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随着欧债危机愈演愈烈，欧盟成员国领导人越来越清楚地认识到，欧债危机的根源在于金融业不负责任的行为、不可持续的公共债务、一些成员国竞争力的缺乏，以及欧元体制自身的结构性问题。进入2012年，欧盟实施了一系列短期措施，以化解一些成员国面临的偿债能力危机和流动性危机，而且推出了针对欧元体制固有缺陷的突破性方案，推进银行联盟和财政联盟建设，朝欧洲联邦的方向前进。
“财政契约”：
迈向财政一体化的重要一步
欧元是欧元区成员国共同利益之所在。欧元区成员国在如何摆脱危机的措施上存有种种分歧，但在维护欧元的存在、保持欧元区统一方面是一致的。各国领导人意识到，债务危机肆虐的一个重要原因是欧元区实行统一的货币政策却没有统一的财政政策，成员国在税收和支出方面各行其是。希腊、葡萄牙、爱尔兰等外围成员国之所以深陷债务危机难以自拔，既是因为其金融体系、经济结构、财政政策不健全，在经济增长上与德国等核心经济体拉开了距离，也是因为欧元区缺少财政联盟，以致南北差距不断扩大，各国的融资成本差别悬殊。其实，欧元的倡导者并非不知道欧元体制的问题。他们只是在一时难以促成财政联盟的情况下，通过创建货币联盟来迫使成员国加强财政政策协调，把货币联盟作为通向财政联盟和政治联盟的途径。
经济学界普遍认为，为了保证欧元区各国宏观经济稳定，必须推进银行联盟和财政联盟建设。随着欧债危机持续恶化并不断蔓延，欧盟成员国在改善经济治理上达成了一定的共识：为了维系货币联盟的存在，必须推进财政联盟建设。利用欧洲金融稳定工具或依赖欧洲央行注入流动性，可以暂时缓解债务危机，而根本的解决办法在于推进欧元区金融一体化和财政一体化。唯有建立财政联盟，实施更密切的经济政策协调，强化财政框架，实施严格的财政纪律，加强对各国财政预算的监控，才能切实约束各国财政开支，促进经济增长趋同，纠正欧元区内部竞争力失衡的状况，从根本上解决欧元区目前的危机。欧洲央行前行长特里谢多次呼吁，欧洲前进的方向应该是“财政联邦”。
欧债危机爆发以来，推进财政联盟建设的努力主要集中于加强财政纪律和监管。1997年通过的《稳定和增长公约》规定成员国财政赤字不得超过GDP的3%，以及公共债务不得超过GDP的60%，但由于财政监管制度不完善，监管措施乏力，许多国家超标。为了加强财政金融监管，欧盟财长会议于2011年11月8日通过了由欧盟委员会提出的“六个立法建议”；在2012年3月的欧盟春季峰会上，除英国和捷克以外的25个欧盟成员国在此前达成共识的基础上正式签署《欧洲经济货币联盟稳定、协调与治理公约》（即“财政契约”），以加强和监管欧元区财政纪律。
“财政契约”引入“黄金规则”，在一定程度上强制要求各国平衡预算。签约国要做到预算平衡或保持盈余，年度财政赤字不得超过GDP的3%。结构化赤字率不得超过GDP的0.5%。对于公共债务低于GDP 60%的成员国，其结构化赤字率最高可达到1.0%。一旦结构化赤字率超标且幅度达到一定程度，签约国必须保证“自动化纠正”。签约国必须将新的财政管理规定纳入本国法律，最好是写入各自宪法。欧洲法院有权对持续违反契约规定的国家进行处罚，最高金额相当于该国国内生产总值的0.1%。欧元区国家的罚款将纳入欧洲稳定机制，非欧元区国家的罚款将纳入欧盟一般预算。非签约国将无法获得欧洲稳定机制的救助。
“财政契约”以政府间条约的方式来强化和监管欧元区财政纪律，监督成员国实施财政政策和结构改革，并赋予欧洲法院维护财政纪律和处理赤字问题的执法权力，从而强化对欧元区成员国预算的约束。“财政契约”要求成员国严格按照规定来控制财政赤字，实施特别的财政自律制度，以强大的内在自制力，尽力化解日益严重的债务危机。这显然有助于重塑市场对欧盟的信心，但更重要的是有助于通过深层次改革来推进欧元区财政一体化，预防与纠正成员国经济与财政不平衡，改变入不敷出的财政状况，确保公共财政的可持续性，并且提高經济竞争力，促进经济增长，从根本上消除债务危机。
“财政契约”的签署意味着成员国把部分预算主权让渡到超国家层面，标志着欧元区向更紧密的财政一体化和更有力的经济治理迈出了极为重要的一步，为德国总理默克尔呼吁的财政联盟和政治联盟打下基础。因此，“财政契约”被视为“欧盟历史上的一个里程碑”。
“增长与就业契约”：
紧缩和增长齐头并举
