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【摘要】美国学前儿童免费营养政策定位准确，是政府通过公共援助方案援助社会的一项综合政策。大多数州将受益人群明确界定为在公办教育机构就读的低收入家庭学前儿童。有效实施学前儿童免费营养政策，既要依靠农业部和财政部共同努力，又有赖于从联邦政府到州政府到签约教育机构的纵向合作。美国联邦政府承担了实施学前儿童免费营养政策的主要投入责任，建立了规范的资金运行与监管机制。美国的经验有借鉴价值。
【关键词】美国；学前儿童；免费营养政策；政府部门
【中图分类号】G619 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2012）07/08-0084-04
免费营养政策是一项针对处境不利儿童的常规政策。近年来，我国部分地区陆续出台了免费点心或者免费午餐等项目，在改善儿童健康状况，提高人口质量方面取得了一定成效。由于免费营养政策涉及到跨部门、跨机构的管理与协作，在政策执行过程中难免遇到种种困难。美国政府在制定和实施学前儿童免费营养政策的过程中积累了较丰富的经验。本文将重点分析美国学前儿童免费营养政策的定位，受益人群，管理架构，资金来源、运作与监管等方面内容，并据此提出建议。
一、政策定位
美国学前儿童免费营养政策出台于20世纪30年代的经济大萧条时代。政策制定的直接动力来自两个方面。一是大量家庭没有能力解决孩子的午餐问题。因为失业率的大幅度上升，上百万学前儿童无法从家长那里得到购买午餐的费用。营养不良威胁着学前儿童的健康，引发了广泛的社会关注。二是农产品大量剩余。因为经济大萧条，人们缺乏购买力，农产品价格虽然一降再降，但是依然大量堆积，农业陷入危机。
为了解决学前儿童营养不良问题，并借此解决农产品剩余问题，创造就业机会，美国政府开始实施免费营养政策。显然，美国政府当年提出的免费营养政策并不仅仅指向学前儿童健康问题，同时是为了解决一系列经济大萧条的问题，是政府通过公共援助方案援助社会的一项综合政策。
二、受益人群
美国学前儿童免费营养政策的实施范围很广，受益人群数量庞大，各州情况也略有不同。发展到今天，大多数州将受益人群限定为在公办教育机构就读的低收入家庭学前儿童。各个免费营养项目的申请标准不同，有的项目会根据儿童家庭贫困程度实行分层减免。各个项目的具体申请标准如下。
1.学校午餐计划
获得免费午餐的学前儿童为家庭收入小于或等于国家贫困线的1.3倍，或家庭已参与临时救济贫困家庭项目（TANF）、食品券计划（FSP）或印第安保留地食品分配计划（FDPIR）。获得减价午餐的学前儿童为家庭收入为国家贫困线的1.3～1.85倍。〔1〕例如，2011年7月1日～2012年6月30日，国家贫困线的1.3倍是四口之家的年收入为29055美元，国家贫困线的1.85倍是四口之家的年收入为41348美元。〔2〕
2.学校免费早餐计划
大多数州实行分层减免政策，具体规定为：家庭收入小于或等于国家贫困线1.3倍的学前儿童可以获得全额免费早餐；家庭收入为国家贫困线1.3～1.85倍的学前儿童可以获得减价早餐；家庭收入超过国家贫困线1.85倍的学前儿童需要全额支付早餐费用，但是可以享受一定的补贴。目前，部分州（如俄亥俄州、威斯康辛州、佛罗里达州）已经开始为参与学校免费早餐计划的公办教育机构中的全部学前儿童提供免费早餐。〔3〕
3.夏季供餐方案
这是学校午餐计划和学校免费早餐计划的补充，提高了低收入家庭学前儿童夏季获得免费早餐和午餐的可能性。
4.特别牛奶计划
这一计划是向未参与其他联邦免费营养项目的低收入家庭的学前儿童提供免费牛奶。〔4〕
目前，已有个别州实施普惠政策，将免费营养政策的受益人群扩大到所有在公办教育机构就读的学前儿童。
联邦政府设立国家食品服务管理学院，为参与学前儿童免费营养政策的教育机构和社区提供营养教育资源、膳食搭配以及餐饮管理等方面的技术支持。许多教育机构成立了营养小组，负责向学前儿童及其家庭提供营养教育资料。
三、管理架构
作为一项跨部门的政策，学前儿童免费营养政策的运行需要各部门通力合作。美国学前儿童免费营养政策的有效实施，一方面依靠农业部和财政部共同管理的横向管理模式，另一方面依靠联邦—州—签约教育机构的三级纵向管理模式。
