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摘 要 由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革開放战略任务的综合功能区——国家级新区，不仅要搞好经济建设，更要搞好社会治理与建设。西咸新区作为中西部地区具有代表性的国家级新区，在借鉴上海浦东新区和广州南沙新区的社会治理成功经验的同时，更需兼顾地区特色、新区特点，有效融入社会工作理念和方法，主要包括发掘并培育社会资本，促成社会资本有效融入社会治理；利用专业方法化解城乡公共服务一体化等过程中的各类矛盾，维持社会和谐稳定；抓住新区发展契机，创新社会工作服务新区建设方法，推进经济社会、多元利益主体协同共治。
关键词 西咸新区 社会治理 社会工作 国家级新区
基金项目：本文受2014年陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目资助，项目名称：西咸一体化进程中社会治理创新问题研究；项目编号2014Z094。
作者简介：杨扬，咸阳师范学院政治与管理学院讲师，研究方向：社区治理、社会工作；陈晓宇，咸阳师范学院政治与管理学院讲师，研究方向：社会工作。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.215
国家级新区，是由国务院批准成立，肩负国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能试验区。新区的设立、规划及发展都以国家整体发展为纲，由国务院统一规划审批。国家级新区不仅是国家经济增长、科技发展的重要阵地，同时也是社会建设与治理的试验区。
从1992年上海浦东新区成立开始，截止2017年4月，中国设立的国家级新区总数已达19个，目前还不断有很多城市地区提出建设新区的申请。陕西省西咸新区是在2014年1月由国务院批准设立，至今已走过3个年头，从现有的发展情况看，产业结构调整、经济资源优化整合、产业升级、科技革新等仍旧是西咸新区发展的主旋律，国家在辖区内实行的更加开放和优惠的特殊政策以及各项制度改革与创新的探索工作，也基本都偏向经济维度；同时从已有的研究成果看，新区的社会治理与服务篇目有限，与社会工作更是鲜有交集。
一、新区发展及社会治理的困境探析——西咸两城论
西咸一体化最开始是在2002年提出的，它被专家认为是陕西经济发展史上观念突破、体制创新的里程碑式重大事件。西咸一体化率先破题于2006年9月15日，这一天，西咸之间多年的电话走完“长途”，两市通过电话并网展开一体化进程。另一重大突破是在2008年开工建设，2013年通车的西安地铁1号线，东起灞桥区的纺织城站（西安东郊），西至未央区的后卫寨站（西安西郊），后卫寨站临近咸阳市区，咸阳21路、咸阳13路，咸阳副21路，咸阳副13路，咸阳59路 ，咸阳副59路等6条咸阳公交线路进行跨市接驳，大大方便了两城居民的相互往来。未来，1号线延伸线（二期）为森林公园站-后卫寨站，与一期工程贯通运营，建成后将成为连通咸阳市区与西安市区的城际地铁；1号线（三期）为陈杨寨站-森林公园站，建成后将成为贯通西安市中心区与咸阳市中心区的城际地铁。
电信并网及交通改善意味着两城居民在时间成本和经济成本上都有了很大的改观，同时西咸地区的经济发展和社会发展受益颇多，但随之而来的社会治理问题也愈加显著。西咸新区建设尽管加速了两城的人口流动，加深了两地之间的交流，但其双刃剑效应也在悄然凸显，新城新区建设中拆迁、规划与重建、人口流动与迁移、社会治安、环境保护与优化、城乡一体化、公共服务专业化与均等化及其衍生问题逐步凸显。比如：产业与城市缺乏合理统一的规划。经济（产业）、社会发展与城市总体规划间缺乏有机联系与协调；产业园区、商务区和居住区功能分离。再如新城的公共服务资源满足不了当地需求。现行财政体制使得公共服务不能随着人口迁移而分散化，导致新城区域公共服务资源供给不足，造成生活不便，运行成本高企，同时也无法支撑新兴产业和高端产业的发展等。