“财政契约”反映了默克尔一直坚持的整顿财政、削减赤字、推进财政一体化的主张。对于克服当前的危机，“财政契约”难以立刻产生明显效果，“重紧缩”的负面效应却日益显现出来。欧元区成员国尤其是重债国的经济增长受到严重影响。欧盟经济陷入停滞，欧元区面临再次衰退的危险，多国陷入财政紧缩和经济下滑的恶性循环。各国民众早已怨声载道，执行减赤承诺的执政党纷纷下台。显然，依靠“紧缩”不可能很快恢复财政健康，实现经济平稳复苏。
欧盟官员和一些国家领导人从强调财政紧缩转向注重经济增长和就业，把经济增长作为摆脱债务危机并确保危机不再发生的根本保障。在2012年6月举行的“事关欧元未来命运”的欧盟夏季峰会上，各国领导人正式通过“增长与就业契约”，作为“财政契约”的补充，以促进就业与增长的新措施，避免紧缩政策阻碍经济增长。“增长与就业契约”的核心内容是德、法、意、西四国领导人2012年6月22日在罗马会晤时同意的总额1200亿欧元的一揽子刺激经济增长计划。这笔资金来源于几个方面：一是向欧洲投资银行增加100亿欧元资本金，通过杠杆化操作使其借贷能力提高到600亿欧元，“这些钱将投向欧盟所有国家，尤其是那些处于困境的国家，以帮助它们通过增长步出危机”；二是动用欧盟结构基金的550亿欧元资金，主要用于支持中小企业发展，以及年轻人就业；还有约50亿欧元将通过发行“项目债券”来筹措，主要用于能源、交通与宽带等基础设施建设。这个一揽子计划扭转了此前偏重紧缩的政策，把促进经济增长作为各项工作的重心。
欧盟在完善经济治理、强化财政纪律等方面采取了措施，还需要推出提振经济的计划。“增长与就业契约”和“财政契约”相互配合，把必要的公共债务缩减与不可或缺的经济刺激结合起来，通过创造就业来实现经济复苏，通过促进经济增长以走出经济衰退。只有实现经济的可持续增长，才能达到降低债务的目标，真正克服债务危机。 “单一银行业监管机制”：
金融一体化的新起点
欧盟夏季峰会上取得的意义最为深远的成果是欧元区成员国领导人在银行业监管方面达成共识，同意在2012年年底前建立“单一银行业监管机制”。在此基础上，欧盟委员会于9月12日就建立欧元区单一银行业监管机制（SSM）提出立法建议，要求以欧洲央行为核心实施对欧元区银行业的集中监管，以强化应对债务危机的手段，维护欧元区单一市场完整性。按照规划，欧元区银行联盟建设分为三步进行：首先，成立欧洲央行主导下的单一银行监管机制，监管欧元区所有银行，欧盟的非欧元区成员国银行可自主选择加入单一银行业监管机制；第二步是建立银行业清算机制，由各银行出资设立基金以应对可能出现的破产清算；第三步建立完善的存款保险机制，保护欧元区银行储户的存款安全。
在2012年10月19日的欧盟秋季峰会上，各国领导人同意2013年1月1日前完成单一银行业监管机制的法律框架，并于2013年逐步运行。到2014年，欧元区所有6000家银行都将受欧洲央行直接领导的监管机构监管，各国银行业监管机构主要负责日常监管并执行欧洲央行的相关监管政策。
欧洲央行将在单一银行业监管机制中扮演核心角色，并具有直接利用成员国监管机制进行一般性监管的功能。欧洲央行承担维护金融稳定和检测银行生存能力风险的任务，监督银行遵守资本、杠杆率和流动性的规定。如果发现银行违规操作或存在违反监管要求的风险，欧洲央行有权对银行采取干预措施，责令相关银行采取补救措施。不过，欧洲央行必须将金融监管职能和货币政策调节职能隔离。欧洲央行有责任和权力重建货币政策的完整性，也有权在二级市场上购买债券。此外，单一监管机制应该在单一市场的框架和理念内运行，并应向全体成员国开放并保持透明。
统一的货币需要一套统一的规则，欧元区成员国的金融关系日益密切，需要加强金融和银行体系的监管，那么货币联盟必然需要银行联盟。欧元区拥有一个欧洲央行参与的单一银行业监管体制，欧元区内的银行实行同样的规则并接受相应的跨境监管，就可以避免各行其是的现象发生。另外，一旦单一银行业监管机制正式启动，欧洲稳定机制将可以直接向成员国受困银行注资，隔离银行和主权国家间的风险转移，有助于打破“银行债务与主权债务的恶性循环”。
单一银行业监管机构的建立，将是欧元问世以来欧元区在金融治理上的最重大变革，既是应对欧债危机的重要举措，也是迈向银行联盟的第一步，是强化欧洲经货联盟的重要步骤。单一银行业监管机制可以弥补欧元制度设计上的缺陷，在具体法律框架下运行，这有助于重建市场对欧元区银行业的信心。
欧洲稳定机制：
欧元区永久性金融“防火墙”
