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摘 要：中国是农业大国，农村人口占比大，且老龄化趋势明显。农民的养老问题既牵扯到农民自己的切身利益，亦关系到整个社会的和谐稳定。本文通过对新型农村养老保险试点之一的山东省临沂市的走访调查，分析了新型农村养老保险实施过程中的问题及原因，并提出相关对策建议，从而对全国新型农村养老保险制度的建设及完善提供一定的借鉴。
关键词：新型农村养老保险；农村；农民；养老
根据2008年底的抽样调查，山东省全省老年人口有1337.28万人，居全国首位；全省农村老年人有794.07万，占农村总人口的16.09%，农村老龄化程度高于城镇3.97个百分点。到2020年，农村老年人口将上升到1316.18万人，占农村总人口比重上升到30.45%，是城镇的1.9倍。到2030年，农村老年人口比重将达到43.30%；到2050年，农村老年人口比重将达到46.19%。[1]数据说明，当前农村人口比重较大，老龄化程度较严重，而农村老龄化严峻形势要高于城镇，进一步建立并完善我国的新型农村养老保险制度（以下简称新农保）势在必行。临沂市是山东省的农业大市，农业人口众多，农村老年人口占农村人口的比重较大，具有比较典型的代表性，并且能够较好地反映全国的情况，因此，临沂市新型农村养老保险制度的建立并完善对这一制度的进一步推广以及对保障农村居民的养老，维护社会的和谐稳定具有重大意义。
1、临沂市及其新农保建设现状
按照国家统一部署，2009年12月，临沂市的平邑县等19个县（市、区）作为国家级第一批试点县（市、区），先后启动新型农村社会养老保险试点工作，并在2010年进一步增加了沂水县，费县和临沂经济技术开发区等试点县区，按照此次新农保实施意见，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。养老金待遇由基础养老金与个人账户养老金两部分组成。 [2]
自试点以来，临沂市认真贯彻落实国家、省关于新农保一系列政策规定，提出“有创新、有特色、出经验、创典型，力争在全省乃至全国创一流”的目标要求，早谋划、早调研、早起步，经过一年多的实施，新农保试点工作扎实稳步推进，取得了较为积极的成效。
表1 临沂市人口及经济概况
总人口 农村人口 占比
1034万人 822.2万人 79.5%
生产总值 农业生产总值 占比
1985.21亿元 235.93亿元 12%
城镇人均纯收入 农村人均纯收入 占比
18781元 5882元 31.3%
表 2 临沂市新农保基本数据
农村人口 适龄参保人口 参保人数 适龄参保率
822.2万人 167.7万人 162.7万人 97%
2、新农保问题分析
新农保经过一年多的试点工作，通过走访调查我们发现该制度在具体实施过程中，仍然存在较多问题，这些问题在全国具有较普遍的代表性。
2.1 保障水平较低，参保率仍可提高
从走访调查结果来看，主要有以下几点：
2.1.1 宣传不到位，对新农保存在一定的认识上的误区。虽然部分适龄农民也投保.但许多是出于一部分村干部的压力和从众心理。正是由于新农保宣传不够，导致部分农户对新农保政策理解不透，农户参保积极性还有进一步提高的可能。[3]
2.1.2 农民收入水平普遍较低，支付能力差。从对未参保者的访谈中可以看出，大部分没有入保的农户家庭收入水平不高，相比保障需求来说，近期的生存需要显得更为迫切。当地农民收入水平并不高，临沂市城镇居民纯收入是28781元，而农村居民人均纯收入是5882元，只占城镇居民人均纯收入的31.3%，明显低于全市收入水平；其中，参加试点的平邑、沂水、费县三县的农村居民人均纯收入分别为5822.8元、5803.4元和5796.1元，还要低于全市农民人均收入水平 。如果考虑到其生产性支出和生活消费性支出等，去年结余收入尤其是结余现金收入几乎为零，即使参加保险大多数人也选择投最低水平的保险。