西咸新区的发展历程同我国其他的国家级新区有很多相似之处，比如经济科技摆在第一位，（2017年4月1日，中国（陕西）自由贸易试验区正式挂牌）但在经济快速发展之后，社会问题便会扑面而来，先集中精力做好经济建设，不断地修建新产房、发展交通、兴办企业、促进生产发展，而这些背后必然也孕育着相应的社会建设问题。如西咸大道已合并至新区范围，它既是西咸两座城连接的主要道路，也是通往陕西自由贸易区的主干道，意义重大。西咸大道道路两边的居民区也越来越多，奥林匹克花园、金泰丝路花城小区等，从社会建设和治理的角度看，雨天道路积水、货车过道空气污染与噪音污染等不同程度影响着居民的生活福祉。
学者张良广曾在相关文章中指出，国家级新区建设的关键问题就是两座城市如何融合为一座城市，更重要的是新城与心城如何联结，“新城重于物质硬件建设，而心城重于人心建设，即更加关注居民的内在感受，应把社会治理与建设放在首位，使城市进入善治的轨道上，而善治的核心就是让居民的生活变得更美好。”
二、新区社会治理的社会工作创新
“设立国家级新区是我国重要的国家战略，根据特区现有的资源、区域等优势，发挥该地区的潜在竞争优势，从而解决长期以来中国经济的产业结构问题，提高经济发展的质量。”这是国家设立新区的重要意图。尽管如此，经济着眼点背后都伴随有相应的社会建设问题，根据目前的新区建设状况看，都不可避免地在其建设过程中遇到关于产城结合难的问题。
从本质看，产业化和城镇化以及二者的互动，是一个国家和地区现代化发展的重要基础。
从发展实践来看，如果产业化超前于城镇化，会因城镇配套设施缺乏，出现住房短缺、交通拥挤、资源短缺、环境污染等问题。反之，则会由于城镇化缺乏必要的产业支撑，出现产业空心化、就业不足、收入差距扩大和经济萧条等问题。
在吸取其他国家级新区发展经验和教训的同时，西咸新区重视本区域的历史文化资源，将建设富有历史文化特色的现代化城市，建设以人为核心的中国特色新型城镇化道路为重要发展目标。新型城镇建设已经将社会建设和人的发展融合进新区发展规划，这意味着公共资源的提供、产业与城镇化的融合、新城与心城的联结都需要更多的专业人士和专业服务。 目前来看，国家级新区的发展似乎与社会工作没有任何交集，但是当国家级新区开始全方位思考城市发展，尤其要解决城乡公共服务一体化的时候，瞬间便释放出许多社会工作可以大显身手的机遇与空间。
（一）社会工作在社会资本挖掘、培育与整合方面的创新
國家级新区需要培育大量的社会资本，社会资本不仅能够促进新区的社会建设和新人口的社会流动、社会信任，更加能够促进经济与社会的和谐发展。社会工作在挖掘、培育与整合社会资本时：
首先，以社会公平公正为专业追求，尽力消除城乡二元体制的弊端与不足，为居民提供均等化的基本公共服务。
其次，社会工作关注弱势群体，关注弱势群体发展应有的社会资本。在新区重经济发展的同时，能够同时为拆迁、失地进城、贫困等各类弱势群体提供应有的服务与帮助，为其发声，为其呼吁倡导更多的社会权利，以减少社会矛盾、保障新区的和谐发展。
再次，社会工作应重视新区建设过程中社会组织及资源的整合与利用。社会组织本身就非常注重利用资源进行社会服务和建设，社会工作应当成为各类社会组织的桥梁，为新区建设提供更加精准的社会资源。
（二）社会工作应关注新区建设差异化的工作创新