在欧盟夏季峰会上，欧元区成员国领导人同意调整欧洲稳定机制（ESM）和欧洲金融稳定工具（EFSF）的功能，以应对西班牙和意大利等国债务形势恶化、融资成本飙升的局面。作为欧元区永久性救助基金，欧洲穩定机制将取代计划运行到2013年中期的欧元区临时救助机制——欧洲金融稳定工具，向融资困难、需要帮助的欧元区国家和银行提供资金支持。欧洲稳定机制由欧元区各国按比例出资，由800亿欧元现金及6200亿欧元通知即缴资本组成，放贷能力为5000亿欧元。
欧元区成员国同意欧洲稳定机制直接向陷入危机的成员国银行注资，前提条件是欧元区先建立单一银行业监管机制；对于已采取措施努力削减财政赤字和公共债务的成员国，欧洲金融稳定工具或欧洲稳定机制可直接购买其国债以降低其融资成本，而不必附加新的紧缩或改革要求。
10月8日，欧元集团主席兼欧洲稳定机制理事会主席容克在卢森堡宣布，欧洲稳定机制正式启动。欧洲稳定机制可直接向成员国政府贷款、干预债市、提供信用额度、提供可用于调整银行资本的贷款。欧洲稳定机制的初始放贷能力为2000亿欧元，在今后18个月内将增加到5000亿欧元。如果欧洲稳定机制将来被允许像欧洲金融稳定工具那样利用自身资本杠杆，其放贷能力将从5000亿欧元扩大至2万亿欧元。此外，还有欧洲金融稳定工具的1920亿欧元用于葡萄牙、爱尔兰、希腊的经济调整计划。欧洲稳定机制将承担对西班牙银行业提供救助贷款的任务，以及相应的权利义务，这一部分贷款也不具备优先偿还权。
对于应对债务危机，欧洲稳定机制具有重要意义。单一银行业监管机制2013年正式运行后，欧洲稳定机制将在很大程度上提高金融市场的稳定性，使欧元区应对危机的策略更加可靠。欧洲稳定机制可以直接向成员国银行注资，避免把对银行业的救助转嫁到政府头上而增加受援国政府债务负担，因此而成为欧元区永久性金融“防火墙”。欧洲稳定机制不具有优先债权人地位，可以在一定程度上缓解市场的担忧，有助于解决部分成员国严重的财政问题和融资问题，有利于应对西班牙和意大利等重债国可能出现的债务风险。因此，欧洲稳定机制的正式启动是欧洲货币一体化进程中的一个里程碑式的事件。
“直接货币交易”：
欧洲央行充当“最后贷款人”
欧元区成员国在财政一体化、金融一体化、欧洲稳定机制等方面取得实质性成果，但在反复讨论的欧元债券方面却没有进展。一些经济学家认为，发行欧元债券是恢复市场信心、快速解决欧元区重债国家融资问题的重要措施，也是纾缓债务危机的有效手段。从本质上看，发行欧元债券在一定程度上具有共担欧元区债务的特性，意味着德国和荷兰等债务较轻的国家有可能同西班牙、意大利、希腊等重债国分担风险。默克尔在一些短期措施方面做出让步，展示了“德国将不惜一切代价捍卫欧元”的姿态，但断然拒绝欧元共同债券，不愿分担弱势国家的债务风险。不过，德国的立场也留有余地，把充分的监管措施、建立财政联盟作为发行欧元债券的条件，坚持担保和监管必须并举，强调“没有统一监管就没有债务共担”。
欧盟峰会的成果传递了积极信息，但没有使市场的乐观情绪保持下去，欧债危机不断恶化，欧元区经济整体疲软。特别是欧元区第三和第四大经济体意大利和西班牙，两国经济深度萎缩，失业率持续攀升，公共债务不降反增，银行存款大量流失，融资压力不断增大。然而，欧洲金融稳定工具的救助资金难以应对欧元区国家10月到期的逾千亿欧元债务，欧洲稳定机制尚未正式运行，此时只有欧洲央行有能力行使最后贷款人的职责。实际上，欧元区不仅需要银行业联盟和财政联盟，还需要欧洲央行作为各国政府的最后贷款人。从理论上说，欧洲央行可以印钞，其购买债券的能力是无限的。 法国、西班牙和意大利等国强烈敦促欧洲央行尽快采取干预举措，平息主权债券市场的动荡局面，缓解重债国的融资压力。2012年9月6日，欧洲央行终于推出名为“直接货币交易”（OMT）的新购债计划，要在二级市场上无限量购买欧元区成员国的一到三年期债券，不对国债收益率水平设定上限，不拥有相对其他私人债权者的优先权。而附加条件是，希望享受新计划的债务国须先向欧洲金融稳定工具或欧洲稳定机制提出申请，严格履行其减赤和改革承诺。此外，欧洲央行放宽抵押品原则，以便于进入欧元体系的流动资金供应交易。欧洲央行还再度松动它向欧元区银行提供贷款所要求的双边担保标准。
