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教育投资是经济和社会长期发展的一个必不可少的条件，还是一种会产生长期效益的经济和政治投资，也是提高教育质量的物质基础和教育优先发展战略地位是否得到落实的主要标志。近几年是青海省教育财政制度变革强度最大、教育经费增长最快的重要时期。在国家实施西部大开发战略和省委省政府“科教兴省”战略方针的指引下，全社会支持教育事业的发展，体制改革和机制创新取得重大进展，全省教育总经费、国家财政性教育经费以及财政预算内教育经费拨款均有了不同程度的提高，尤其是义务教育阶段实施经费保障机制改革后，全省义务教育经费投入有了大幅度提高，充分发挥了教育经费投入在保证、促进青海省义务教育发展和改革中的作用，并成为青海省“两基”攻坚最重要的支撑与保障。
一、2004-2009年青海省六州义务教育经费投入及办学情况
（一）教育经费持续、快速、稳定增长，投入总量大幅度提高。近几年，随着义务教育经费保障机制改革政策的实施，国家加大了对义务教育的经费投入力度，青海省教育经费投入有了大幅度提高，全省预算内教育经费拨款由2004年的18.49亿元增长到2009年的70.58亿元，年均增长30.28%，其中六州预算内教育经费拨款由2004年的6.13亿元增长到2009年的26.66亿元，年均增长33.56%，高于全省同期年均增长比例3.28个百分点。另外，六州牧区国家财政性教育经费占教育经费总收入的比例由2004年的91%提高到2009年的96.8%，提高了5.8个百分点，说明国家财政对教育的投入力度逐年增长，而事业收入等在教育经费构成中的比例逐年减少。
（二）普通小学生均预算内教育经费增幅较大，普通初中生均教育经费投入有增幅，也有波动。随着义务教育经费保障机制的实施，六州牧区小学生均预算内教育事业费逐年增长,年均增长23.8%。到2009年，六州牧区初中生均预算内教育事业费和公用经费都比实施新机制前有了大幅度的提高，生均预算内教育事业费2009年达到6324.33元，比2004年的2671.95元增长了2.37倍，生均公用经费由2004年的366.59元增长到2009年的2327.86元，增长了6.35倍。但也存在教育经费增长的波动性，尤其是2007年生均公用经费比2006年有了很大幅度的降低，减少了37.71%。
(三)小学和初中办学条件有了改善。六州小学和初中办学条件有了明显的改善，生均校舍面积、生均固定资产、生均专用设备都有了不同程度的提高，小学生均校舍面积由2004年的5.08平方米提高到2009年的5.53平方米，生均固定资产由2004年的2272.52元提高到2009年的3909.54元，生均专用设备由2004年的130.78元提高到2009年的260.88元，但是提高幅度不大，部分州生均校舍面积、生均图书还有些下降。这说明，近几年虽然国家对六州牧区的投入力度很大，实施了寄宿制学校建设工程、义务教育工程、现代远程教育工程等一批工程项目，但是由于这些地区学校底子薄，原来办学条件就很差，加之近几年随着“两基”攻坚力度的加大，这些地区义务教育阶段学生人数增加的较多，2004年到2009年六州义务教育阶段学生人数增加48901人，所以生均校舍面积、生均固定资产、生均专用设备提高幅度都不大，生均图书还下降。
二、存在的问题
（一）地区之间义务教育生均教育事业费、公用经费有一定差距。六州牧区到2009年底，义务教育阶段生均教育事业费地区之间有一定差距，果洛州小学生均预算内教育事业费2009年高达6458.92元，而海北州只有3507.26元，比果洛州低近一半，同属青南的黄南州也比果洛州低600.83元；初中生均预算内教育事业费地区之间也有很大的差距，最高的玉树州比海北州高6881.19元。而生均公用经费地区之间差距就更大，玉树州小学生均预算内公用经费比海北州高5.3倍，比同属青南的黄南州也高1.5倍，初中玉树州比海北州高9.4倍，比黄南州高4.2倍。虽然青海省地域辽阔，各地区之间办学成本不一致，青南三州生均办学成本高于其他地区，但同属青南的果洛和玉树也有很大的差距，这值得引起我们的注意。