2.1.3 保障水平较低，回报预期不高。调查显示，大部份的村民认为从18岁开始缴费，时间长，总费用高，较多农民认为现行的领取标准仅勉强能满足养老基本所需。因此“新农保”虽然在设计上明确了最低保障线，但在实际操作中，由于大部分农民选择45岁后参保或等到60岁后不用个人缴费直接领钱，因此待遇水平仍然偏低。
2.2 基金来源结构不合理，筹资风险集中。从目前的体制看，县、乡两级政府事权多、财权少,筹资渠道完全集中在区县和乡镇两级政府，加重了它们的财政压力，特别是对于经济发展水平不高的地区，这种筹资风险更加明显。[5]在走访调查中，当地社保经办部门工作人员普遍认为，省、市级政府应加大对新农保的实质性的财政投资力度，以减少筹资不足的风险，尤其是在整个地区“新农保”政策全面覆盖后，需要财政拿出足够的资金补贴，才能维持现行的标准。
2.3 缴费周期单一，缺乏一定的层次性。目前试点的新农保缴费档次上做到了多层次，但在缴费周期上只能按年缴费，这本是提高农民参保能力的设计，但由于一刀切，只规定了一种缴费方式，对于收入状况较差的家庭，反而影响了其参保积极性。访谈中，大部分调查对象希望缴费周期上更灵活些。
2.4 基金统筹管理层次低，运营方式单一，保值增值压力大。新型农村养老保险虽在筹资机制、缴费及计发办法等方面有了新的设计，然而在统筹层次上，仍以县(市、区)为统筹单位。并规定基金运营方式为存银行或买国债，因而，投资回报率低，这使得制度所提供的保障水平较为有限。特别在当前通货膨胀、物价高速上涨CPI高于银行利率情况下，保值增值将是一大难题，不利于保障农民的切身利益。[4]
2.5 管理平台建设滞后，各项制度衔接不完善，法制不健全。
2.5.1 新农保基层管理平台脆弱，管理能力严重不足，难以支撑繁重的管理任务。新型农村养老保险制度管理平台建设滞后，一是人员编制缺位、资金投入不足、管理设施落后，二是工作人员业务能力等方面达不到相应水平，全市统一的信息化管理平台建设较为落后，数据资料更新滞后，尤其是在县区一级的网上信息平台上，很多可开放的最新数据资料并未上传到平台上供群众查询，这也造成了农民参保的诸多不便。新农保制度实施过程中信息平台的构建问题，已经成为制约新农保制度顺利推行，达到预期政策效果的关键性约束因素。
2.5.2 新农保与老农保及其他制度还存在有效衔接不足的现象，这是新农保制度运行中的另一大难题。新农保制度的顺利推行，必须高度重视与农村已有的各类社会养老保险制度的有效衔接，尤其是与老农保在缴费及待遇发放方面的有效衔接。
2.5.3 当前新农保乃至整个中国社会保障的一个主要问题，是行政主导替代或部分替代立法机关与司法机关的作用，决策、监督与实施通常混为一体，立法机关未能发挥应有作用，司法机关在社会保障制度中基本缺位。[6]
3、新农保存在问题的原因分析
3.1 宣传力度不够，收入水平较低。
3.1.1 由于部分政府对新农保政策的宣传工作不够重视，对社会养老保险工作的宣传不到位，没有能够做到切实深入基层，致使农村居民对社会养老保险知之甚少，社会养老保险的投资回报期一般都很长，他们更是怕政策变、领导换、贬值难兑现，尤其是当前农村还普遍存在的养儿防老观念，这一传统观念在我国的农村一直处于主导地位。这都导致新农保政策和制度措施在农民中没有得到足够的认识。
3.1.2 我国农村居民收入水平低且收入不稳定这一特征，是制约新型农村养老保险实施的主要因素之一。和城市居民的收入相比，农民收入不仅增长速度缓慢，而且其收入的绝对水平也和城市居民的绝对水平差距较大。山东省虽然是东部沿海省份，但与其他一些沿海省份相比我省农村经济发展水平还较缓慢，农业现代化和多样化程度较低，农民可支配收入不多，且收入不稳定，其可支配收入主要用于基本生活支出和生产资料的购买支出，剩余并不多，还要用于应急性支出，因此农民对参保缴费的顾虑较多，积极性也有待进一步提高。
3.1.3 政府只提供还给每人每月55元的基础养老金，需要等待期15年，经济增长，物价上涨等因素，到了农民领取养老金的时候，物价势必上涨，货币在一定程度上也会贬值，而农民自己的缴费水平也不高，其增值能力也有限，这样的养老金水平根本不足以满足人们日常生活的需求。