对于新购债计划，德国联邦银行行长魏德曼是欧洲央行23名理事会成员中唯一的反对者，理由是购买国债的计划违反规定，因为欧洲央行不得通过发行钞票来干预国债市场。德国总理拒绝让欧洲央行担任最后贷款人的角色，但表示支持欧洲央行的购债计划。实际上，欧盟条约虽然不允许欧洲央行向成员国政府提供融资，但允许在公开市場购买成员国短期国债。如果买西班牙和意大利等欧元区成员国的国债收益率上升到一定高度，欧洲央行完全有理由采取某些形式的干预措施，包括承诺购买它们的债券，在某种程度上压低它们的融资成本，从而遏制欧债危机蔓延的势头，保障欧元的稳定和安全。
欧洲央行的新购债计划不可能解决重债国的问题，但传递出迄今最强烈的信号，表明它将全力维持金融市场稳定，坚决捍卫欧元，“不会让任何有偿付能力的成员国倒闭。”欧洲央行把购债计划和“欧洲稳定机制”挂钩，以防止欧元区成员国放松财政整固和深化改革的努力，并要求受援国交出更多的预算控制权。这一举措是向财政联盟迈进的又一步骤，而且这也预示欧洲央行有可能承担“最后贷款人”的角色。
欧洲央行的新购债计划可以鼓舞投资者购买并持有欧元区成员国高风险的股票和债券，因此新购债计划公布后，美欧股市全线上扬，一些重债国的长期债券收益率应声下跌，对于纾缓欧债危机产生了积极作用。
欧元区中央预算：
建立财政联盟的新一轮努力
欧盟各国的欧洲事务部长2012年9月24日讨论欧盟2014年至2020年的预算问题，论及建立欧元区中央预算的计划。法国提出这项走向财政联盟的动议，试图以欧元区中央预算来缓解区内经济增长不平衡的状况。德国表示支持，荷兰和奥地利等国则予以抵制。在欧盟秋季峰会上，欧元区成员国领导人也探讨了设置欧元区统一预算的计划。
依照构想，中央预算资金来自各国部分税收，包括企业税和增值税等，在欧元区层面上安排财政投资，并在作出具体安排时附加财政约束条件。关于中央预算的动议，实际上是尝试建立欧元区有限的财政转移支付制度，并要求成员国交出部分财政权，以此来解决欧元区的问题。建立中央预算的计划是推进欧元区财政一体化的一个重要措施，将会和加强成员国预算约束及建设银行联盟齐头并进。
不过，中央预算涉及预算规模、开支范围、批准机构、法律程序等多方面的重要问题，在具体操作和实施上会有很大难度；而且欧元区统一预算和欧盟预算之间的关系也有待厘清。鉴于欧元区成员国在财政预算统一的问题上有很大分歧，此事只能从长计议。但欧元区中央预算构想的提出将会促使欧元区领导人继续关注财政联盟的目标，因此有分析人士认为，这有望成为构建欧元区财政联盟的一个新突破口。
“欧洲联邦”：
一个萦绕不去的梦想
欧洲一体化进程是以经济一体化为切入点，通过逐步深化和扩大，走向政治一体化。欧共体执委会第一任主席哈尔斯坦曾形象地将欧洲一体化的发展比作三级火箭：第一级是关税同盟，第二级是经济同盟，第三级是政治同盟。在这一进程中，联邦主义者不断提出“欧洲联邦”的方案，把建立欧洲联邦作为最终的政治目标。欧盟委员会主席巴罗佐2012年9月12日向欧洲议会发表讲话，在提议建立欧元区单一银行业监管机制的同时，呼吁把欧盟建成“国家联邦”。
巴罗佐指出，欧盟各国应停止用以前的方法来应对现在的问题，欧盟应该朝一个真正的政治联盟方向发展，弥补欧盟的民主化，自上而下地解决危机。一个深度的、真正的经济和货币联盟、一个政治联盟，以及一致的外交和防务政策体系，最终意味着现在的欧盟必须演化成一个“民族国家的联邦”。巴罗佐说，“今天，我呼吁建立一个民族国家的联邦，而不是超级国家。这是一个民族国家的民主联邦，通过共享主权来解决我们共同的问题，同时保证每个国家和每位公民能够更好地掌握自己的命运。”在他看来，在全球化时代，集合的主权意味着更多而非更少的权力。他所设想的“民族国家的联邦”，不只是拥有统一的货币，还要有统一的财政和统一的政治。巴罗佐呼吁欧盟成员国签署一个新条约，创建民族国家的联邦。这个“国家联邦”的梦想似乎遥不可及，但还是有鼓舞人们推进欧洲一体化的力量。
在欧债危机的压力下，欧盟的决策者已经确定了多项“治标”和“治本”的应对方案，环环相扣，步步推进。然而，无论是欧元区银行联盟还是财政联盟都面临着巨大的政治障碍，更不用说“欧洲联邦”了。在单一银行监管机制、预算监管措施、欧洲稳定机制、欧元债券、欧元区中央预算等方面，涉及国家利益或主权让渡问题，相关细节还有待商定和落实。但是，金融一体化、财政一体化甚至政治一体化的路线图已勾画出来。战后以来的欧洲一体化进程就是在各种巨大压力下逐步推进的。如今，“欧债危机正在从根本上改变欧盟的经济和政治体系的运作”。欧洲领导人也许还要花费很多时间，通过博弈和妥协找到兼顾各方利益的具体办法，进一步充实和完善这些方案，使之具有更强的可操作性。无论如何，欧元区成员国已走上不可逆转的一体化道路，速度的快慢毕竟取决于结成基于共同利益的命运共同体的政治意愿。