1．农业部和财政部共同合作，各司其职
农业部是总管学前儿童免费营养政策的部门，对每年的政策推行情况进行总体指导、监督和评价。农业部对农产品的采购、分配、种类和质量进行宏观指导。财政部则提前一个财年向农业部提供运作资金，以便农业部及时落实项目资金，分配到各州。各州设立专门的食品服务办公室（Food Service Office），负责与农业部联系相关事务，为各州实施免费营养政策提供技术支持。
2．联邦—州—签约教育机构的三级管理模式
每个州的教育行政部门负责免费营养政策的具体实施工作。教育行政部门与愿意参与学校午餐计划、学校免费早餐计划等免费营养项目的教育机构（包括公办教育机构与非营利组织）签订协议，由签约教育机构的食品部门负责购买和配送食物。根据联邦法律规定，各州教育行政部门不得将免费营养项目的供餐拨款用于私立教育机构，参与免费营养项目的教育机构必须是公办教育机构或非营利组织。
四、资金来源、运作与监管
目前美国学前儿童免费营养政策的资金来源以联邦政府的资金投入为主，由州政府负责资金的具体运作，由联邦政府负责监督。
1.资金来源
从资金的来源看，美国学前儿童免费营养政策的最大资金提供者为联邦政府。例如，近几年，联邦政府每年为学校午餐计划投入约80亿美元的资金，以维持其正常运作。〔5〕又如，2002年，联邦政府开展新鲜蔬菜和水果项目，当年共投入600万美元，为指定教育机构提供免费的新鲜水果和蔬菜。〔6〕
2.资金运作与监管 《学校午餐法案》《儿童营养法》及相关修订案均提到，财政部对免费营养项目的资金投入时间应该是提前一个财年拨款，以便农业部有时间落实项目，将资金分配到各州。只有当财政部与农业部共同确定并核实了分配方案后，农业部才能将款项分配给各州。
各州根据签约教育机构免费营养餐的具体发放数量，对资金进行再分配。大部分资金用于食品的加工、储存、配送等，还有部分资金用于支付维持系统正常运转的行政开支，包括项目培训、技术支持、核查、监管以及社会宣传等。各州必须根据实际情况定期向财政部报告资金的支出明细。财政部根据实际情况调整对各州的拨款额度。
五、对我国学前儿童免费营养政策的建议
当前，我国部分地区实施的免费营养项目中存在着监管不力、效率低下等问题。有必要加强免费营养政策的制度设计，以完善其运行模式和执行体系。针对我国学前儿童免费营养政策的实施现状，结合对美国学前儿童免费营养政策的分析和思考，笔者对我国推行学前儿童免费营养政策提出如下建议。
1．明确政策定位和受益人群
我国学前儿童免费营养政策的定位应该是让低收入群体的儿童受益，因此，需要明确界定受益人群的申请标准。美国学前儿童免费营养政策将受益对象锁定为在公办教育机构就读的低收入家庭学前儿童，通过设定家庭收入线和就读机构的性质这一双重衡量标准，实施分层减免政策。这种教育机构性质和家庭收入相互结合的衡量标准值得借鉴。由于我国城乡经济发展不均衡，可以在城乡采用不同的界定标准。因为农村贫困地区的学前儿童多为低收入人群，所以在农村贫困地区可以以地区专项方式推行免费营养项目，从而既锁定受益人群，又降低管理成本。在城市，可以利用现有低保体系，以家庭收入为衡量标准，将低保家庭学前儿童纳入免费营养项目。
2．协调从中央到地方各职能部门的工作
作为一项惠及多方的政策，我国学前儿童免费营养政策必然涉及到多级政府、多个部门之间的合作。目前部分地区暴露的一些问题与政策统筹规划滞后、部门之间协调力度不强等原因有密切关系。美国学前儿童免费营养政策的管理架构可供借鉴。我们可以加强农业部、教育部、卫生部和财政部等相关部门的横向联系，明确分工，同时纵向界定各级政府的责任，将项目运行主体锁定在低收入群体儿童入读较多的教育机构，建立执行力较强的管理体系，从而保证实现政策目标。在中央，国务院负责制定相关政策，财政部划拨专项资金，卫生部根据儿童营养需求设计并调整营养膳食方案，农业部根据农产品情况以及营养需求进行政府招标采购，教育部拟定参与项目的地区及教育机构的资格标准。地方政府则设立配送中心，将免费膳食配送到签约教育机构，并定期公布项目运作情况，同时协调本地区内相关职能部门的合作。
3.规范资金运行与监管制度
作为一项普惠性政策，建立透明、公开的资金运行与监管体系是学前儿童免费营养政策顺利实施的保障措施之一。如果缺乏监管，资金流向不明，那么不仅会降低国家财政的使用绩效，而且会降低公众对政府机关、教育机构的信任度。