在推进社会和谐发展、倡导公平正义的前提下，社会工作在新区发展中应强调区别化，这种差异不仅指个体之间的区别，更指地区之间的差异。社会工作应关注新区建设的西咸新区在西安市和咸阳市建成区之间，区域范围涉及西安、咸阳两市所辖7县（区）23个乡镇和街道办事处，城市扩张、农村人口迁移、城市与农村的融合、新兴人口的社会融入等都是新区建设存在的实际问题。2017年3月，西咸新区居民与西安市民享受同等户籍政策待遇，使建设大西安迈出了实质性的新步伐。在这一过程中，社会工作应强调不同地区在经济、社会等方面的差异性，运用多元化的工作手法帮助新区人口更好更快地融入和适应新的社会生活。
（三）社会工作应创新基本公共服务的提供理念与方式
优质的生活质量与基本公共服务的提供密不可分，而社会工作在提供社会服务方面享有得天独厚的优势。王思斌曾将社会工作参与社会治理定义为“服务型治理”，即社会工作主要通过社会服务参与社会治理。在这一点上，广州南沙区建设的经验值得借鉴，在南沙区社会工作参与城市治理的过程中，有大量的社会工作者、社会组织和机构投身于社会公共服务的提供，不但以基线服务为工作内容，更重要的是他们已经开始具备协同治理的意识，介入到社区居民议事、社区问题解决、社区理事会运作与乡村领袖的培育中来，虽然目前并不是十分成熟，但已然对其他国家级新区在社会服务提供方面树立了很好的榜样。所有的这些与社会工作在我国东南沿海快速发展有着莫大的关联。
西咸新区的建设在经济发面发展快速，社会发展和社会治理方面也应迎头赶上，这不仅需要国家政府的政策倾斜和资源投入，更加需要社会工作等社会力量强有力的介入与支持。各利益群体都应为新区的建设贡献自己的力量，为提升新区人社会生活的质量注入新的力量。
参考文献：
[1]连玉明.大国治理——中国社会治理创新的基层实践.北京：当代中国出版社.2014.
[2]俞可平.推进国家治理与社会治理现代化.北京：当代中国出版社.2014.
[3]包心鉴.社会治理创新与当代中国社会发展.北京：人民出版社.2014.
[4]舟山政府.国家级新区比较研究.2015（12）.
[5]张慧鹏.国家级新区建设要注重社会资本培育.中国社会工作.2017（1）.
[6]张良广.从社会工作视角看国家新区建设.中国社会工作.2017（1）.
关键词 西咸新区 社会治理 社会工作 国家级新区
基金项目：本文受2014年陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目资助，项目名称：西咸一体化进程中社会治理创新问题研究；项目编号2014Z094。
作者简介：杨扬，咸阳师范学院政治与管理学院讲师，研究方向：社区治理、社会工作；陈晓宇，咸阳师范学院政治与管理学院讲师，研究方向：社会工作。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.215
国家级新区，是由国务院批准成立，肩负国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能试验区。新区的设立、规划及发展都以国家整体发展为纲，由国务院统一规划审批。国家级新区不仅是国家经济增长、科技发展的重要阵地，同时也是社会建设与治理的试验区。
从1992年上海浦东新区成立开始，截止2017年4月，中国设立的国家级新区总数已达19个，目前还不断有很多城市地区提出建设新区的申请。陕西省西咸新区是在2014年1月由国务院批准设立，至今已走过3个年头，从现有的发展情况看，产业结构调整、经济资源优化整合、产业升级、科技革新等仍旧是西咸新区发展的主旋律，国家在辖区内实行的更加开放和优惠的特殊政策以及各项制度改革与创新的探索工作，也基本都偏向经济维度；同时从已有的研究成果看，新区的社会治理与服务篇目有限，与社会工作更是鲜有交集。
