论文部分内容阅读
摘要：土地问题，关乎民生，涉乎民计，维乎民意，解决好农村土地问题是对党的执政能力的时代考验。随着新农村建设进程的不断推进，土地流转日益成为关系到我国农村改革发展稳定大局的焦点问题之一。本文通过对当前农村土地流转纠纷解决实践现状的研究，分析了这些问题产生的成因以及影响，并在此基础上提出解决农村土地流转纠纷法律适用问题的若干建议。
关键词：新农村土地流转积极意义法律适用
广义上的农村土地流转是指农村土地承包经营权和集体建设用地使用权流转，而狭义的农村土地流转仅指土地承包经营权的流转，即在土地承包经营权的物权性质得以确定的前提下，在不改变农村土地所有权性质及土地的农业用途的基础上，土地承包经营权人依法自愿将取得的土地承包经营权以转让、转包、出租、互换、入股、抵押或其他方式转移给他人的行为。本文既是在狭义概念的基础上展开论述的。
党的十七届三中全会的决定提出：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。去年的中央1号文件也规定：农村土地流转，不得改变土地集体所有的性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。流转后的土地，仍然只能用于发展农业，不能用作房地产开发等其他用途；农民依法享有土地流转权益。但由于制度缺陷和现实中各种不利因素的制约，我国现行的土地流转机制在实践中运行不畅，面临诸多问题。
1 农村土地流转纠纷的基本类型、成因及特点
1.1 流转形式以转包为主
目前我国各级法院审理的农村土地流转案件包括转包、互换、出租等几种主要形式。由于转包是承包方将部分或全部土地承包经营权在一定期限内转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，转包后原土地承包关系维持不变，原承包方还可从转包中获取一定的收益，风险小、见效快，故成为最为常见的流转形式，转包纠纷在流转案件中所占比例最大；互换是承包方对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权，是农户之间为方便耕作或者各自需要而较常采取的流转方式；另外，转让、出租、代耕等纠纷也多有发生。
1.2 土地流转的程序不够规范
由于目前农村土地流转基本处于自发状态，缺乏政府和有关部门的规范、监督和指导，致使土地流转中的失范问题比较普遍。突出表现在：流转协议条款不齐全；双方权利义务不明确；当事人大多私下协商，不到村委会进行备案；互换、转让未办理农村土地承包经营权证变更登记手续。
1.3 纠纷具有群体性、代表性
此类纠纷虽然表现为个别村民和村委会或村民小组及其他承包经营者之间的矛盾，但往往涉及整体利益的冲突，牵一发而动全身。
1.4 双方当事人诉求的对抗性明显
因为这类案件往往涉及农民的根本利益，矛盾激烈，难以化解，所以案件大多以判决的方式结案，调解结案的较少。
1.5 案件处理难度大
从调查的情况来看，涉及此类案件的诉讼虽然不多，但时间跨度长，影响面广，既涉及政府和投资者的利益，又涉及土地所有权人、使用权人的利益，政府为了当地经济发展的需要，在相关政策的制定上有可能突破现有法律法规的规定，在行政行为中存在某些不太规范的情况，且案件当事人情绪对抗激烈，容易激化矛盾，引发集体上访或判决后又发生争抢土地等情况，法院在审理此类纠纷时往往处于两难的境地。
1.6 案件执行难度大
在土地转包、互换、代耕类案件中，由于镇、村在签订土地承包合同时不规范，土地承包经营权证书核发主体不统一，存在重复发证等问题。出租、转让案件中，绝大多数土地已改变用途。这些都增加了法院的执行难度。
2 农村土地流转纠纷解决的实践探索
2.1 案件审理中诉讼主体的确定
一是农户之间相互流转发生纠纷形成诉讼的，无论是否经过村委会同意或备案，均以流转当事人即流转户与受流转户为诉讼主体。二是村委会向农民反租倒包与原承包户发生纠纷形成诉讼的，以村委会与原承包户为诉讼当事人。原承包户直接起诉后承包人的，告知其可申请变更，坚持不变更的可驳回其诉讼请求。三是农户将土地抛荒后，其他农户自行种植，或村委会安排给其他农户种植，原承包户要求返还承包经营权提起诉讼的，以当前的承包经营人为被告，后一种情况以村委会为第三人通知其参加诉讼。原承包人坚持以村委会为被告经释明后仍不变更的，可驳回其诉讼请求。这种观点主要基于诉讼效率考虑，避免形成连环诉讼，增加当事人的诉讼负担。
2.2 关于案件审理中证据适用的问题