3.2 政府责任界定模糊，财政投入不足。我国的新型农村养老保险制度的筹资模式是个人缴费为主，集体补助和财政补贴相结合，新农保的这一特点相比老农保有了很大进步，但是，我国农村集体经济整体薄弱，乡镇企业规模较小、发展较为落后，尤其是部分经济不发达地区，而且当前财政对农村社会养老保险工作的投入,主要放在县、乡政府,省、市两级还缺乏专项投入。 [6]
3.3 缴费设计不合理，针对性差。在制度设计时并未进行全面的有针对性的调研与考察，没有考虑农民水平与缴费能力的关系，以及缴费周期设计对农民参保能力的影响，从而只设计出了单一层次的缴费周期。
3.4 基金管理模式落后，运营方式单一。基金一般在较低的县乡两级管理层次运营，统筹层次低，行政干预多，管理手段缺乏，难以防止基金挪用等弊端，基金管理运营效率普遍偏低。金融品种选择面窄，许多县级农村养老保险基金希望通过购买国债增加收益，但国债指标到县级的很少，而上市国债又没有条件购买；另外存入银行的部分，由于当前CPI指数较高，物价上涨率大于银行基本利率，且存在明显通货膨胀预期，这就造成存入银行的基金存在较大的贬值风险，更不要提保值增值了。以县级运行农村养老保险基金，管理单元多且分散，无法有效分担固定成本，规模不经济很明显。
3.5 相关配套政策设施建设滞后，立法不完善。各地的保险基金管理机构是刚刚组建的，机构设置不健全，工作制度不规范，业务经验缺乏，保证养老保险基金安全和实现保值增值要求的难度大。当前我国各项社会保障制度的最大问题就是法制建设的严重滞后，各项制度基本均为上升到法律层面，新型农村养老保险制度亦是如此，只有条理和意见，没有相关法律，因此这一制度在实施过程中不具有法律上的强制性。
4、完善新型农村养老保险的对策建议
4.1 加大宣传力度，增加参保率，提高保障水平。
4.1.1 充分利用不同的场合，如在电视台、广播电台开辟专栏宣传、利用网络宣传、深入基层一线宣传等方式，广泛宣传开展新型农村社会养老保险工作的重大意义，运用生动活泼、通俗易懂的宣传方式，加强对试点工作重要意义、基本原则和各项政策的宣传，做好政策宣传和引导示范，使这项惠民政策家喻户晓、深入人心，引导适龄农民积极参保，努力营造一种全社会关心支持新农保的氛围，有计划、有步骤的加快推进新农保试点工作[7]。
4.1.2 完善增收减负政策，加大补贴力度,完善补贴方式，努力增加农村居民收入。促进农产品价格保持在合理水平,稳定农业生产资料价格,建立农业支持保护制度。严格涉农收费管理,禁止和严厉处罚向农民乱收费、乱摊派现象。[8]挖掘农业增收潜力，增加政府对农民的转移支付，积极发展集体经济，壮大村集体经济实力。切实增加农民的可支配收入，提高保费中由村集体及政府财政缴纳的比例。
4.1.3 可以考虑从政府土地出让收入中划拨一部分资金建立专项基金账户，一是用于待遇调整，弥补纯个人账户模式待遇调整能力弱的缺陷，使被保险人能够分享到经济社会发展的积极成果，二是用于长寿者个人账户支付完毕后的不足部分，从而化解了被保险人的长寿支付风险，建立了终身保障机制。[9]
4.2 明确各级政府职责，加大多级政府投入，完善资金来源结构。一方面政府应当把农村养老保险放在一个战略高度，拓宽筹资渠道，“新农保”的资金来源除了传统的财政补贴方式外，还可以借鉴国外如巴西和法国采用的特种税补贴方式和其他行业转移补贴的方式。另一方面，农村养老保险的政府责任应当体现于各级政府中，明确各级政府对农村养老保险的财政支出，用以充实县乡政府对新农保的财政补贴资金。
4.3 合理设计缴费方式，提高农民缴费能力。灵活的缴费周期设计更能满足不同缴费能力的人，因此新型农村养老保险在缴费周期设计上应更加灵活，以适应不同地方的基本现状、不同个体的经济承受能力和现实养老需求。
4.4 完善基金管理方式，增加运营形式，保障基金安全平稳运行。首先，基金管理上实行收支两条线管理，行政管理与基金管理分开，市县乡一级政府主要管业务经办，省级政府主要管政策制定与账户管理。其次，在基金投资运营上，应该增加基金运营方式，多渠道投资，可委托给专业性的商业投资机构，以确保农村养老保险基金的增值率。加强基金运营监督，构建一定的外部监督机制，以确保基金安全，保障农民的切身利益。