(二) 地区之间办学条件不平衡。虽然近几年国家加大了对六州牧区义务教育的投入力度，使这些地区中小学校办学条件有了明显改善，但地区之间办学条件还很不平衡，到2009年，六州小学生均校舍面积为5.53平方米，生均校舍面积最高的果洛州达6.22平方米，最低的海西州比果洛州低1.18平方米；中学生均校舍面积最高的海西州达13.4平方米，果洛州生均校舍面积9.6平方米，而同属青南地区的玉树州只有4.5平方米，固定资产最高的玉树州6341.25元，最低的果洛州只有2831.35元，比玉树州低3509.9元；生均专用设备小学最低的果洛州只有88.52元，比黄南州的436.9元低348.38元，初中生均专用设备最高的黄南州比最低的果洛州高334.57元。这些数据可以说明，六州虽然同属牧区，但办学条件各地区层次不齐，发展很不均衡，就是同属青南的果洛州和玉树州生均校舍面积、生均固定资产、生均专用设备也都有很大的差距。
（三）义务教育生均经费比实施新机制前有了很大幅度的提高，但增长有波动，起伏不定。由于青海省地方财力不足，大多数县没有什么支柱产业，财政相对困难，是典型的“吃财政饭”，对教育的扶持能力有限，教育经费主要靠国家财政的支持。虽然国家在逐年加大对教育的投入力度，但2007年六州牧区生均教育事业费和生均公用经费出现下滑现象。笔者分析是由于六州牧区随着实施“两基”攻坚力度的加大，学生人数大量增加，而国家下拨经费保障资金时测算的依据不是按上年事业报表学生数为依据，而是以2004年学生数据为依据，2004年到2007年六州义务教育阶段学生人数增加了43794人，因此，与学生人数大量增加有一定关系。当然也与地方财力不足有关，经费保障资金80%是国家投入，在学生人数急剧增加，国家投入的资金有缺口，地方财力又无力承担的情况下，生均经费只能下降，这样就出现了生均教育事业费和生均公用经费上下波动，起伏不定的现象。
（四）办学成本高，规模小的学校运转困难。据笔者近几年的调查，实施新机制后，青海省农村牧区中小学公用经费虽比改革前有了很大提高，但很多地方规模较小的学校仍然反映运转困难。由于青海省农村地区特别是六州牧区特殊的生存环境和生产生活方式决定了当地发展教育必须走寄宿制为主的办学路子。寄宿制学校除了具备一般的办学条件外，还需要学生宿舍、伙房、餐厅等，须配备炊事员、管理员、保育员、放牧员等，同时要解决学生的生活补助等，其费用比其他地区学校高出4—5倍。另外，这些地区人口居住分散，尽管采取相对集中的办学措施，但学校规模仍很小，难以形成规模效益，加大了教育成本。学校公用经费又是按生均计算的，学校规模小，办学成本高，公用经费开支范围又很广，就势必造成公用经费不足的问题。各地也采取了统筹的办法解决了一部分规模较小学校的公用经费不足的问题，但还是没有彻底解决，教育投入难集中，办学条件难改善，办学效益难提高。
三、对策建议
(一)继续加大政府对义务教育的经费投入力度，实现“三个增长”。教育事业，从某种意义上说，是国家的一种基本经济设施，它为社会提供合格的熟练劳动力和各种专业人才，保证社会经济的发展。因此，教育投资的受益者首先是国家和社会。在社会主义市场经济体制下，教育不仅可以促进社会主义物质文明建设，而且可以促进社会主义精神文明建设，可以促进社会主义民主法制建设。因而，国家及其各级政府应当千方百计地加大对教育的投入力度。此外，政府集中的财政收入，在国民收入分配中是居于主导地位的。因此，从政府财政收入在国民收入构成中的地位来看，缓解教育投资短缺的局面，增加政府的投入也是关键所在。增加政府对教育投入的主要途径有：1.制定教育投资政策，保障教育投资稳定的来源。2.开辟为教育服务的多种税种。3.调整支出结构，压缩不必要的财政支出，以保证政府对教育投入的稳定增长。4.采取切实有效措施，克服当前政府财源的巨量流失浪费现象，增加政府对教育投资的财政实力。
