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摘要：随我国推展“城市化”以来，各农村年轻群体涌向城市务工，谋取生活，致使农村出现大批次的留守老人和儿童，他们共同构成了农村贫困人口的群体，尤其在少数民族地区更为突出。为了解决农村贫困人口这一民生问题。自国家出台最低生活保障制度，就成为了社会救助的一道安全网，保障着我国农村贫困人口的基本生活。本文所研究的是最低生活保障制度所针对人群的标准以及该项制度在农村地区是否予以落实，并在研究的过程中发现该制度在实施过程中存在哪些问题。
由于少数民族地区相比较一般地区，首先，少数民族群体受教育程度远不及其他地区，缺少技术性、专业性人才；其次少数民族地区多处于高原地带，受自然环境影响发展缓慢不均衡；最后因为少数民族多有自己的宗教信仰与民族习惯，使其自身拮据，对于宗教投入太多。故对于少数民族地区与一般地区相比有其自己的特殊性，实施最低生活保障制度缩小与其他地区的差距是必不可少的。
宁夏回族自治区固原、西吉、海原曾被誉为最不适合人类居住的地方，西吉县沙沟乡位于西吉县东北部，回族群众聚集，由于地理环境问题，干旱少雨，农作物生长缓慢且常年伴有沙城暴等自然危害。虽然随着经济的发展，该地在很大程度上环境有所改变，但是在经济生活上依旧有很大欠缺。本文以西吉县沙沟乡为例对于农村地区最低生活保障制度的实施状况为研究对象，采取走访、访谈形式对农户及其落实该项制度的相关工作人员进行调查分析，尽力做到对沙沟乡农村低保实施状况以及所存在问题的客观反映。
关键字：少数民族地区；特殊性；农村最低生活保障；实施
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）04-0048-02
一、我国农村最低生活保障实施现状及基本概述
农村最低生活保障，指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度，也是最低生活保障制度的重要组成部分和保障农村社会稳定和发展的最后一道“安全防护网”。农村最低生活保障对象，家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。低保受助资格认定是利用有效的目标定位的方法来确定一个家庭是否有资格享受最低生活保障，是低保受助资格认定的重要内容。目标定位是把福利资源要分配给最需要或最贫困的人群①，低保受助资格认定就是把低保分配给最需要或最贫困人群的过程。
自新中国成立以来，党和政府十分重视少数民族贫困地区的扶贫开发。国家制定的“西部大开发”、“少数民族贫困地区温饱基金”等，都使得在扶贫开发这些年来，西部少数民族贫困地区的环境，经济等各个方面得以改善②。据统计，从1994年到2000年，国家共向内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆五个自治区和贵州、云南、青海三个少数民族人口较多的省投入资金432.53亿元，占全国总投资的38.4%③。在一定程度上取得了有效的成果，但是由于历史、地理等原因，少数民族农村地区的经济水平依旧远远落后于其他地区。截至2013年底，全国有农村低保对象2931.1万户、5388.0万人，比上年同期增加43.5万人，增长了0.8%。全年各级财政共支出农村低保资金866.9亿元，比上年增长20.7%，其中中央补助资金612.3亿元，占总支出的70.6%。2013年全国农村低保平均标准2434元/人、年，比上年提高366元，增长17.7%：全国农村低保月人均补助水平116元，比上年增长11.7%④。2014年至今，农村最低生活保障得以改革创新并实施，规范农村低保，切实保障农村老、弱、病、残等贫困弱势群体。
二、沙沟乡概况及其低保实施状况以及存在的问题
沙沟地处西吉县城东北部，属典型的土石山区，是一个纯回族乡。总面积为191平方公里，辖11个行政村47个村民小组，农户4241户17338人，劳动力为9685人，耕地7.9万亩，退耕地4.3万亩，荒山造林1.5万亩。该地区外出务工人口多，弱势群体居多，生活较以前好转很多，但仍然有很大差距⑤。
对于沙沟乡的低保实施状况我们研究思路兵分两路，一路是以农户为准；另一路则是以实施该工作的相关工作人员为主。从两路的分析研究中得出我们的研究成果。据研究思路从而推研究的进程，我们开始是采用问卷与访谈相结合的形式展开调查，但是2015年8月，我们在查询相关农村低保文献资料，制作调查问卷后前往固原市西吉县沙沟乡进行实地调研；2015年9月，进行整理分析，发现由于该地区人口文化水平整体落后，导致调查问卷中农户的问卷的无效问卷高达80%，工作人员的人数较少，问卷并无说服力。故我们更改方式于2015年12月再次实地调研，采用农户们更为理解的访谈形式针对农村低保用户和实施该工作的相关工作人员设计不同访谈内容，从而取得更为准确、贴切的情况。