4.5 完善管理平台建设及制度衔接，健全法制。要切实保障新农保经办机构的组建和人员的配备，尽快完善新农保管理运行的信息化平台，方便政府管理和农民使用，培养和引进高端人才。[10] 建立统一的信息管理系统，积极推行社会保险卡，加快推进"金保工程"，最大限度地方便人民群众。完善新农保与老农保以及其他养老保险政策的制度衔接，在省级统筹区域内制定规范、统一且切实可行的转移续接办法，解决不同养老保险政策、不同地区间的基金结算问题。在国家层面上，加强法制建设，逐步地建立包括《社会保障法》、《社会保险法》以及《养老保险法》等几个层次的法律体系，使农村养老保险工作逐步走向法制化和稳定发展的道路。[11]
参考文献：
[1] 省老龄委，《山东省2008-2020年人口老龄化状况及对策研究》报告.
[2] 山东省政府，《山东省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见（鲁政发〔2009〕131号）》，2009年11月27日.
[3] 王成艳，张格杨.农村社会养老保险的现状、问题及对策研究[J].滨州职业学院学报，2004年8月第2期.
[4] 李晓云，范冰洁.山东淄博新型农村养老保险现状实证分析[J].财经问题研究，2010年7月第7期.
[5] 郑功成.中国社会保障改革与未来发展[J].新华文摘，2011年1月第2期.
[6] 徐清照.现阶段新型农村社会养老保险制度的优点与缺陷分析———以山东省为例[J].山东经济，2009年5月第3期.
[7] 王静.新农保试行中的问题及改进的对策建议——基于陕西省咸阳市秦都区125个农户的调查[J].海南金融，2010年第11期.
[8] 汪燕.论我国新型农村养老保险制度[J].吉林广播电视大学学报，2010年第4期.
[9] 珠海市人民政府.创新农村养老保险制度[J].四川改革，2007年第5期.
[10] 郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社，2002.
[11] 李明，李丞北.浅析我国新型农村社会养老保险制度[J].黑龙江金融，2010地8期.
Problems and Countermeasures of the New Rural
Old-age Insurance System in China
——on the Survey of Linyi of Shandong province
ZHU Zheng-xu
(Finance and Public Administration School, Shandong University of Finance and Economics, Jinan 250014, China)
Abstrct: China is a big agricultural country with a large population of peasants who has an obvious aging trend. The problem of providing for the aged involves the benefits of farmers, also relates to the social harmony and stability. Based on the investigation of Linyi which is one of the pilot projects in china, this article analyzes problems and reasons of the new rural old-age insurance, raising some related countermeasures, thereby offering renferences in a centain extent in building and consummating the new rural old-age insurance system in our country.