审理涉及农村土地承包的案件，由于当事人甚至各方当事人证据能力较差，很多情况下是证人证言，而且由于农村现状，证人证言特别是前后班子成员之间的证言相互矛盾，一些事实难以查清。我们认为在审理此类案件时，关于证据的认定要把握两个方面：一是按照农村实际注重经验规则的运用；二是在不违背《证据规定》相关规定的前提下，依照职权进行必要的调查。总之，尽可能在证据使用时符合客观真实。这需要我们在最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》的基础上，对民事证据理论问题进行更为有针对性的探索。
2.3 流转合同效力的认定
2.3.1 转让合同是否要以发包方的同意为生效要件
根据《土地承包法》第三十四条、三十七条的规定，《最高人民法院<关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释>》第十三条的规定，转让与转包、出租、互换等土地承包经营权的流转不同，采取转让方式流转的，应当经发包方同意，采取其他方式流转的，无需发包方同意。但同时，如果发包方借口监督而拖延表态或者无法定理由而不同意转让的，不影响转让合同的效力。我们认为，土地承包经营权转让应当经发包方同意，不能默示同意，也不能推定同意，认定发包方同意必须以发包方的明示为依据。以“无法定理由”和“拖延表态”认定转让合同有效，须以充分的证据为依据，不能无视发包方的态度。
2.3.2 未经登记的互换合同是否有效
互换合同纠纷往往是在双方已对土地互换达成了协议，且已实际履行后发生的，多是一方土地被征用，为得到征地补偿费提起诉讼，要求换回原承包地，恢复原状。关于互换合同效力的认定，我们认为，在土地承包经营权流转中，当事人签订土地承包经营权的互换合同，经发包方备案或者同意后，该合同即发生法律效力，当事人未经登记的，其土地承包经营权不能对抗善意第三人，但并不产生导致互换合同无效的法律后果。发包方无权剥夺承包户的自主决策权,农地承包经营权流转的登记仅具有社会公示的效果，其法律效力体现在产生对抗第三人的效果，而非承包经营权变动的生效条件。除转让以外的其他流转行为均不以发包方批准同意及变更登记为流转生效要件。
3 完善我国农村土地流转纠纷解决机制的几点建议
土地是农民赖以生存的基本生产资料，土地流转纠纷案件往往牵涉到农民的切身利益和当地的经济发展之间的平衡关系，处理稍有不慎则可能造成矛盾激化，影响社会稳定。解决好这类纠纷不仅要依靠法院的审判调节作用，更要依靠政府、农村基层组织等各方面的力量，完善制度，从源头上解决矛盾。
3.1 完善规范二轮承包，适时对农村土地进行调整规范，明确农村土地承包经营权。
3.2 加快土地使用证的发放和规范土地承包合同的签订，让农民拥有合法使用土地的依据，避免使用权不明引发纷争。
3.3 建立健全农村社会保障体系，解除农民后顾之忧。当前，相当一部分农民仍把土地当作养老、防老最主要的依托，即使丧失劳动能力或有其他就业渠道，仍然不愿放弃土地承包权。因此，应尽快建立健全农村医疗保障体系、农民最低生活保障体系等各种农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧，从而减少土地承包纠纷的发生。
3.4 建立多元化的流转纠纷解决机制。土地流转纠纷的政策性强、牵涉面广，为了切实保障当事人权益，合理分流纠纷，及时调解纷争，缓和社会矛盾，在有效发挥人民法院的司法救济渠道的同时，还应当积极探寻其他纠纷解决机制，以利于矛盾的根本解决，力争把纠纷解决在萌芽状态。
4 结语
从当前存在的法律规范来看，土地流转纠纷的解决所涉及的内容十分庞杂，如民法通则、合同法、农村土地承包法、最高法院的司法解释以及中央不同时期的农村政策都做了相应规定，另外，村民组织法、土地法、农业法、继承法、担保法、婚姻法等法规也对这个问题多有涉及。如何在司法裁判中适用好相关的规范，解决好溯及力问题，以厘清在合同签订、履行、效力认定、行为合法或合理、纠纷解决等方面的司法确认问题，确保纠纷的合理解决是我们需要认真研究的问题。因其特殊性和复杂性，在土地流转纠纷的解决过程中，应特别注意政策在其中的调整作用，本着尊重历史、尊重现实的科学态度，协调好法律适用中可能产生的冲突问题，以维护社会稳定发展为导向，综合运用好各种规范，不断完善相关的法律规范，为社会主义新农村建设打下坚实基础。
参考文献：
[1]李明发.我国农地承包经营权的物权化研究[J].安徽大学法律评论，2002-2.
[2]陈利根.土地法学[M].北京：中国农业出版社，2008.
[3]叶剑平等编著.《中国农村土地产权制度研究》[M]，中国农业出版社2000年版.
[4]毕宝德.土地经济学[M]第四版.北京：中国人民大学出版社.2003年.
[5]罗重谱.我国农村土地产权制度变迁与创新研究－基于制度经济学视角[J].地方财政研究，2009.
