动方针中进行选择,根据行政机关的判断采取某种行动或不采取行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面,包括不采取行动的决定在内。”① 其具有三个主要特征:首先,行政自由裁量权的运用必须以维护行政相对人或者公众的利益为出发点。其次,行政自由裁量权的行使必须在法律的限定范围运用。再次,行政自由裁量权的行使主体必须根据合法和合理原则对作为和不作为的行政行为进行自由的选择和决断。最后,行政自由裁量权的是一定程度上了为了弥补法律和制度的漏洞而产生的。
2 行政自由裁量权存在的错位现象
行政自由裁量权的错位是指行政主体行使自由裁量权背离公共利益,侵害行政相对人权益的情形。②在行政事务处理过程中,具体的行政自由裁量权的错位现在如下:
首先, 超越自由裁量权。行政主体行使自由裁量权,必须在法定的幅度和范围内,一旦超出了这种幅度和范围,便构成违法。
其次, 放弃或拖延行使自由裁量权。自由裁量权是行政主体的职权,又是行政主体的职责。特别是在自由裁量权必须主动地、积极地加以行使的地方和时候,这种职责的性质就十分明显。在这种情况下,行政主体放弃行使自由裁量权便是不履行法定职责的表现。在有的情况下,法律仅规定了行政主体的职责,但对履行职责的期限没有明确的规定,授权行政主体自由裁量。如果行政主体无故久拖不决,损害相对人合法权益,便构成拖延履行职责。
再次,自由裁量权行使不当,是指行政主体在行使其自由裁量权的过程中虽有滥用职权或拖延履行法定职权的表现,但其程度或后果没有达到严重程度而构成违法。行政自由裁量权行使不当的程度将决定其性质,错位严重而构成违法,错位较轻尚没有构成违法。
最后, 滥用自由裁量权。行政诉讼法第54条中的“滥用职权”标准是专门为控制自由裁量权设置的。典型的滥用职权形式有以权谋私、岐视对待、显失公正、反复无常、恶意刁难等.③这也是最为严重的错位现象。
3 控制行政自由裁量权的路径探讨
3.1 立法控制
完善行政立法,从源头上加强对行政自由裁量权的控制。加强立法控制包括两方面的内容一是通过实体法规范控制自由裁量权。对某些需要授予的自由裁量权要通过立法及时授予, 对已明显不适合实际发展的自由裁量权也应通过修改法律,给一予严格的限制或取消,各立法上要对自由裁量权的范围、幅度等作科学的规定,增加可操作性。应加强各部门、各地区、不同层次法律规范之间的协调。二是要从程序上控制自由裁量权。加强行政程序立法就能够从方式、期限和步骤等方面对自由裁量权加以控制,同时也使自由裁量权的行使有章可循。
3.2 司法控制
首先,对行政自由裁量行为应进行合理性审查,赋予司法机关对行政自由裁量行为合理性审查的权力。其次,合理界定司法权与行政权的关系,科学设置两权之间的控制与监督。只有司法权不过多的受制于行政权,才会促使司法机关更加公正的审查行政案件。再次,适当赋予法官以司法解释权。“不给法官司法解释权,自然可以限制法官由于素质不高所可能导致的错判,但同时限制了法官提高自己业务素质的能动性,使法官安于现状。”我国当前对抽象性行政行为的监督主要依靠权力机关和行政机关,司法机关一般不直接审查抽象性行政行为。但不将抽象性行政行为纳入行政诉讼的范围是无法有效控制抽象性行政自由裁量权滥用的。因此,应当借鉴国外的做法,将抽象性行政行为纳入行政诉讼的范围,通过司法力量规范抽象性行政自由裁量权。
3.3 加强制度建设
对行政自由裁量权的行使进行必要的制度规范,完善相关机制。要保证自由裁量权的行使符合法的授权目的,就必须注重制度建设。首先,指明事实依据的制度。即行政主体在行使自由裁量权时,必须对做出决定的事实依据给予具体说明。这是防止行政主体超越职权范围,督促行政主体慎重使用自由裁量权的有效办法。其次,说明理由的制度。这是指行政主体利用自由裁量权做出决定时,必须说明做出该决定的具体原因及政策依据,尤其是对当事人的利益有较大影响的行政行为,当事人有权要求行政主体对其决定说明理由,从而有效抑制行政主体行使自由裁量权的任意性。再次,权力与利益相分离的制度。最后,“行政执法责任制度。如何做到权责一致,以下几点值得重视:一是明确职权,同一事务不能归属两个以上的单位管理,避免不同的单位职权交叉、彼此牵制;二是明确责任,把执法责任层层分解落实到各职能机构、岗位和人员,避免争功诿过现象的发生;三是明确隶属关系,即在行政组织系统内部,由上到下,皆应明确谁对谁负责,以免产生上下系统混淆之弊端;四是单一指挥,各机关人员不应向两个以上的行政首长负责,以免造成行政命令的冲突而使下属无所适从。”⑤