关键词：新型农村养老保险；农村；农民；养老
根据2008年底的抽样调查，山东省全省老年人口有1337.28万人，居全国首位；全省农村老年人有794.07万，占农村总人口的16.09%，农村老龄化程度高于城镇3.97个百分点。到2020年，农村老年人口将上升到1316.18万人，占农村总人口比重上升到30.45%，是城镇的1.9倍。到2030年，农村老年人口比重将达到43.30%；到2050年，农村老年人口比重将达到46.19%。[1]数据说明，当前农村人口比重较大，老龄化程度较严重，而农村老龄化严峻形势要高于城镇，进一步建立并完善我国的新型农村养老保险制度（以下简称新农保）势在必行。临沂市是山东省的农业大市，农业人口众多，农村老年人口占农村人口的比重较大，具有比较典型的代表性，并且能够较好地反映全国的情况，因此，临沂市新型农村养老保险制度的建立并完善对这一制度的进一步推广以及对保障农村居民的养老，维护社会的和谐稳定具有重大意义。
1、临沂市及其新农保建设现状
按照国家统一部署，2009年12月，临沂市的平邑县等19个县（市、区）作为国家级第一批试点县（市、区），先后启动新型农村社会养老保险试点工作，并在2010年进一步增加了沂水县，费县和临沂经济技术开发区等试点县区，按照此次新农保实施意见，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。养老金待遇由基础养老金与个人账户养老金两部分组成。 [2]
自试点以来，临沂市认真贯彻落实国家、省关于新农保一系列政策规定，提出“有创新、有特色、出经验、创典型，力争在全省乃至全国创一流”的目标要求，早谋划、早调研、早起步，经过一年多的实施，新农保试点工作扎实稳步推进，取得了较为积极的成效。
表1 临沂市人口及经济概况
总人口 农村人口 占比
1034万人 822.2万人 79.5%
生产总值 农业生产总值 占比
1985.21亿元 235.93亿元 12%
城镇人均纯收入 农村人均纯收入 占比
18781元 5882元 31.3%
表 2 临沂市新农保基本数据
农村人口 适龄参保人口 参保人数 适龄参保率
822.2万人 167.7万人 162.7万人 97%
2、新农保问题分析
新农保经过一年多的试点工作，通过走访调查我们发现该制度在具体实施过程中，仍然存在较多问题，这些问题在全国具有较普遍的代表性。
2.1 保障水平较低，参保率仍可提高
从走访调查结果来看，主要有以下几点：
2.1.1 宣传不到位，对新农保存在一定的认识上的误区。虽然部分适龄农民也投保.但许多是出于一部分村干部的压力和从众心理。正是由于新农保宣传不够，导致部分农户对新农保政策理解不透，农户参保积极性还有进一步提高的可能。[3]
2.1.2 农民收入水平普遍较低，支付能力差。从对未参保者的访谈中可以看出，大部分没有入保的农户家庭收入水平不高，相比保障需求来说，近期的生存需要显得更为迫切。当地农民收入水平并不高，临沂市城镇居民纯收入是28781元，而农村居民人均纯收入是5882元，只占城镇居民人均纯收入的31.3%，明显低于全市收入水平；其中，参加试点的平邑、沂水、费县三县的农村居民人均纯收入分别为5822.8元、5803.4元和5796.1元，还要低于全市农民人均收入水平 。如果考虑到其生产性支出和生活消费性支出等，去年结余收入尤其是结余现金收入几乎为零，即使参加保险大多数人也选择投最低水平的保险。
2.1.3 保障水平较低，回报预期不高。调查显示，大部份的村民认为从18岁开始缴费，时间长，总费用高，较多农民认为现行的领取标准仅勉强能满足养老基本所需。因此“新农保”虽然在设计上明确了最低保障线，但在实际操作中，由于大部分农民选择45岁后参保或等到60岁后不用个人缴费直接领钱，因此待遇水平仍然偏低。