(二)实施国家战略，完善教育财政政策，为义务教育的健康发展创造内外部条件。鉴于六州牧区的特殊地位和特殊问题和教育对这些地区的特殊作用，国家应对这一地区的教育应发挥更为广泛和富有力度的特殊作用。这就是实施国家战略，在保证地方政府行为到位的同时，国家行为到位。从舆论导向、观念更新、产业政策、投资政策、财政政策、教育政策等方面实行全方位的干预和安排，造成有利于义务教育发展的内外部条件，完善教育财政政策，使教育经费保持稳定增长的态势。我国实现财政体制改革以后，教育支出主要由地方政府负担，而青海各地区地方财力微薄，人民群众普遍贫困，单靠地方财政，难以解决教育经费需求和供给之间的矛盾。从青海的实际情况看，如果没有国家的扶持，就不可能有现在这样较为完备的教育体系。同理，如果没有国家的继续扶持，就不可能有青海教育的发展。因而国家应以实现教育机会均等为目标，保持青海的教育有稳定增长的流量。
（三）拓展公用经费的筹资渠道。教育经费的数量同教育经费的筹措有着直接的联系，不同的筹措方式，获得的经费不同，最终教育发展的速度也就不同。“经济状况相同的国家或地区，由于采用了不同的教育经费筹措方法，结果教育发展速度却大不相同”[1]。农村牧区义务教育公用经费应在拓宽政府财政这一主渠道的基础上实行多渠道筹资方式。1.开辟义务教育公用经费税收来源。我国在20世纪80年代中期，开始征收城市教育费附加、农村教育费附加并将其用于教育，虽然教育费附加还不是法定税种，仅仅是权宜之计的收费项目，但它为筹集教育资金发挥了重要作用[2]。近年来，尽管国家加大了对农村牧区义务教育经费的投入，实施了义务教育经费保障机制改革政策，农村牧区义务教育公用经费得到不断增加，但是选择某些税种将其一定比例用于投资农村义务教育公用经费仍然是一种较好的方法。例如，征收奢侈品消费税，将其部分用于增加农村牧区义务教育公用经费，就是一举两得的办法。2.鼓励社会各界捐资助学。在国外，社会捐助也是发展义务教育的重要经费来源，很多地区都建立了资助义务教育发展的基金会。例如，美国加利福尼亚州内大约就有260个学区建立了较稳定的基金会，其中三分之二的基金会运转良好[3]。这种通过鼓励社会捐资助学来发展义务教育的做法，对我们拓展农村牧区义务教育公用经费的筹资渠道同样具有一定的借鉴意义。近年来，我国也出现了不少投身于捐资助学的个人或组织，但不论是捐资助学的组织，还是相关的制度都还有待于进一步发展。3.尝试发行教育彩票。当前，许多国家和地区都在通过发行彩票来筹集资金，主要用于社会福利、公共卫生、体育、教育公共事业等，以弥补国家财政对公益事业拨款的不足。由于其筹资规模巨大，有“第二财政”之称。据不完全统计，2010年我国彩票市场规模将达到846亿。而其他融资方式操作起来十分困难，比如已开展十几年的“希望工程”总共才筹集不足l7亿资金，远远不能满足教育发展对资金投入的需求[4]。虽然发行教育彩票未必能像人宣称的“每年可向教育注入近百亿资金”，但是将发行教育彩票作为一种拓宽农村牧区义务教育公用经费筹集渠道的方式仍然是可取的。
(四) 进一步加大中央和省级财政转移支付力度，发挥中央和省级两个政府主体在转移支付上的作用。在转移支付的出资主体上，可分为两个层次：一是中央对地方(省级)的转移支付；二是省级对市县的转移支付。按照目前的财政体制，省级政府的财力集中度仅次于中央财政，而且负有对所属州县进行财力调控的职能，因此，有必要对财力困难州县的义务教育进行转移支付。中央和省级政府应加大财政转移支付力度，使大多数财政比较困难县增强义务教育经费的保障能力，有力地支持这些县建立和完善农村中小学教职工工资、公用经费和校舍维护的投入保障机制，从而使青海省的财政性教育经费有较大幅度增长。
参考文献：
[1][2]李祖超．教育经费筹措方法的比较与借鉴.教育理论与实践，2002,(3)．
[3]孙霄兵,盂庆瑜著．教育的公正与利益.华东师范大学出版社，2004：80．
[4]王宁,吴洁．教育彩票：一种准公共物品的筹资方式.华东经济管理，2005,(1).