我们所涉及的访谈内容分为对农户及其有关工作人员两部分。对农户的访谈时由个人信息状况逐渐深入，共分为两个部分。
第一部分为基本情况，例如：个人信息，家庭成员、住房情况、收入状况等可以表现出农户基本信息和经济情况的项目。
第二部分为农户对于农村低保的了解程度以及在该区的实施状况，包括对农村低保的了解渠道以及低保实施的情况。
针对低保相关工作人员访谈主要是对于该低保制度实施存在什么问题以及有何意见。对于这一问题进入深层的剖析。
第一部分为工作人员基本信息，如年龄、文化程度、工作年限等。
第二部分为工作人员们的工作内容和农村低保的实施标准、实施程序以及对农村低保的看法、存在什么问题做一访谈。
通过访谈，我们进行总结得出，农户中百分之70以上基本为小学文化甚至文化程度更低，家中多为父女、老人、小孩，家中收入靠农耕和男子外出务工所得，60%的农户是通过村里宣传得知该政策的消息消息而且受到该政策的保障，但是仍有20.6%人群对该政策并不了解且没有真正的享受低保补助，可这20.6%的人群中大部分也生活贫困应当纳入被保障人群。 从相关工作人员展开访谈，我们了解到有关工作人员除有部分是刚上任接此工作不久的大学生村官，其他大部分虽不是本科毕业，但是在农村低保方面工作年限已长达三年以上，所以对于相关工作的发展、方法及存在的缺陷都有一定的自我认识，相关工作人员称，整体上农户生活怨言变少，满意度有所提高。但工作方面依旧有很大缺陷，自身需要很大改进，比如信息公开透明化方面，宣传力度也需进一步提升，还要加强对符合农村低保标准的审核。
三、改进对策和建议
（一）加强法制建设，推进农村低保立法。
通过我们访谈，我们发现在农村地区还有很多需要保障的人没有得到保障，很大程度上是因为没有强有力的东西予以束缚和规范。所以农村最低生活保障立法很大程度上可以起到一种强制性规范作用，对漏保、骗保、不提供家庭及个人真实情况有一定的指导意义。
（二）合理规范户籍资料。
在我国，户籍代表个人的身份及其家庭情况，户籍条件是农村低保资格认定中的重要条件，由于部分人不符合资格所认定的范围，故无法享受应得的待遇，但是他们应该也被纳入该范围中。所以合理的规范户籍资料可以使更多应当纳入却被遗漏的农户得到保障。
（三）吸取经验，改革管理方式。
以前在该地区实施的是家庭低保，即低保的发放按照一家一户进行，但是这种实施方法并未考虑到人口居多的家庭，致使低保金额并不能维持家庭最低生活，人均水平过低，不符合该制度实施的核心，改革管理方式后，按人头计算与分配，提高整体生活水平线，并且关注妇女、老人、儿童等弱势群体。其次，近年来外出务工人员增加，有些人群基本常年在外，将其纳入低保保护对象难免有所不妥，故对于常年在外务工的人员受保予以时效限制，如在外居住6个月以上不可受保。从而促使农村最低生活保障制度越来越好，使其亲民化，强化制度实施力度。
（四）不断完善农村社会保障体系及其救助的配套措施。
我国的社会保障体系由最低生活保障、医疗保障、养老保障等内容构成，农村最低生活保障制度作为最基本的制度，可以拉近城市与农村，少数民族地区与一般地区的差距，是最低生活保障制度的重要组成部分和保障农村社会稳定和发展的最后一道“安全防护网”，也应当不断发展。
小结：本文就少数民族农村地区最低生活制度实施现状从四个方面进行阐述，笔者认为少数民族地区由于地理环境、人文因素问题，造成了在经济、文化各个方面与其他地方有很大差距，致使贫困区域面积大，分布广。通过上述介绍也可以看出沙沟乡农村低保政策的特点在于：据相关条例应把符合要求人群纳入保障范围；实施按头分配，更加注重的弱势群体；对于长期不处于该地的务工人员保障赋予时效。可是制度上仍然有其缺陷性，例如，在访谈过程中我们发现有部分人群本应该纳入受保人群但却没有且其对该政策一无所知，从而看出，政府负责部门并未宣传彻底，有漏缺现象存在；部分有一定教育程度的农户提出不知道给谁发，发多少的问题，这也反映了政府信息公开不透明。从农户角度看，只有少部分农户受过一定的教育，所以，教育水平落后使得农户难以理解有些政策内容，也不知道如何保护自己权益。
综上，我们也提出了我们的建议，望予以改正。
注释：
①肖云、吴维玮，农村低保对象的目标定位与动态管理【J】安徽农业科学2010，（25）
②国务院新闻办公室“中国的民主政治建设”，人民网，2005年10月19日
③黄颂文“21世纪初西部民族地区农村反贫困法制保障研究”，中央民族大学博士论文2005年3月，第12页