2.2 基金来源结构不合理，筹资风险集中。从目前的体制看，县、乡两级政府事权多、财权少,筹资渠道完全集中在区县和乡镇两级政府，加重了它们的财政压力，特别是对于经济发展水平不高的地区，这种筹资风险更加明显。[5]在走访调查中，当地社保经办部门工作人员普遍认为，省、市级政府应加大对新农保的实质性的财政投资力度，以减少筹资不足的风险，尤其是在整个地区“新农保”政策全面覆盖后，需要财政拿出足够的资金补贴，才能维持现行的标准。
2.3 缴费周期单一，缺乏一定的层次性。目前试点的新农保缴费档次上做到了多层次，但在缴费周期上只能按年缴费，这本是提高农民参保能力的设计，但由于一刀切，只规定了一种缴费方式，对于收入状况较差的家庭，反而影响了其参保积极性。访谈中，大部分调查对象希望缴费周期上更灵活些。
2.4 基金统筹管理层次低，运营方式单一，保值增值压力大。新型农村养老保险虽在筹资机制、缴费及计发办法等方面有了新的设计，然而在统筹层次上，仍以县(市、区)为统筹单位。并规定基金运营方式为存银行或买国债，因而，投资回报率低，这使得制度所提供的保障水平较为有限。特别在当前通货膨胀、物价高速上涨CPI高于银行利率情况下，保值增值将是一大难题，不利于保障农民的切身利益。[4]
2.5 管理平台建设滞后，各项制度衔接不完善，法制不健全。
2.5.1 新农保基层管理平台脆弱，管理能力严重不足，难以支撑繁重的管理任务。新型农村养老保险制度管理平台建设滞后，一是人员编制缺位、资金投入不足、管理设施落后，二是工作人员业务能力等方面达不到相应水平，全市统一的信息化管理平台建设较为落后，数据资料更新滞后，尤其是在县区一级的网上信息平台上，很多可开放的最新数据资料并未上传到平台上供群众查询，这也造成了农民参保的诸多不便。新农保制度实施过程中信息平台的构建问题，已经成为制约新农保制度顺利推行，达到预期政策效果的关键性约束因素。
2.5.2 新农保与老农保及其他制度还存在有效衔接不足的现象，这是新农保制度运行中的另一大难题。新农保制度的顺利推行，必须高度重视与农村已有的各类社会养老保险制度的有效衔接，尤其是与老农保在缴费及待遇发放方面的有效衔接。
2.5.3 当前新农保乃至整个中国社会保障的一个主要问题，是行政主导替代或部分替代立法机关与司法机关的作用，决策、监督与实施通常混为一体，立法机关未能发挥应有作用，司法机关在社会保障制度中基本缺位。[6]
3、新农保存在问题的原因分析
3.1 宣传力度不够，收入水平较低。
3.1.1 由于部分政府对新农保政策的宣传工作不够重视，对社会养老保险工作的宣传不到位，没有能够做到切实深入基层，致使农村居民对社会养老保险知之甚少，社会养老保险的投资回报期一般都很长，他们更是怕政策变、领导换、贬值难兑现，尤其是当前农村还普遍存在的养儿防老观念，这一传统观念在我国的农村一直处于主导地位。这都导致新农保政策和制度措施在农民中没有得到足够的认识。
3.1.2 我国农村居民收入水平低且收入不稳定这一特征，是制约新型农村养老保险实施的主要因素之一。和城市居民的收入相比，农民收入不仅增长速度缓慢，而且其收入的绝对水平也和城市居民的绝对水平差距较大。山东省虽然是东部沿海省份，但与其他一些沿海省份相比我省农村经济发展水平还较缓慢，农业现代化和多样化程度较低，农民可支配收入不多，且收入不稳定，其可支配收入主要用于基本生活支出和生产资料的购买支出，剩余并不多，还要用于应急性支出，因此农民对参保缴费的顾虑较多，积极性也有待进一步提高。
3.1.3 政府只提供还给每人每月55元的基础养老金，需要等待期15年，经济增长，物价上涨等因素，到了农民领取养老金的时候，物价势必上涨，货币在一定程度上也会贬值，而农民自己的缴费水平也不高，其增值能力也有限，这样的养老金水平根本不足以满足人们日常生活的需求。
3.2 政府责任界定模糊，财政投入不足。我国的新型农村养老保险制度的筹资模式是个人缴费为主，集体补助和财政补贴相结合，新农保的这一特点相比老农保有了很大进步，但是，我国农村集体经济整体薄弱，乡镇企业规模较小、发展较为落后，尤其是部分经济不发达地区，而且当前财政对农村社会养老保险工作的投入,主要放在县、乡政府,省、市两级还缺乏专项投入。 [6]