3.4 加强行政执法队伍建设
现实的行政执法人员素质普遍较低,行政机关自我监控可谓是任重道远。行政自由裁量权的自由度本身就难以把握,即使是最聪明的执法者,由于其认知结构、自身经验及利益倾向的不同,也难免产生偏差,产生不公正。更何况我国行政执法人员政治、业务素质偏低,又未受过正法律专业知识的教育,要把握这种自由度更是难上加难。如果欠缺高素质的执法者,再完美的法律也只是一纸空文。因此,一要加强对执法人员的政治思想教育,突出抓好引导执法人员树立公仆观和服务观。二要推行执法人员任职资格考试制度,只有考试合格者才能进入行政执法机关任职,切实保证执法人员具有较高的业务素质。三要推行竞争上岗制度,以此来增强执法队伍的活力和执法人员的能力,提高执法水平,做到公正执法。四要加强对执法人员的培训,要针对不同的对象,进行多层次、多方式的培训,使执法人员熟练掌握与自己工作密切相关的法律、法规和规章,为履行好自己的职责,奠定坚实的基础。
总之,对行政自由裁量权的控制是一项系统性的工作,也是个不断完善的过程。上述各种监督机制,其方式和作用是不同的,仅靠某一种监督形式是不行的,必须从多个侧面多个角度加强对行政自由裁量权的监督,要把这些因素建立成一个有效地体系,来保证行政自由裁量权更合理、更有效的行使。
参考文献:
[1] 王名扬.《美国行政法》[M].北京:中国政法大学出版社,1996.
[2] 司久贵.行政自由裁量权若干问题探讨[J].行政法学研究1998.
[3] 胡建淼.有关行政滥用职权的内涵及其表现的学理探讨[J],《法学研究》1992.
[4] 李洁.中国有权刑法司法解释模式评判[EB/OL]..dffy.com.
[5] 常贵祥.论行政自由裁量权及其控制[J].改革新论.2001.
【关键词】行政权 自由裁量权 问题
中图分类号:D523 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)04-0240-01
1 行政自由裁量权的基本理解
“自由裁量是指行政机关对于做出何种决定有很大的自由,可以在各种可能采取的行动方针中进行选择,根据行政机关的判断采取某种行动或不采取行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面,包括不采取行动的决定在内。”① 其具有三个主要特征:首先,行政自由裁量权的运用必须以维护行政相对人或者公众的利益为出发点。其次,行政自由裁量权的行使必须在法律的限定范围运用。再次,行政自由裁量权的行使主体必须根据合法和合理原则对作为和不作为的行政行为进行自由的选择和决断。最后,行政自由裁量权的是一定程度上了为了弥补法律和制度的漏洞而产生的。
2 行政自由裁量权存在的错位现象
行政自由裁量权的错位是指行政主体行使自由裁量权背离公共利益,侵害行政相对人权益的情形。②在行政事务处理过程中,具体的行政自由裁量权的错位现在如下:
首先, 超越自由裁量权。行政主体行使自由裁量权,必须在法定的幅度和范围内,一旦超出了这种幅度和范围,便构成违法。
其次, 放弃或拖延行使自由裁量权。自由裁量权是行政主体的职权,又是行政主体的职责。特别是在自由裁量权必须主动地、积极地加以行使的地方和时候,这种职责的性质就十分明显。在这种情况下,行政主体放弃行使自由裁量权便是不履行法定职责的表现。在有的情况下,法律仅规定了行政主体的职责,但对履行职责的期限没有明确的规定,授权行政主体自由裁量。如果行政主体无故久拖不决,损害相对人合法权益,便构成拖延履行职责。
再次,自由裁量权行使不当,是指行政主体在行使其自由裁量权的过程中虽有滥用职权或拖延履行法定职权的表现,但其程度或后果没有达到严重程度而构成违法。行政自由裁量权行使不当的程度将决定其性质,错位严重而构成违法,错位较轻尚没有构成违法。
最后, 滥用自由裁量权。行政诉讼法第54条中的“滥用职权”标准是专门为控制自由裁量权设置的。典型的滥用职权形式有以权谋私、岐视对待、显失公正、反复无常、恶意刁难等.③这也是最为严重的错位现象。
3 控制行政自由裁量权的路径探讨
3.1 立法控制