④《全国共有低保对象7452.2万人—时政—人民网》：全国共有低保对象7452.2万人—时政—人民网
⑤2015年宁夏回族自治区固原市西吉县政府报告
作者简介：马倩云（1994—），女，回族，宁夏，本科，西南民族大学法学，本科，研究方向：社科法科。
由于少数民族地区相比较一般地区，首先，少数民族群体受教育程度远不及其他地区，缺少技术性、专业性人才；其次少数民族地区多处于高原地带，受自然环境影响发展缓慢不均衡；最后因为少数民族多有自己的宗教信仰与民族习惯，使其自身拮据，对于宗教投入太多。故对于少数民族地区与一般地区相比有其自己的特殊性，实施最低生活保障制度缩小与其他地区的差距是必不可少的。
宁夏回族自治区固原、西吉、海原曾被誉为最不适合人类居住的地方，西吉县沙沟乡位于西吉县东北部，回族群众聚集，由于地理环境问题，干旱少雨，农作物生长缓慢且常年伴有沙城暴等自然危害。虽然随着经济的发展，该地在很大程度上环境有所改变，但是在经济生活上依旧有很大欠缺。本文以西吉县沙沟乡为例对于农村地区最低生活保障制度的实施状况为研究对象，采取走访、访谈形式对农户及其落实该项制度的相关工作人员进行调查分析，尽力做到对沙沟乡农村低保实施状况以及所存在问题的客观反映。
关键字：少数民族地区；特殊性；农村最低生活保障；实施
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）04-0048-02
一、我国农村最低生活保障实施现状及基本概述
农村最低生活保障，指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度，也是最低生活保障制度的重要组成部分和保障农村社会稳定和发展的最后一道“安全防护网”。农村最低生活保障对象，家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。低保受助资格认定是利用有效的目标定位的方法来确定一个家庭是否有资格享受最低生活保障，是低保受助资格认定的重要内容。目标定位是把福利资源要分配给最需要或最贫困的人群①，低保受助资格认定就是把低保分配给最需要或最贫困人群的过程。
自新中国成立以来，党和政府十分重视少数民族贫困地区的扶贫开发。国家制定的“西部大开发”、“少数民族贫困地区温饱基金”等，都使得在扶贫开发这些年来，西部少数民族贫困地区的环境，经济等各个方面得以改善②。据统计，从1994年到2000年，国家共向内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆五个自治区和贵州、云南、青海三个少数民族人口较多的省投入资金432.53亿元，占全国总投资的38.4%③。在一定程度上取得了有效的成果，但是由于历史、地理等原因，少数民族农村地区的经济水平依旧远远落后于其他地区。截至2013年底，全国有农村低保对象2931.1万户、5388.0万人，比上年同期增加43.5万人，增长了0.8%。全年各级财政共支出农村低保资金866.9亿元，比上年增长20.7%，其中中央补助资金612.3亿元，占总支出的70.6%。2013年全国农村低保平均标准2434元/人、年，比上年提高366元，增长17.7%：全国农村低保月人均补助水平116元，比上年增长11.7%④。2014年至今，农村最低生活保障得以改革创新并实施，规范农村低保，切实保障农村老、弱、病、残等贫困弱势群体。
二、沙沟乡概况及其低保实施状况以及存在的问题
沙沟地处西吉县城东北部，属典型的土石山区，是一个纯回族乡。总面积为191平方公里，辖11个行政村47个村民小组，农户4241户17338人，劳动力为9685人，耕地7.9万亩，退耕地4.3万亩，荒山造林1.5万亩。该地区外出务工人口多，弱势群体居多，生活较以前好转很多，但仍然有很大差距⑤。
对于沙沟乡的低保实施状况我们研究思路兵分两路，一路是以农户为准；另一路则是以实施该工作的相关工作人员为主。从两路的分析研究中得出我们的研究成果。据研究思路从而推研究的进程，我们开始是采用问卷与访谈相结合的形式展开调查，但是2015年8月，我们在查询相关农村低保文献资料，制作调查问卷后前往固原市西吉县沙沟乡进行实地调研；2015年9月，进行整理分析，发现由于该地区人口文化水平整体落后，导致调查问卷中农户的问卷的无效问卷高达80%，工作人员的人数较少，问卷并无说服力。故我们更改方式于2015年12月再次实地调研，采用农户们更为理解的访谈形式针对农村低保用户和实施该工作的相关工作人员设计不同访谈内容，从而取得更为准确、贴切的情况。