（作者系中共中央党校文史部教授）
（责任编辑：刘娟娟）
“财政契约”：
迈向财政一体化的重要一步
欧元是欧元区成员国共同利益之所在。欧元区成员国在如何摆脱危机的措施上存有种种分歧，但在维护欧元的存在、保持欧元区统一方面是一致的。各国领导人意识到，债务危机肆虐的一个重要原因是欧元区实行统一的货币政策却没有统一的财政政策，成员国在税收和支出方面各行其是。希腊、葡萄牙、爱尔兰等外围成员国之所以深陷债务危机难以自拔，既是因为其金融体系、经济结构、财政政策不健全，在经济增长上与德国等核心经济体拉开了距离，也是因为欧元区缺少财政联盟，以致南北差距不断扩大，各国的融资成本差别悬殊。其实，欧元的倡导者并非不知道欧元体制的问题。他们只是在一时难以促成财政联盟的情况下，通过创建货币联盟来迫使成员国加强财政政策协调，把货币联盟作为通向财政联盟和政治联盟的途径。
经济学界普遍认为，为了保证欧元区各国宏观经济稳定，必须推进银行联盟和财政联盟建设。随着欧债危机持续恶化并不断蔓延，欧盟成员国在改善经济治理上达成了一定的共识：为了维系货币联盟的存在，必须推进财政联盟建设。利用欧洲金融稳定工具或依赖欧洲央行注入流动性，可以暂时缓解债务危机，而根本的解决办法在于推进欧元区金融一体化和财政一体化。唯有建立财政联盟，实施更密切的经济政策协调，强化财政框架，实施严格的财政纪律，加强对各国财政预算的监控，才能切实约束各国财政开支，促进经济增长趋同，纠正欧元区内部竞争力失衡的状况，从根本上解决欧元区目前的危机。欧洲央行前行长特里谢多次呼吁，欧洲前进的方向应该是“财政联邦”。
欧债危机爆发以来，推进财政联盟建设的努力主要集中于加强财政纪律和监管。1997年通过的《稳定和增长公约》规定成员国财政赤字不得超过GDP的3%，以及公共债务不得超过GDP的60%，但由于财政监管制度不完善，监管措施乏力，许多国家超标。为了加强财政金融监管，欧盟财长会议于2011年11月8日通过了由欧盟委员会提出的“六个立法建议”；在2012年3月的欧盟春季峰会上，除英国和捷克以外的25个欧盟成员国在此前达成共识的基础上正式签署《欧洲经济货币联盟稳定、协调与治理公约》（即“财政契约”），以加强和监管欧元区财政纪律。
“财政契约”引入“黄金规则”，在一定程度上强制要求各国平衡预算。签约国要做到预算平衡或保持盈余，年度财政赤字不得超过GDP的3%。结构化赤字率不得超过GDP的0.5%。对于公共债务低于GDP 60%的成员国，其结构化赤字率最高可达到1.0%。一旦结构化赤字率超标且幅度达到一定程度，签约国必须保证“自动化纠正”。签约国必须将新的财政管理规定纳入本国法律，最好是写入各自宪法。欧洲法院有权对持续违反契约规定的国家进行处罚，最高金额相当于该国国内生产总值的0.1%。欧元区国家的罚款将纳入欧洲稳定机制，非欧元区国家的罚款将纳入欧盟一般预算。非签约国将无法获得欧洲稳定机制的救助。
“财政契约”以政府间条约的方式来强化和监管欧元区财政纪律，监督成员国实施财政政策和结构改革，并赋予欧洲法院维护财政纪律和处理赤字问题的执法权力，从而强化对欧元区成员国预算的约束。“财政契约”要求成员国严格按照规定来控制财政赤字，实施特别的财政自律制度，以强大的内在自制力，尽力化解日益严重的债务危机。这显然有助于重塑市场对欧盟的信心，但更重要的是有助于通过深层次改革来推进欧元区财政一体化，预防与纠正成员国经济与财政不平衡，改变入不敷出的财政状况，确保公共财政的可持续性，并且提高經济竞争力，促进经济增长，从根本上消除债务危机。
“财政契约”的签署意味着成员国把部分预算主权让渡到超国家层面，标志着欧元区向更紧密的财政一体化和更有力的经济治理迈出了极为重要的一步，为德国总理默克尔呼吁的财政联盟和政治联盟打下基础。因此，“财政契约”被视为“欧盟历史上的一个里程碑”。
“增长与就业契约”：
紧缩和增长齐头并举
“财政契约”反映了默克尔一直坚持的整顿财政、削减赤字、推进财政一体化的主张。对于克服当前的危机，“财政契约”难以立刻产生明显效果，“重紧缩”的负面效应却日益显现出来。欧元区成员国尤其是重债国的经济增长受到严重影响。欧盟经济陷入停滞，欧元区面临再次衰退的危险，多国陷入财政紧缩和经济下滑的恶性循环。各国民众早已怨声载道，执行减赤承诺的执政党纷纷下台。显然，依靠“紧缩”不可能很快恢复财政健康，实现经济平稳复苏。