完善行政立法,从源头上加强对行政自由裁量权的控制。加强立法控制包括两方面的内容一是通过实体法规范控制自由裁量权。对某些需要授予的自由裁量权要通过立法及时授予, 对已明显不适合实际发展的自由裁量权也应通过修改法律,给一予严格的限制或取消,各立法上要对自由裁量权的范围、幅度等作科学的规定,增加可操作性。应加强各部门、各地区、不同层次法律规范之间的协调。二是要从程序上控制自由裁量权。加强行政程序立法就能够从方式、期限和步骤等方面对自由裁量权加以控制,同时也使自由裁量权的行使有章可循。
3.2 司法控制
首先,对行政自由裁量行为应进行合理性审查,赋予司法机关对行政自由裁量行为合理性审查的权力。其次,合理界定司法权与行政权的关系,科学设置两权之间的控制与监督。只有司法权不过多的受制于行政权,才会促使司法机关更加公正的审查行政案件。再次,适当赋予法官以司法解释权。“不给法官司法解释权,自然可以限制法官由于素质不高所可能导致的错判,但同时限制了法官提高自己业务素质的能动性,使法官安于现状。”我国当前对抽象性行政行为的监督主要依靠权力机关和行政机关,司法机关一般不直接审查抽象性行政行为。但不将抽象性行政行为纳入行政诉讼的范围是无法有效控制抽象性行政自由裁量权滥用的。因此,应当借鉴国外的做法,将抽象性行政行为纳入行政诉讼的范围,通过司法力量规范抽象性行政自由裁量权。
3.3 加强制度建设
对行政自由裁量权的行使进行必要的制度规范,完善相关机制。要保证自由裁量权的行使符合法的授权目的,就必须注重制度建设。首先,指明事实依据的制度。即行政主体在行使自由裁量权时,必须对做出决定的事实依据给予具体说明。这是防止行政主体超越职权范围,督促行政主体慎重使用自由裁量权的有效办法。其次,说明理由的制度。这是指行政主体利用自由裁量权做出决定时,必须说明做出该决定的具体原因及政策依据,尤其是对当事人的利益有较大影响的行政行为,当事人有权要求行政主体对其决定说明理由,从而有效抑制行政主体行使自由裁量权的任意性。再次,权力与利益相分离的制度。最后,“行政执法责任制度。如何做到权责一致,以下几点值得重视:一是明确职权,同一事务不能归属两个以上的单位管理,避免不同的单位职权交叉、彼此牵制;二是明确责任,把执法责任层层分解落实到各职能机构、岗位和人员,避免争功诿过现象的发生;三是明确隶属关系,即在行政组织系统内部,由上到下,皆应明确谁对谁负责,以免产生上下系统混淆之弊端;四是单一指挥,各机关人员不应向两个以上的行政首长负责,以免造成行政命令的冲突而使下属无所适从。”⑤
3.4 加强行政执法队伍建设
现实的行政执法人员素质普遍较低,行政机关自我监控可谓是任重道远。行政自由裁量权的自由度本身就难以把握,即使是最聪明的执法者,由于其认知结构、自身经验及利益倾向的不同,也难免产生偏差,产生不公正。更何况我国行政执法人员政治、业务素质偏低,又未受过正法律专业知识的教育,要把握这种自由度更是难上加难。如果欠缺高素质的执法者,再完美的法律也只是一纸空文。因此,一要加强对执法人员的政治思想教育,突出抓好引导执法人员树立公仆观和服务观。二要推行执法人员任职资格考试制度,只有考试合格者才能进入行政执法机关任职,切实保证执法人员具有较高的业务素质。三要推行竞争上岗制度,以此来增强执法队伍的活力和执法人员的能力,提高执法水平,做到公正执法。四要加强对执法人员的培训,要针对不同的对象,进行多层次、多方式的培训,使执法人员熟练掌握与自己工作密切相关的法律、法规和规章,为履行好自己的职责,奠定坚实的基础。
总之,对行政自由裁量权的控制是一项系统性的工作,也是个不断完善的过程。上述各种监督机制,其方式和作用是不同的,仅靠某一种监督形式是不行的,必须从多个侧面多个角度加强对行政自由裁量权的监督,要把这些因素建立成一个有效地体系,来保证行政自由裁量权更合理、更有效的行使。
参考文献:
[1] 王名扬.《美国行政法》[M].北京:中国政法大学出版社,1996.
[2] 司久贵.行政自由裁量权若干问题探讨[J].行政法学研究1998.
[3] 胡建淼.有关行政滥用职权的内涵及其表现的学理探讨[J],《法学研究》1992.
[4] 李洁.中国有权刑法司法解释模式评判[EB/OL]..dffy.com.
[5] 常贵祥.论行政自由裁量权及其控制[J].改革新论.2001.