3.3 缴费设计不合理，针对性差。在制度设计时并未进行全面的有针对性的调研与考察，没有考虑农民水平与缴费能力的关系，以及缴费周期设计对农民参保能力的影响，从而只设计出了单一层次的缴费周期。
3.4 基金管理模式落后，运营方式单一。基金一般在较低的县乡两级管理层次运营，统筹层次低，行政干预多，管理手段缺乏，难以防止基金挪用等弊端，基金管理运营效率普遍偏低。金融品种选择面窄，许多县级农村养老保险基金希望通过购买国债增加收益，但国债指标到县级的很少，而上市国债又没有条件购买；另外存入银行的部分，由于当前CPI指数较高，物价上涨率大于银行基本利率，且存在明显通货膨胀预期，这就造成存入银行的基金存在较大的贬值风险，更不要提保值增值了。以县级运行农村养老保险基金，管理单元多且分散，无法有效分担固定成本，规模不经济很明显。
3.5 相关配套政策设施建设滞后，立法不完善。各地的保险基金管理机构是刚刚组建的，机构设置不健全，工作制度不规范，业务经验缺乏，保证养老保险基金安全和实现保值增值要求的难度大。当前我国各项社会保障制度的最大问题就是法制建设的严重滞后，各项制度基本均为上升到法律层面，新型农村养老保险制度亦是如此，只有条理和意见，没有相关法律，因此这一制度在实施过程中不具有法律上的强制性。
4、完善新型农村养老保险的对策建议
4.1 加大宣传力度，增加参保率，提高保障水平。
4.1.1 充分利用不同的场合，如在电视台、广播电台开辟专栏宣传、利用网络宣传、深入基层一线宣传等方式，广泛宣传开展新型农村社会养老保险工作的重大意义，运用生动活泼、通俗易懂的宣传方式，加强对试点工作重要意义、基本原则和各项政策的宣传，做好政策宣传和引导示范，使这项惠民政策家喻户晓、深入人心，引导适龄农民积极参保，努力营造一种全社会关心支持新农保的氛围，有计划、有步骤的加快推进新农保试点工作[7]。
4.1.2 完善增收减负政策，加大补贴力度,完善补贴方式，努力增加农村居民收入。促进农产品价格保持在合理水平,稳定农业生产资料价格,建立农业支持保护制度。严格涉农收费管理,禁止和严厉处罚向农民乱收费、乱摊派现象。[8]挖掘农业增收潜力，增加政府对农民的转移支付，积极发展集体经济，壮大村集体经济实力。切实增加农民的可支配收入，提高保费中由村集体及政府财政缴纳的比例。
4.1.3 可以考虑从政府土地出让收入中划拨一部分资金建立专项基金账户，一是用于待遇调整，弥补纯个人账户模式待遇调整能力弱的缺陷，使被保险人能够分享到经济社会发展的积极成果，二是用于长寿者个人账户支付完毕后的不足部分，从而化解了被保险人的长寿支付风险，建立了终身保障机制。[9]
4.2 明确各级政府职责，加大多级政府投入，完善资金来源结构。一方面政府应当把农村养老保险放在一个战略高度，拓宽筹资渠道，“新农保”的资金来源除了传统的财政补贴方式外，还可以借鉴国外如巴西和法国采用的特种税补贴方式和其他行业转移补贴的方式。另一方面，农村养老保险的政府责任应当体现于各级政府中，明确各级政府对农村养老保险的财政支出，用以充实县乡政府对新农保的财政补贴资金。
4.3 合理设计缴费方式，提高农民缴费能力。灵活的缴费周期设计更能满足不同缴费能力的人，因此新型农村养老保险在缴费周期设计上应更加灵活，以适应不同地方的基本现状、不同个体的经济承受能力和现实养老需求。
4.4 完善基金管理方式，增加运营形式，保障基金安全平稳运行。首先，基金管理上实行收支两条线管理，行政管理与基金管理分开，市县乡一级政府主要管业务经办，省级政府主要管政策制定与账户管理。其次，在基金投资运营上，应该增加基金运营方式，多渠道投资，可委托给专业性的商业投资机构，以确保农村养老保险基金的增值率。加强基金运营监督，构建一定的外部监督机制，以确保基金安全，保障农民的切身利益。