欧盟官员和一些国家领导人从强调财政紧缩转向注重经济增长和就业，把经济增长作为摆脱债务危机并确保危机不再发生的根本保障。在2012年6月举行的“事关欧元未来命运”的欧盟夏季峰会上，各国领导人正式通过“增长与就业契约”，作为“财政契约”的补充，以促进就业与增长的新措施，避免紧缩政策阻碍经济增长。“增长与就业契约”的核心内容是德、法、意、西四国领导人2012年6月22日在罗马会晤时同意的总额1200亿欧元的一揽子刺激经济增长计划。这笔资金来源于几个方面：一是向欧洲投资银行增加100亿欧元资本金，通过杠杆化操作使其借贷能力提高到600亿欧元，“这些钱将投向欧盟所有国家，尤其是那些处于困境的国家，以帮助它们通过增长步出危机”；二是动用欧盟结构基金的550亿欧元资金，主要用于支持中小企业发展，以及年轻人就业；还有约50亿欧元将通过发行“项目债券”来筹措，主要用于能源、交通与宽带等基础设施建设。这个一揽子计划扭转了此前偏重紧缩的政策，把促进经济增长作为各项工作的重心。
欧盟在完善经济治理、强化财政纪律等方面采取了措施，还需要推出提振经济的计划。“增长与就业契约”和“财政契约”相互配合，把必要的公共债务缩减与不可或缺的经济刺激结合起来，通过创造就业来实现经济复苏，通过促进经济增长以走出经济衰退。只有实现经济的可持续增长，才能达到降低债务的目标，真正克服债务危机。 “单一银行业监管机制”：
金融一体化的新起点
欧盟夏季峰会上取得的意义最为深远的成果是欧元区成员国领导人在银行业监管方面达成共识，同意在2012年年底前建立“单一银行业监管机制”。在此基础上，欧盟委员会于9月12日就建立欧元区单一银行业监管机制（SSM）提出立法建议，要求以欧洲央行为核心实施对欧元区银行业的集中监管，以强化应对债务危机的手段，维护欧元区单一市场完整性。按照规划，欧元区银行联盟建设分为三步进行：首先，成立欧洲央行主导下的单一银行监管机制，监管欧元区所有银行，欧盟的非欧元区成员国银行可自主选择加入单一银行业监管机制；第二步是建立银行业清算机制，由各银行出资设立基金以应对可能出现的破产清算；第三步建立完善的存款保险机制，保护欧元区银行储户的存款安全。
在2012年10月19日的欧盟秋季峰会上，各国领导人同意2013年1月1日前完成单一银行业监管机制的法律框架，并于2013年逐步运行。到2014年，欧元区所有6000家银行都将受欧洲央行直接领导的监管机构监管，各国银行业监管机构主要负责日常监管并执行欧洲央行的相关监管政策。
欧洲央行将在单一银行业监管机制中扮演核心角色，并具有直接利用成员国监管机制进行一般性监管的功能。欧洲央行承担维护金融稳定和检测银行生存能力风险的任务，监督银行遵守资本、杠杆率和流动性的规定。如果发现银行违规操作或存在违反监管要求的风险，欧洲央行有权对银行采取干预措施，责令相关银行采取补救措施。不过，欧洲央行必须将金融监管职能和货币政策调节职能隔离。欧洲央行有责任和权力重建货币政策的完整性，也有权在二级市场上购买债券。此外，单一监管机制应该在单一市场的框架和理念内运行，并应向全体成员国开放并保持透明。
统一的货币需要一套统一的规则，欧元区成员国的金融关系日益密切，需要加强金融和银行体系的监管，那么货币联盟必然需要银行联盟。欧元区拥有一个欧洲央行参与的单一银行业监管体制，欧元区内的银行实行同样的规则并接受相应的跨境监管，就可以避免各行其是的现象发生。另外，一旦单一银行业监管机制正式启动，欧洲稳定机制将可以直接向成员国受困银行注资，隔离银行和主权国家间的风险转移，有助于打破“银行债务与主权债务的恶性循环”。
单一银行业监管机构的建立，将是欧元问世以来欧元区在金融治理上的最重大变革，既是应对欧债危机的重要举措，也是迈向银行联盟的第一步，是强化欧洲经货联盟的重要步骤。单一银行业监管机制可以弥补欧元制度设计上的缺陷，在具体法律框架下运行，这有助于重建市场对欧元区银行业的信心。
欧洲稳定机制：
欧元区永久性金融“防火墙”
在欧盟夏季峰会上，欧元区成员国领导人同意调整欧洲稳定机制（ESM）和欧洲金融稳定工具（EFSF）的功能，以应对西班牙和意大利等国债务形势恶化、融资成本飙升的局面。作为欧元区永久性救助基金，欧洲穩定机制将取代计划运行到2013年中期的欧元区临时救助机制——欧洲金融稳定工具，向融资困难、需要帮助的欧元区国家和银行提供资金支持。欧洲稳定机制由欧元区各国按比例出资，由800亿欧元现金及6200亿欧元通知即缴资本组成，放贷能力为5000亿欧元。