[6]张江宇.中国农地调整与使用权流转：几点评论[J].管理世界.
[7]王国.中国土地权利研究[M]，中国政法大学出版社1997年版.
[8]李明发.我国农地承包经营权的物权化研究[J].安徽大学法律评论，2002-2.
关键词：新农村土地流转积极意义法律适用
广义上的农村土地流转是指农村土地承包经营权和集体建设用地使用权流转，而狭义的农村土地流转仅指土地承包经营权的流转，即在土地承包经营权的物权性质得以确定的前提下，在不改变农村土地所有权性质及土地的农业用途的基础上，土地承包经营权人依法自愿将取得的土地承包经营权以转让、转包、出租、互换、入股、抵押或其他方式转移给他人的行为。本文既是在狭义概念的基础上展开论述的。
党的十七届三中全会的决定提出：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。去年的中央1号文件也规定：农村土地流转，不得改变土地集体所有的性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。流转后的土地，仍然只能用于发展农业，不能用作房地产开发等其他用途；农民依法享有土地流转权益。但由于制度缺陷和现实中各种不利因素的制约，我国现行的土地流转机制在实践中运行不畅，面临诸多问题。
1 农村土地流转纠纷的基本类型、成因及特点
1.1 流转形式以转包为主
目前我国各级法院审理的农村土地流转案件包括转包、互换、出租等几种主要形式。由于转包是承包方将部分或全部土地承包经营权在一定期限内转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，转包后原土地承包关系维持不变，原承包方还可从转包中获取一定的收益，风险小、见效快，故成为最为常见的流转形式，转包纠纷在流转案件中所占比例最大；互换是承包方对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权，是农户之间为方便耕作或者各自需要而较常采取的流转方式；另外，转让、出租、代耕等纠纷也多有发生。
1.2 土地流转的程序不够规范
由于目前农村土地流转基本处于自发状态，缺乏政府和有关部门的规范、监督和指导，致使土地流转中的失范问题比较普遍。突出表现在：流转协议条款不齐全；双方权利义务不明确；当事人大多私下协商，不到村委会进行备案；互换、转让未办理农村土地承包经营权证变更登记手续。
1.3 纠纷具有群体性、代表性
此类纠纷虽然表现为个别村民和村委会或村民小组及其他承包经营者之间的矛盾，但往往涉及整体利益的冲突，牵一发而动全身。
1.4 双方当事人诉求的对抗性明显
因为这类案件往往涉及农民的根本利益，矛盾激烈，难以化解，所以案件大多以判决的方式结案，调解结案的较少。
1.5 案件处理难度大
从调查的情况来看，涉及此类案件的诉讼虽然不多，但时间跨度长，影响面广，既涉及政府和投资者的利益，又涉及土地所有权人、使用权人的利益，政府为了当地经济发展的需要，在相关政策的制定上有可能突破现有法律法规的规定，在行政行为中存在某些不太规范的情况，且案件当事人情绪对抗激烈，容易激化矛盾，引发集体上访或判决后又发生争抢土地等情况，法院在审理此类纠纷时往往处于两难的境地。
1.6 案件执行难度大
在土地转包、互换、代耕类案件中，由于镇、村在签订土地承包合同时不规范，土地承包经营权证书核发主体不统一，存在重复发证等问题。出租、转让案件中，绝大多数土地已改变用途。这些都增加了法院的执行难度。
2 农村土地流转纠纷解决的实践探索
2.1 案件审理中诉讼主体的确定
一是农户之间相互流转发生纠纷形成诉讼的，无论是否经过村委会同意或备案，均以流转当事人即流转户与受流转户为诉讼主体。二是村委会向农民反租倒包与原承包户发生纠纷形成诉讼的，以村委会与原承包户为诉讼当事人。原承包户直接起诉后承包人的，告知其可申请变更，坚持不变更的可驳回其诉讼请求。三是农户将土地抛荒后，其他农户自行种植，或村委会安排给其他农户种植，原承包户要求返还承包经营权提起诉讼的，以当前的承包经营人为被告，后一种情况以村委会为第三人通知其参加诉讼。原承包人坚持以村委会为被告经释明后仍不变更的，可驳回其诉讼请求。这种观点主要基于诉讼效率考虑，避免形成连环诉讼，增加当事人的诉讼负担。
2.2 关于案件审理中证据适用的问题
审理涉及农村土地承包的案件，由于当事人甚至各方当事人证据能力较差，很多情况下是证人证言，而且由于农村现状，证人证言特别是前后班子成员之间的证言相互矛盾，一些事实难以查清。我们认为在审理此类案件时，关于证据的认定要把握两个方面：一是按照农村实际注重经验规则的运用；二是在不违背《证据规定》相关规定的前提下，依照职权进行必要的调查。总之，尽可能在证据使用时符合客观真实。这需要我们在最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》的基础上，对民事证据理论问题进行更为有针对性的探索。