4.5 完善管理平台建设及制度衔接，健全法制。要切实保障新农保经办机构的组建和人员的配备，尽快完善新农保管理运行的信息化平台，方便政府管理和农民使用，培养和引进高端人才。[10] 建立统一的信息管理系统，积极推行社会保险卡，加快推进"金保工程"，最大限度地方便人民群众。完善新农保与老农保以及其他养老保险政策的制度衔接，在省级统筹区域内制定规范、统一且切实可行的转移续接办法，解决不同养老保险政策、不同地区间的基金结算问题。在国家层面上，加强法制建设，逐步地建立包括《社会保障法》、《社会保险法》以及《养老保险法》等几个层次的法律体系，使农村养老保险工作逐步走向法制化和稳定发展的道路。[11]
参考文献：
[1] 省老龄委，《山东省2008-2020年人口老龄化状况及对策研究》报告.
[2] 山东省政府，《山东省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见（鲁政发〔2009〕131号）》，2009年11月27日.
[3] 王成艳，张格杨.农村社会养老保险的现状、问题及对策研究[J].滨州职业学院学报，2004年8月第2期.
[4] 李晓云，范冰洁.山东淄博新型农村养老保险现状实证分析[J].财经问题研究，2010年7月第7期.
[5] 郑功成.中国社会保障改革与未来发展[J].新华文摘，2011年1月第2期.
[6] 徐清照.现阶段新型农村社会养老保险制度的优点与缺陷分析———以山东省为例[J].山东经济，2009年5月第3期.
[7] 王静.新农保试行中的问题及改进的对策建议——基于陕西省咸阳市秦都区125个农户的调查[J].海南金融，2010年第11期.
[8] 汪燕.论我国新型农村养老保险制度[J].吉林广播电视大学学报，2010年第4期.
[9] 珠海市人民政府.创新农村养老保险制度[J].四川改革，2007年第5期.
[10] 郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社，2002.
[11] 李明，李丞北.浅析我国新型农村社会养老保险制度[J].黑龙江金融，2010地8期.
Problems and Countermeasures of the New Rural
Old-age Insurance System in China
——on the Survey of Linyi of Shandong province
ZHU Zheng-xu
(Finance and Public Administration School, Shandong University of Finance and Economics, Jinan 250014, China)
Abstrct: China is a big agricultural country with a large population of peasants who has an obvious aging trend. The problem of providing for the aged involves the benefits of farmers, also relates to the social harmony and stability. Based on the investigation of Linyi which is one of the pilot projects in china, this article analyzes problems and reasons of the new rural old-age insurance, raising some related countermeasures, thereby offering renferences in a centain extent in building and consummating the new rural old-age insurance system in our country.