欧元区成员国同意欧洲稳定机制直接向陷入危机的成员国银行注资，前提条件是欧元区先建立单一银行业监管机制；对于已采取措施努力削减财政赤字和公共债务的成员国，欧洲金融稳定工具或欧洲稳定机制可直接购买其国债以降低其融资成本，而不必附加新的紧缩或改革要求。
10月8日，欧元集团主席兼欧洲稳定机制理事会主席容克在卢森堡宣布，欧洲稳定机制正式启动。欧洲稳定机制可直接向成员国政府贷款、干预债市、提供信用额度、提供可用于调整银行资本的贷款。欧洲稳定机制的初始放贷能力为2000亿欧元，在今后18个月内将增加到5000亿欧元。如果欧洲稳定机制将来被允许像欧洲金融稳定工具那样利用自身资本杠杆，其放贷能力将从5000亿欧元扩大至2万亿欧元。此外，还有欧洲金融稳定工具的1920亿欧元用于葡萄牙、爱尔兰、希腊的经济调整计划。欧洲稳定机制将承担对西班牙银行业提供救助贷款的任务，以及相应的权利义务，这一部分贷款也不具备优先偿还权。
对于应对债务危机，欧洲稳定机制具有重要意义。单一银行业监管机制2013年正式运行后，欧洲稳定机制将在很大程度上提高金融市场的稳定性，使欧元区应对危机的策略更加可靠。欧洲稳定机制可以直接向成员国银行注资，避免把对银行业的救助转嫁到政府头上而增加受援国政府债务负担，因此而成为欧元区永久性金融“防火墙”。欧洲稳定机制不具有优先债权人地位，可以在一定程度上缓解市场的担忧，有助于解决部分成员国严重的财政问题和融资问题，有利于应对西班牙和意大利等重债国可能出现的债务风险。因此，欧洲稳定机制的正式启动是欧洲货币一体化进程中的一个里程碑式的事件。
“直接货币交易”：
欧洲央行充当“最后贷款人”
欧元区成员国在财政一体化、金融一体化、欧洲稳定机制等方面取得实质性成果，但在反复讨论的欧元债券方面却没有进展。一些经济学家认为，发行欧元债券是恢复市场信心、快速解决欧元区重债国家融资问题的重要措施，也是纾缓债务危机的有效手段。从本质上看，发行欧元债券在一定程度上具有共担欧元区债务的特性，意味着德国和荷兰等债务较轻的国家有可能同西班牙、意大利、希腊等重债国分担风险。默克尔在一些短期措施方面做出让步，展示了“德国将不惜一切代价捍卫欧元”的姿态，但断然拒绝欧元共同债券，不愿分担弱势国家的债务风险。不过，德国的立场也留有余地，把充分的监管措施、建立财政联盟作为发行欧元债券的条件，坚持担保和监管必须并举，强调“没有统一监管就没有债务共担”。
欧盟峰会的成果传递了积极信息，但没有使市场的乐观情绪保持下去，欧债危机不断恶化，欧元区经济整体疲软。特别是欧元区第三和第四大经济体意大利和西班牙，两国经济深度萎缩，失业率持续攀升，公共债务不降反增，银行存款大量流失，融资压力不断增大。然而，欧洲金融稳定工具的救助资金难以应对欧元区国家10月到期的逾千亿欧元债务，欧洲稳定机制尚未正式运行，此时只有欧洲央行有能力行使最后贷款人的职责。实际上，欧元区不仅需要银行业联盟和财政联盟，还需要欧洲央行作为各国政府的最后贷款人。从理论上说，欧洲央行可以印钞，其购买债券的能力是无限的。 法国、西班牙和意大利等国强烈敦促欧洲央行尽快采取干预举措，平息主权债券市场的动荡局面，缓解重债国的融资压力。2012年9月6日，欧洲央行终于推出名为“直接货币交易”（OMT）的新购债计划，要在二级市场上无限量购买欧元区成员国的一到三年期债券，不对国债收益率水平设定上限，不拥有相对其他私人债权者的优先权。而附加条件是，希望享受新计划的债务国须先向欧洲金融稳定工具或欧洲稳定机制提出申请，严格履行其减赤和改革承诺。此外，欧洲央行放宽抵押品原则，以便于进入欧元体系的流动资金供应交易。欧洲央行还再度松动它向欧元区银行提供贷款所要求的双边担保标准。
对于新购债计划，德国联邦银行行长魏德曼是欧洲央行23名理事会成员中唯一的反对者，理由是购买国债的计划违反规定，因为欧洲央行不得通过发行钞票来干预国债市场。德国总理拒绝让欧洲央行担任最后贷款人的角色，但表示支持欧洲央行的购债计划。实际上，欧盟条约虽然不允许欧洲央行向成员国政府提供融资，但允许在公开市場购买成员国短期国债。如果买西班牙和意大利等欧元区成员国的国债收益率上升到一定高度，欧洲央行完全有理由采取某些形式的干预措施，包括承诺购买它们的债券，在某种程度上压低它们的融资成本，从而遏制欧债危机蔓延的势头，保障欧元的稳定和安全。