一、新区发展及社会治理的困境探析——西咸两城论
西咸一体化最开始是在2002年提出的，它被专家认为是陕西经济发展史上观念突破、体制创新的里程碑式重大事件。西咸一体化率先破题于2006年9月15日，这一天，西咸之间多年的电话走完“长途”，两市通过电话并网展开一体化进程。另一重大突破是在2008年开工建设，2013年通车的西安地铁1号线，东起灞桥区的纺织城站（西安东郊），西至未央区的后卫寨站（西安西郊），后卫寨站临近咸阳市区，咸阳21路、咸阳13路，咸阳副21路，咸阳副13路，咸阳59路 ，咸阳副59路等6条咸阳公交线路进行跨市接驳，大大方便了两城居民的相互往来。未来，1号线延伸线（二期）为森林公园站-后卫寨站，与一期工程贯通运营，建成后将成为连通咸阳市区与西安市区的城际地铁；1号线（三期）为陈杨寨站-森林公园站，建成后将成为贯通西安市中心区与咸阳市中心区的城际地铁。
电信并网及交通改善意味着两城居民在时间成本和经济成本上都有了很大的改观，同时西咸地区的经济发展和社会发展受益颇多，但随之而来的社会治理问题也愈加显著。西咸新区建设尽管加速了两城的人口流动，加深了两地之间的交流，但其双刃剑效应也在悄然凸显，新城新区建设中拆迁、规划与重建、人口流动与迁移、社会治安、环境保护与优化、城乡一体化、公共服务专业化与均等化及其衍生问题逐步凸显。比如：产业与城市缺乏合理统一的规划。经济（产业）、社会发展与城市总体规划间缺乏有机联系与协调；产业园区、商务区和居住区功能分离。再如新城的公共服务资源满足不了当地需求。现行财政体制使得公共服务不能随着人口迁移而分散化，导致新城区域公共服务资源供给不足，造成生活不便，运行成本高企，同时也无法支撑新兴产业和高端产业的发展等。
西咸新区的发展历程同我国其他的国家级新区有很多相似之处，比如经济科技摆在第一位，（2017年4月1日，中国（陕西）自由贸易试验区正式挂牌）但在经济快速发展之后，社会问题便会扑面而来，先集中精力做好经济建设，不断地修建新产房、发展交通、兴办企业、促进生产发展，而这些背后必然也孕育着相应的社会建设问题。如西咸大道已合并至新区范围，它既是西咸两座城连接的主要道路，也是通往陕西自由贸易区的主干道，意义重大。西咸大道道路两边的居民区也越来越多，奥林匹克花园、金泰丝路花城小区等，从社会建设和治理的角度看，雨天道路积水、货车过道空气污染与噪音污染等不同程度影响着居民的生活福祉。
学者张良广曾在相关文章中指出，国家级新区建设的关键问题就是两座城市如何融合为一座城市，更重要的是新城与心城如何联结，“新城重于物质硬件建设，而心城重于人心建设，即更加关注居民的内在感受，应把社会治理与建设放在首位，使城市进入善治的轨道上，而善治的核心就是让居民的生活变得更美好。”
二、新区社会治理的社会工作创新
“设立国家级新区是我国重要的国家战略，根据特区现有的资源、区域等优势，发挥该地区的潜在竞争优势，从而解决长期以来中国经济的产业结构问题，提高经济发展的质量。”这是国家设立新区的重要意图。尽管如此，经济着眼点背后都伴随有相应的社会建设问题，根据目前的新区建设状况看，都不可避免地在其建设过程中遇到关于产城结合难的问题。
从本质看，产业化和城镇化以及二者的互动，是一个国家和地区现代化发展的重要基础。
从发展实践来看，如果产业化超前于城镇化，会因城镇配套设施缺乏，出现住房短缺、交通拥挤、资源短缺、环境污染等问题。反之，则会由于城镇化缺乏必要的产业支撑，出现产业空心化、就业不足、收入差距扩大和经济萧条等问题。