美国学前儿童免费营养政策设计了一整套规范的资金运行与监管制度。例如，农业部和财政部共同测算核定成本，将财政投入成本精确化，避免不必要的浪费。又如，联邦政府定期对州政府进行项目评估，并向社会公布相关信息，从而使经费投入和使用更加透明，提高公共财政使用的有效性，同时使纳税人、捐款人等社会各方及时获得相关信息，既满足受助者的需要，又尊重捐助者的意愿。
在我国学前儿童免费营养政策的制度设计中，规范资金的运行与监管制度能为政策目标的实现提供保证。资金运行与监管制度的设计不仅需要考虑食品成本，而且需要考虑运行管理成本，包括人员工资以及制作、贮藏、运输成本等，同时还要建立严格的审计制度，定期公开审计报告，使项目运行透明、公正。
4.重视宣传科学营养观念
美国学前儿童免费营养政策的运行经验表明，对学前儿童的营养干预是一项系统工程，需要教育机构、家庭和社会的共同合作。当前，我国农村贫困地区的学前儿童面临热能摄入不足、营养不均衡等问题。这些问题的解决不仅有赖于教育机构为学前儿童提供免费的、以热能提供为主的膳食，而且需要优化儿童和家长的营养观念。为此，在实施学前儿童免费营养政策时，应将宣传科学营养观念列为重要任务之一，重视对家长进行食品营养均衡、儿童生长发育营养需要等方面的教育、宣传，向家长介绍既经济实惠又营养均衡的膳食搭配方法，从而使学前儿童获得均衡的营养，能够健康成长。
参考文献：
〔1〕〔5〕KATHERINE RALSTON， CONSTANCE NEWMAN，ANNETTE CLAUSON，et al.The national school lunch program:Background,trends, and issues 〔EB/OL〕.〔2012-03-05〕.http://www.ers.usda.gov.
〔2〕USDA.NSLP fact sheet〔EB/OL〕.〔2012-02-17〕.http://www.fns.usda.gov.
〔3〕USDA.The school breakfast program〔EB/OL〕.〔2012-03-06〕.http://www.fns.usda.gov.
〔4〕USDA.Special milk program〔EB/OL〕.〔2012-03-14〕.http://www.fns.usda.gov.
〔6〕USDA.Fresh fruit
【关键词】美国；学前儿童；免费营养政策；政府部门
【中图分类号】G619 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2012）07/08-0084-04
免费营养政策是一项针对处境不利儿童的常规政策。近年来，我国部分地区陆续出台了免费点心或者免费午餐等项目，在改善儿童健康状况，提高人口质量方面取得了一定成效。由于免费营养政策涉及到跨部门、跨机构的管理与协作，在政策执行过程中难免遇到种种困难。美国政府在制定和实施学前儿童免费营养政策的过程中积累了较丰富的经验。本文将重点分析美国学前儿童免费营养政策的定位，受益人群，管理架构，资金来源、运作与监管等方面内容，并据此提出建议。
一、政策定位
美国学前儿童免费营养政策出台于20世纪30年代的经济大萧条时代。政策制定的直接动力来自两个方面。一是大量家庭没有能力解决孩子的午餐问题。因为失业率的大幅度上升，上百万学前儿童无法从家长那里得到购买午餐的费用。营养不良威胁着学前儿童的健康，引发了广泛的社会关注。二是农产品大量剩余。因为经济大萧条，人们缺乏购买力，农产品价格虽然一降再降，但是依然大量堆积，农业陷入危机。
为了解决学前儿童营养不良问题，并借此解决农产品剩余问题，创造就业机会，美国政府开始实施免费营养政策。显然，美国政府当年提出的免费营养政策并不仅仅指向学前儿童健康问题，同时是为了解决一系列经济大萧条的问题，是政府通过公共援助方案援助社会的一项综合政策。
二、受益人群
美国学前儿童免费营养政策的实施范围很广，受益人群数量庞大，各州情况也略有不同。发展到今天，大多数州将受益人群限定为在公办教育机构就读的低收入家庭学前儿童。各个免费营养项目的申请标准不同，有的项目会根据儿童家庭贫困程度实行分层减免。各个项目的具体申请标准如下。
1.学校午餐计划