欧洲央行的新购债计划不可能解决重债国的问题，但传递出迄今最强烈的信号，表明它将全力维持金融市场稳定，坚决捍卫欧元，“不会让任何有偿付能力的成员国倒闭。”欧洲央行把购债计划和“欧洲稳定机制”挂钩，以防止欧元区成员国放松财政整固和深化改革的努力，并要求受援国交出更多的预算控制权。这一举措是向财政联盟迈进的又一步骤，而且这也预示欧洲央行有可能承担“最后贷款人”的角色。
欧洲央行的新购债计划可以鼓舞投资者购买并持有欧元区成员国高风险的股票和债券，因此新购债计划公布后，美欧股市全线上扬，一些重债国的长期债券收益率应声下跌，对于纾缓欧债危机产生了积极作用。
欧元区中央预算：
建立财政联盟的新一轮努力
欧盟各国的欧洲事务部长2012年9月24日讨论欧盟2014年至2020年的预算问题，论及建立欧元区中央预算的计划。法国提出这项走向财政联盟的动议，试图以欧元区中央预算来缓解区内经济增长不平衡的状况。德国表示支持，荷兰和奥地利等国则予以抵制。在欧盟秋季峰会上，欧元区成员国领导人也探讨了设置欧元区统一预算的计划。
依照构想，中央预算资金来自各国部分税收，包括企业税和增值税等，在欧元区层面上安排财政投资，并在作出具体安排时附加财政约束条件。关于中央预算的动议，实际上是尝试建立欧元区有限的财政转移支付制度，并要求成员国交出部分财政权，以此来解决欧元区的问题。建立中央预算的计划是推进欧元区财政一体化的一个重要措施，将会和加强成员国预算约束及建设银行联盟齐头并进。
不过，中央预算涉及预算规模、开支范围、批准机构、法律程序等多方面的重要问题，在具体操作和实施上会有很大难度；而且欧元区统一预算和欧盟预算之间的关系也有待厘清。鉴于欧元区成员国在财政预算统一的问题上有很大分歧，此事只能从长计议。但欧元区中央预算构想的提出将会促使欧元区领导人继续关注财政联盟的目标，因此有分析人士认为，这有望成为构建欧元区财政联盟的一个新突破口。
“欧洲联邦”：
一个萦绕不去的梦想
欧洲一体化进程是以经济一体化为切入点，通过逐步深化和扩大，走向政治一体化。欧共体执委会第一任主席哈尔斯坦曾形象地将欧洲一体化的发展比作三级火箭：第一级是关税同盟，第二级是经济同盟，第三级是政治同盟。在这一进程中，联邦主义者不断提出“欧洲联邦”的方案，把建立欧洲联邦作为最终的政治目标。欧盟委员会主席巴罗佐2012年9月12日向欧洲议会发表讲话，在提议建立欧元区单一银行业监管机制的同时，呼吁把欧盟建成“国家联邦”。
巴罗佐指出，欧盟各国应停止用以前的方法来应对现在的问题，欧盟应该朝一个真正的政治联盟方向发展，弥补欧盟的民主化，自上而下地解决危机。一个深度的、真正的经济和货币联盟、一个政治联盟，以及一致的外交和防务政策体系，最终意味着现在的欧盟必须演化成一个“民族国家的联邦”。巴罗佐说，“今天，我呼吁建立一个民族国家的联邦，而不是超级国家。这是一个民族国家的民主联邦，通过共享主权来解决我们共同的问题，同时保证每个国家和每位公民能够更好地掌握自己的命运。”在他看来，在全球化时代，集合的主权意味着更多而非更少的权力。他所设想的“民族国家的联邦”，不只是拥有统一的货币，还要有统一的财政和统一的政治。巴罗佐呼吁欧盟成员国签署一个新条约，创建民族国家的联邦。这个“国家联邦”的梦想似乎遥不可及，但还是有鼓舞人们推进欧洲一体化的力量。
在欧债危机的压力下，欧盟的决策者已经确定了多项“治标”和“治本”的应对方案，环环相扣，步步推进。然而，无论是欧元区银行联盟还是财政联盟都面临着巨大的政治障碍，更不用说“欧洲联邦”了。在单一银行监管机制、预算监管措施、欧洲稳定机制、欧元债券、欧元区中央预算等方面，涉及国家利益或主权让渡问题，相关细节还有待商定和落实。但是，金融一体化、财政一体化甚至政治一体化的路线图已勾画出来。战后以来的欧洲一体化进程就是在各种巨大压力下逐步推进的。如今，“欧债危机正在从根本上改变欧盟的经济和政治体系的运作”。欧洲领导人也许还要花费很多时间，通过博弈和妥协找到兼顾各方利益的具体办法，进一步充实和完善这些方案，使之具有更强的可操作性。无论如何，欧元区成员国已走上不可逆转的一体化道路，速度的快慢毕竟取决于结成基于共同利益的命运共同体的政治意愿。
（作者系中共中央党校文史部教授）
（责任编辑：刘娟娟）