我们所涉及的访谈内容分为对农户及其有关工作人员两部分。对农户的访谈时由个人信息状况逐渐深入，共分为两个部分。
第一部分为基本情况，例如：个人信息，家庭成员、住房情况、收入状况等可以表现出农户基本信息和经济情况的项目。
第二部分为农户对于农村低保的了解程度以及在该区的实施状况，包括对农村低保的了解渠道以及低保实施的情况。
针对低保相关工作人员访谈主要是对于该低保制度实施存在什么问题以及有何意见。对于这一问题进入深层的剖析。
第一部分为工作人员基本信息，如年龄、文化程度、工作年限等。
第二部分为工作人员们的工作内容和农村低保的实施标准、实施程序以及对农村低保的看法、存在什么问题做一访谈。
通过访谈，我们进行总结得出，农户中百分之70以上基本为小学文化甚至文化程度更低，家中多为父女、老人、小孩，家中收入靠农耕和男子外出务工所得，60%的农户是通过村里宣传得知该政策的消息消息而且受到该政策的保障，但是仍有20.6%人群对该政策并不了解且没有真正的享受低保补助，可这20.6%的人群中大部分也生活贫困应当纳入被保障人群。 从相关工作人员展开访谈，我们了解到有关工作人员除有部分是刚上任接此工作不久的大学生村官，其他大部分虽不是本科毕业，但是在农村低保方面工作年限已长达三年以上，所以对于相关工作的发展、方法及存在的缺陷都有一定的自我认识，相关工作人员称，整体上农户生活怨言变少，满意度有所提高。但工作方面依旧有很大缺陷，自身需要很大改进，比如信息公开透明化方面，宣传力度也需进一步提升，还要加强对符合农村低保标准的审核。
三、改进对策和建议
（一）加强法制建设，推进农村低保立法。
通过我们访谈，我们发现在农村地区还有很多需要保障的人没有得到保障，很大程度上是因为没有强有力的东西予以束缚和规范。所以农村最低生活保障立法很大程度上可以起到一种强制性规范作用，对漏保、骗保、不提供家庭及个人真实情况有一定的指导意义。
（二）合理规范户籍资料。
在我国，户籍代表个人的身份及其家庭情况，户籍条件是农村低保资格认定中的重要条件，由于部分人不符合资格所认定的范围，故无法享受应得的待遇，但是他们应该也被纳入该范围中。所以合理的规范户籍资料可以使更多应当纳入却被遗漏的农户得到保障。
（三）吸取经验，改革管理方式。
以前在该地区实施的是家庭低保，即低保的发放按照一家一户进行，但是这种实施方法并未考虑到人口居多的家庭，致使低保金额并不能维持家庭最低生活，人均水平过低，不符合该制度实施的核心，改革管理方式后，按人头计算与分配，提高整体生活水平线，并且关注妇女、老人、儿童等弱势群体。其次，近年来外出务工人员增加，有些人群基本常年在外，将其纳入低保保护对象难免有所不妥，故对于常年在外务工的人员受保予以时效限制，如在外居住6个月以上不可受保。从而促使农村最低生活保障制度越来越好，使其亲民化，强化制度实施力度。
（四）不断完善农村社会保障体系及其救助的配套措施。
我国的社会保障体系由最低生活保障、医疗保障、养老保障等内容构成，农村最低生活保障制度作为最基本的制度，可以拉近城市与农村，少数民族地区与一般地区的差距，是最低生活保障制度的重要组成部分和保障农村社会稳定和发展的最后一道“安全防护网”，也应当不断发展。
小结：本文就少数民族农村地区最低生活制度实施现状从四个方面进行阐述，笔者认为少数民族地区由于地理环境、人文因素问题，造成了在经济、文化各个方面与其他地方有很大差距，致使贫困区域面积大，分布广。通过上述介绍也可以看出沙沟乡农村低保政策的特点在于：据相关条例应把符合要求人群纳入保障范围；实施按头分配，更加注重的弱势群体；对于长期不处于该地的务工人员保障赋予时效。可是制度上仍然有其缺陷性，例如，在访谈过程中我们发现有部分人群本应该纳入受保人群但却没有且其对该政策一无所知，从而看出，政府负责部门并未宣传彻底，有漏缺现象存在；部分有一定教育程度的农户提出不知道给谁发，发多少的问题，这也反映了政府信息公开不透明。从农户角度看，只有少部分农户受过一定的教育，所以，教育水平落后使得农户难以理解有些政策内容，也不知道如何保护自己权益。
综上，我们也提出了我们的建议，望予以改正。
注释：
①肖云、吴维玮，农村低保对象的目标定位与动态管理【J】安徽农业科学2010，（25）
②国务院新闻办公室“中国的民主政治建设”，人民网，2005年10月19日
③黄颂文“21世纪初西部民族地区农村反贫困法制保障研究”，中央民族大学博士论文2005年3月，第12页
④《全国共有低保对象7452.2万人—时政—人民网》：全国共有低保对象7452.2万人—时政—人民网
⑤2015年宁夏回族自治区固原市西吉县政府报告
作者简介：马倩云（1994—），女，回族，宁夏，本科，西南民族大学法学，本科，研究方向：社科法科。