获得免费午餐的学前儿童为家庭收入小于或等于国家贫困线的1.3倍，或家庭已参与临时救济贫困家庭项目（TANF）、食品券计划（FSP）或印第安保留地食品分配计划（FDPIR）。获得减价午餐的学前儿童为家庭收入为国家贫困线的1.3～1.85倍。〔1〕例如，2011年7月1日～2012年6月30日，国家贫困线的1.3倍是四口之家的年收入为29055美元，国家贫困线的1.85倍是四口之家的年收入为41348美元。〔2〕
2.学校免费早餐计划
大多数州实行分层减免政策，具体规定为：家庭收入小于或等于国家贫困线1.3倍的学前儿童可以获得全额免费早餐；家庭收入为国家贫困线1.3～1.85倍的学前儿童可以获得减价早餐；家庭收入超过国家贫困线1.85倍的学前儿童需要全额支付早餐费用，但是可以享受一定的补贴。目前，部分州（如俄亥俄州、威斯康辛州、佛罗里达州）已经开始为参与学校免费早餐计划的公办教育机构中的全部学前儿童提供免费早餐。〔3〕
3.夏季供餐方案
这是学校午餐计划和学校免费早餐计划的补充，提高了低收入家庭学前儿童夏季获得免费早餐和午餐的可能性。
4.特别牛奶计划
这一计划是向未参与其他联邦免费营养项目的低收入家庭的学前儿童提供免费牛奶。〔4〕
目前，已有个别州实施普惠政策，将免费营养政策的受益人群扩大到所有在公办教育机构就读的学前儿童。
联邦政府设立国家食品服务管理学院，为参与学前儿童免费营养政策的教育机构和社区提供营养教育资源、膳食搭配以及餐饮管理等方面的技术支持。许多教育机构成立了营养小组，负责向学前儿童及其家庭提供营养教育资料。
三、管理架构
作为一项跨部门的政策，学前儿童免费营养政策的运行需要各部门通力合作。美国学前儿童免费营养政策的有效实施，一方面依靠农业部和财政部共同管理的横向管理模式，另一方面依靠联邦—州—签约教育机构的三级纵向管理模式。
1．农业部和财政部共同合作，各司其职
农业部是总管学前儿童免费营养政策的部门，对每年的政策推行情况进行总体指导、监督和评价。农业部对农产品的采购、分配、种类和质量进行宏观指导。财政部则提前一个财年向农业部提供运作资金，以便农业部及时落实项目资金，分配到各州。各州设立专门的食品服务办公室（Food Service Office），负责与农业部联系相关事务，为各州实施免费营养政策提供技术支持。
2．联邦—州—签约教育机构的三级管理模式
每个州的教育行政部门负责免费营养政策的具体实施工作。教育行政部门与愿意参与学校午餐计划、学校免费早餐计划等免费营养项目的教育机构（包括公办教育机构与非营利组织）签订协议，由签约教育机构的食品部门负责购买和配送食物。根据联邦法律规定，各州教育行政部门不得将免费营养项目的供餐拨款用于私立教育机构，参与免费营养项目的教育机构必须是公办教育机构或非营利组织。
四、资金来源、运作与监管
目前美国学前儿童免费营养政策的资金来源以联邦政府的资金投入为主，由州政府负责资金的具体运作，由联邦政府负责监督。
1.资金来源
从资金的来源看，美国学前儿童免费营养政策的最大资金提供者为联邦政府。例如，近几年，联邦政府每年为学校午餐计划投入约80亿美元的资金，以维持其正常运作。〔5〕又如，2002年，联邦政府开展新鲜蔬菜和水果项目，当年共投入600万美元，为指定教育机构提供免费的新鲜水果和蔬菜。〔6〕
2.资金运作与监管 《学校午餐法案》《儿童营养法》及相关修订案均提到，财政部对免费营养项目的资金投入时间应该是提前一个财年拨款，以便农业部有时间落实项目，将资金分配到各州。只有当财政部与农业部共同确定并核实了分配方案后，农业部才能将款项分配给各州。
各州根据签约教育机构免费营养餐的具体发放数量，对资金进行再分配。大部分资金用于食品的加工、储存、配送等，还有部分资金用于支付维持系统正常运转的行政开支，包括项目培训、技术支持、核查、监管以及社会宣传等。各州必须根据实际情况定期向财政部报告资金的支出明细。财政部根据实际情况调整对各州的拨款额度。
五、对我国学前儿童免费营养政策的建议
当前，我国部分地区实施的免费营养项目中存在着监管不力、效率低下等问题。有必要加强免费营养政策的制度设计，以完善其运行模式和执行体系。针对我国学前儿童免费营养政策的实施现状，结合对美国学前儿童免费营养政策的分析和思考，笔者对我国推行学前儿童免费营养政策提出如下建议。