2.3 流转合同效力的认定
2.3.1 转让合同是否要以发包方的同意为生效要件
根据《土地承包法》第三十四条、三十七条的规定，《最高人民法院<关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释>》第十三条的规定，转让与转包、出租、互换等土地承包经营权的流转不同，采取转让方式流转的，应当经发包方同意，采取其他方式流转的，无需发包方同意。但同时，如果发包方借口监督而拖延表态或者无法定理由而不同意转让的，不影响转让合同的效力。我们认为，土地承包经营权转让应当经发包方同意，不能默示同意，也不能推定同意，认定发包方同意必须以发包方的明示为依据。以“无法定理由”和“拖延表态”认定转让合同有效，须以充分的证据为依据，不能无视发包方的态度。
2.3.2 未经登记的互换合同是否有效
互换合同纠纷往往是在双方已对土地互换达成了协议，且已实际履行后发生的，多是一方土地被征用，为得到征地补偿费提起诉讼，要求换回原承包地，恢复原状。关于互换合同效力的认定，我们认为，在土地承包经营权流转中，当事人签订土地承包经营权的互换合同，经发包方备案或者同意后，该合同即发生法律效力，当事人未经登记的，其土地承包经营权不能对抗善意第三人，但并不产生导致互换合同无效的法律后果。发包方无权剥夺承包户的自主决策权,农地承包经营权流转的登记仅具有社会公示的效果，其法律效力体现在产生对抗第三人的效果，而非承包经营权变动的生效条件。除转让以外的其他流转行为均不以发包方批准同意及变更登记为流转生效要件。
3 完善我国农村土地流转纠纷解决机制的几点建议
土地是农民赖以生存的基本生产资料，土地流转纠纷案件往往牵涉到农民的切身利益和当地的经济发展之间的平衡关系，处理稍有不慎则可能造成矛盾激化，影响社会稳定。解决好这类纠纷不仅要依靠法院的审判调节作用，更要依靠政府、农村基层组织等各方面的力量，完善制度，从源头上解决矛盾。
3.1 完善规范二轮承包，适时对农村土地进行调整规范，明确农村土地承包经营权。
3.2 加快土地使用证的发放和规范土地承包合同的签订，让农民拥有合法使用土地的依据，避免使用权不明引发纷争。
3.3 建立健全农村社会保障体系，解除农民后顾之忧。当前，相当一部分农民仍把土地当作养老、防老最主要的依托，即使丧失劳动能力或有其他就业渠道，仍然不愿放弃土地承包权。因此，应尽快建立健全农村医疗保障体系、农民最低生活保障体系等各种农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧，从而减少土地承包纠纷的发生。
3.4 建立多元化的流转纠纷解决机制。土地流转纠纷的政策性强、牵涉面广，为了切实保障当事人权益，合理分流纠纷，及时调解纷争，缓和社会矛盾，在有效发挥人民法院的司法救济渠道的同时，还应当积极探寻其他纠纷解决机制，以利于矛盾的根本解决，力争把纠纷解决在萌芽状态。
4 结语
从当前存在的法律规范来看，土地流转纠纷的解决所涉及的内容十分庞杂，如民法通则、合同法、农村土地承包法、最高法院的司法解释以及中央不同时期的农村政策都做了相应规定，另外，村民组织法、土地法、农业法、继承法、担保法、婚姻法等法规也对这个问题多有涉及。如何在司法裁判中适用好相关的规范，解决好溯及力问题，以厘清在合同签订、履行、效力认定、行为合法或合理、纠纷解决等方面的司法确认问题，确保纠纷的合理解决是我们需要认真研究的问题。因其特殊性和复杂性，在土地流转纠纷的解决过程中，应特别注意政策在其中的调整作用，本着尊重历史、尊重现实的科学态度，协调好法律适用中可能产生的冲突问题，以维护社会稳定发展为导向，综合运用好各种规范，不断完善相关的法律规范，为社会主义新农村建设打下坚实基础。
参考文献：
[1]李明发.我国农地承包经营权的物权化研究[J].安徽大学法律评论，2002-2.
[2]陈利根.土地法学[M].北京：中国农业出版社，2008.
[3]叶剑平等编著.《中国农村土地产权制度研究》[M]，中国农业出版社2000年版.
[4]毕宝德.土地经济学[M]第四版.北京：中国人民大学出版社.2003年.
[5]罗重谱.我国农村土地产权制度变迁与创新研究－基于制度经济学视角[J].地方财政研究，2009.
[6]张江宇.中国农地调整与使用权流转：几点评论[J].管理世界.
[7]王国.中国土地权利研究[M]，中国政法大学出版社1997年版.
[8]李明发.我国农地承包经营权的物权化研究[J].安徽大学法律评论，2002-2.