在吸取其他国家级新区发展经验和教训的同时，西咸新区重视本区域的历史文化资源，将建设富有历史文化特色的现代化城市，建设以人为核心的中国特色新型城镇化道路为重要发展目标。新型城镇建设已经将社会建设和人的发展融合进新区发展规划，这意味着公共资源的提供、产业与城镇化的融合、新城与心城的联结都需要更多的专业人士和专业服务。 目前来看，国家级新区的发展似乎与社会工作没有任何交集，但是当国家级新区开始全方位思考城市发展，尤其要解决城乡公共服务一体化的时候，瞬间便释放出许多社会工作可以大显身手的机遇与空间。
（一）社会工作在社会资本挖掘、培育与整合方面的创新
國家级新区需要培育大量的社会资本，社会资本不仅能够促进新区的社会建设和新人口的社会流动、社会信任，更加能够促进经济与社会的和谐发展。社会工作在挖掘、培育与整合社会资本时：
首先，以社会公平公正为专业追求，尽力消除城乡二元体制的弊端与不足，为居民提供均等化的基本公共服务。
其次，社会工作关注弱势群体，关注弱势群体发展应有的社会资本。在新区重经济发展的同时，能够同时为拆迁、失地进城、贫困等各类弱势群体提供应有的服务与帮助，为其发声，为其呼吁倡导更多的社会权利，以减少社会矛盾、保障新区的和谐发展。
再次，社会工作应重视新区建设过程中社会组织及资源的整合与利用。社会组织本身就非常注重利用资源进行社会服务和建设，社会工作应当成为各类社会组织的桥梁，为新区建设提供更加精准的社会资源。
（二）社会工作应关注新区建设差异化的工作创新
在推进社会和谐发展、倡导公平正义的前提下，社会工作在新区发展中应强调区别化，这种差异不仅指个体之间的区别，更指地区之间的差异。社会工作应关注新区建设的西咸新区在西安市和咸阳市建成区之间，区域范围涉及西安、咸阳两市所辖7县（区）23个乡镇和街道办事处，城市扩张、农村人口迁移、城市与农村的融合、新兴人口的社会融入等都是新区建设存在的实际问题。2017年3月，西咸新区居民与西安市民享受同等户籍政策待遇，使建设大西安迈出了实质性的新步伐。在这一过程中，社会工作应强调不同地区在经济、社会等方面的差异性，运用多元化的工作手法帮助新区人口更好更快地融入和适应新的社会生活。
（三）社会工作应创新基本公共服务的提供理念与方式
优质的生活质量与基本公共服务的提供密不可分，而社会工作在提供社会服务方面享有得天独厚的优势。王思斌曾将社会工作参与社会治理定义为“服务型治理”，即社会工作主要通过社会服务参与社会治理。在这一点上，广州南沙区建设的经验值得借鉴，在南沙区社会工作参与城市治理的过程中，有大量的社会工作者、社会组织和机构投身于社会公共服务的提供，不但以基线服务为工作内容，更重要的是他们已经开始具备协同治理的意识，介入到社区居民议事、社区问题解决、社区理事会运作与乡村领袖的培育中来，虽然目前并不是十分成熟，但已然对其他国家级新区在社会服务提供方面树立了很好的榜样。所有的这些与社会工作在我国东南沿海快速发展有着莫大的关联。
西咸新区的建设在经济发面发展快速，社会发展和社会治理方面也应迎头赶上，这不仅需要国家政府的政策倾斜和资源投入，更加需要社会工作等社会力量强有力的介入与支持。各利益群体都应为新区的建设贡献自己的力量，为提升新区人社会生活的质量注入新的力量。
参考文献：
[1]连玉明.大国治理——中国社会治理创新的基层实践.北京：当代中国出版社.2014.
[2]俞可平.推进国家治理与社会治理现代化.北京：当代中国出版社.2014.
[3]包心鉴.社会治理创新与当代中国社会发展.北京：人民出版社.2014.
[4]舟山政府.国家级新区比较研究.2015（12）.
[5]张慧鹏.国家级新区建设要注重社会资本培育.中国社会工作.2017（1）.
[6]张良广.从社会工作视角看国家新区建设.中国社会工作.2017（1）.