1．明确政策定位和受益人群
我国学前儿童免费营养政策的定位应该是让低收入群体的儿童受益，因此，需要明确界定受益人群的申请标准。美国学前儿童免费营养政策将受益对象锁定为在公办教育机构就读的低收入家庭学前儿童，通过设定家庭收入线和就读机构的性质这一双重衡量标准，实施分层减免政策。这种教育机构性质和家庭收入相互结合的衡量标准值得借鉴。由于我国城乡经济发展不均衡，可以在城乡采用不同的界定标准。因为农村贫困地区的学前儿童多为低收入人群，所以在农村贫困地区可以以地区专项方式推行免费营养项目，从而既锁定受益人群，又降低管理成本。在城市，可以利用现有低保体系，以家庭收入为衡量标准，将低保家庭学前儿童纳入免费营养项目。
2．协调从中央到地方各职能部门的工作
作为一项惠及多方的政策，我国学前儿童免费营养政策必然涉及到多级政府、多个部门之间的合作。目前部分地区暴露的一些问题与政策统筹规划滞后、部门之间协调力度不强等原因有密切关系。美国学前儿童免费营养政策的管理架构可供借鉴。我们可以加强农业部、教育部、卫生部和财政部等相关部门的横向联系，明确分工，同时纵向界定各级政府的责任，将项目运行主体锁定在低收入群体儿童入读较多的教育机构，建立执行力较强的管理体系，从而保证实现政策目标。在中央，国务院负责制定相关政策，财政部划拨专项资金，卫生部根据儿童营养需求设计并调整营养膳食方案，农业部根据农产品情况以及营养需求进行政府招标采购，教育部拟定参与项目的地区及教育机构的资格标准。地方政府则设立配送中心，将免费膳食配送到签约教育机构，并定期公布项目运作情况，同时协调本地区内相关职能部门的合作。
3.规范资金运行与监管制度
作为一项普惠性政策，建立透明、公开的资金运行与监管体系是学前儿童免费营养政策顺利实施的保障措施之一。如果缺乏监管，资金流向不明，那么不仅会降低国家财政的使用绩效，而且会降低公众对政府机关、教育机构的信任度。
美国学前儿童免费营养政策设计了一整套规范的资金运行与监管制度。例如，农业部和财政部共同测算核定成本，将财政投入成本精确化，避免不必要的浪费。又如，联邦政府定期对州政府进行项目评估，并向社会公布相关信息，从而使经费投入和使用更加透明，提高公共财政使用的有效性，同时使纳税人、捐款人等社会各方及时获得相关信息，既满足受助者的需要，又尊重捐助者的意愿。
在我国学前儿童免费营养政策的制度设计中，规范资金的运行与监管制度能为政策目标的实现提供保证。资金运行与监管制度的设计不仅需要考虑食品成本，而且需要考虑运行管理成本，包括人员工资以及制作、贮藏、运输成本等，同时还要建立严格的审计制度，定期公开审计报告，使项目运行透明、公正。
4.重视宣传科学营养观念
美国学前儿童免费营养政策的运行经验表明，对学前儿童的营养干预是一项系统工程，需要教育机构、家庭和社会的共同合作。当前，我国农村贫困地区的学前儿童面临热能摄入不足、营养不均衡等问题。这些问题的解决不仅有赖于教育机构为学前儿童提供免费的、以热能提供为主的膳食，而且需要优化儿童和家长的营养观念。为此，在实施学前儿童免费营养政策时，应将宣传科学营养观念列为重要任务之一，重视对家长进行食品营养均衡、儿童生长发育营养需要等方面的教育、宣传，向家长介绍既经济实惠又营养均衡的膳食搭配方法，从而使学前儿童获得均衡的营养，能够健康成长。
参考文献：
〔1〕〔5〕KATHERINE RALSTON， CONSTANCE NEWMAN，ANNETTE CLAUSON，et al.The national school lunch program:Background,trends, and issues 〔EB/OL〕.〔2012-03-05〕.http://www.ers.usda.gov.
〔2〕USDA.NSLP fact sheet〔EB/OL〕.〔2012-02-17〕.http://www.fns.usda.gov.
〔3〕USDA.The school breakfast program〔EB/OL〕.〔2012-03-06〕.http://www.fns.usda.gov.
〔4〕USDA.Special milk program〔EB/OL〕.〔2012-03-14〕.http://www.fns.usda.gov.
〔6〕USDA.Fresh fruit