（作者单位：青海教育科学研究所）
一、2004-2009年青海省六州义务教育经费投入及办学情况
（一）教育经费持续、快速、稳定增长，投入总量大幅度提高。近几年，随着义务教育经费保障机制改革政策的实施，国家加大了对义务教育的经费投入力度，青海省教育经费投入有了大幅度提高，全省预算内教育经费拨款由2004年的18.49亿元增长到2009年的70.58亿元，年均增长30.28%，其中六州预算内教育经费拨款由2004年的6.13亿元增长到2009年的26.66亿元，年均增长33.56%，高于全省同期年均增长比例3.28个百分点。另外，六州牧区国家财政性教育经费占教育经费总收入的比例由2004年的91%提高到2009年的96.8%，提高了5.8个百分点，说明国家财政对教育的投入力度逐年增长，而事业收入等在教育经费构成中的比例逐年减少。
（二）普通小学生均预算内教育经费增幅较大，普通初中生均教育经费投入有增幅，也有波动。随着义务教育经费保障机制的实施，六州牧区小学生均预算内教育事业费逐年增长,年均增长23.8%。到2009年，六州牧区初中生均预算内教育事业费和公用经费都比实施新机制前有了大幅度的提高，生均预算内教育事业费2009年达到6324.33元，比2004年的2671.95元增长了2.37倍，生均公用经费由2004年的366.59元增长到2009年的2327.86元，增长了6.35倍。但也存在教育经费增长的波动性，尤其是2007年生均公用经费比2006年有了很大幅度的降低，减少了37.71%。
(三)小学和初中办学条件有了改善。六州小学和初中办学条件有了明显的改善，生均校舍面积、生均固定资产、生均专用设备都有了不同程度的提高，小学生均校舍面积由2004年的5.08平方米提高到2009年的5.53平方米，生均固定资产由2004年的2272.52元提高到2009年的3909.54元，生均专用设备由2004年的130.78元提高到2009年的260.88元，但是提高幅度不大，部分州生均校舍面积、生均图书还有些下降。这说明，近几年虽然国家对六州牧区的投入力度很大，实施了寄宿制学校建设工程、义务教育工程、现代远程教育工程等一批工程项目，但是由于这些地区学校底子薄，原来办学条件就很差，加之近几年随着“两基”攻坚力度的加大，这些地区义务教育阶段学生人数增加的较多，2004年到2009年六州义务教育阶段学生人数增加48901人，所以生均校舍面积、生均固定资产、生均专用设备提高幅度都不大，生均图书还下降。
二、存在的问题
（一）地区之间义务教育生均教育事业费、公用经费有一定差距。六州牧区到2009年底，义务教育阶段生均教育事业费地区之间有一定差距，果洛州小学生均预算内教育事业费2009年高达6458.92元，而海北州只有3507.26元，比果洛州低近一半，同属青南的黄南州也比果洛州低600.83元；初中生均预算内教育事业费地区之间也有很大的差距，最高的玉树州比海北州高6881.19元。而生均公用经费地区之间差距就更大，玉树州小学生均预算内公用经费比海北州高5.3倍，比同属青南的黄南州也高1.5倍，初中玉树州比海北州高9.4倍，比黄南州高4.2倍。虽然青海省地域辽阔，各地区之间办学成本不一致，青南三州生均办学成本高于其他地区，但同属青南的果洛和玉树也有很大的差距，这值得引起我们的注意。
(二) 地区之间办学条件不平衡。虽然近几年国家加大了对六州牧区义务教育的投入力度，使这些地区中小学校办学条件有了明显改善，但地区之间办学条件还很不平衡，到2009年，六州小学生均校舍面积为5.53平方米，生均校舍面积最高的果洛州达6.22平方米，最低的海西州比果洛州低1.18平方米；中学生均校舍面积最高的海西州达13.4平方米，果洛州生均校舍面积9.6平方米，而同属青南地区的玉树州只有4.5平方米，固定资产最高的玉树州6341.25元，最低的果洛州只有2831.35元，比玉树州低3509.9元；生均专用设备小学最低的果洛州只有88.52元，比黄南州的436.9元低348.38元，初中生均专用设备最高的黄南州比最低的果洛州高334.57元。这些数据可以说明，六州虽然同属牧区，但办学条件各地区层次不齐，发展很不均衡，就是同属青南的果洛州和玉树州生均校舍面积、生均固定资产、生均专用设备也都有很大的差距。
（三）义务教育生均经费比实施新机制前有了很大幅度的提高，但增长有波动，起伏不定。由于青海省地方财力不足，大多数县没有什么支柱产业，财政相对困难，是典型的“吃财政饭”，对教育的扶持能力有限，教育经费主要靠国家财政的支持。虽然国家在逐年加大对教育的投入力度，但2007年六州牧区生均教育事业费和生均公用经费出现下滑现象。笔者分析是由于六州牧区随着实施“两基”攻坚力度的加大，学生人数大量增加，而国家下拨经费保障资金时测算的依据不是按上年事业报表学生数为依据，而是以2004年学生数据为依据，2004年到2007年六州义务教育阶段学生人数增加了43794人，因此，与学生人数大量增加有一定关系。当然也与地方财力不足有关，经费保障资金80%是国家投入，在学生人数急剧增加，国家投入的资金有缺口，地方财力又无力承担的情况下，生均经费只能下降，这样就出现了生均教育事业费和生均公用经费上下波动，起伏不定的现象。
（四）办学成本高，规模小的学校运转困难。据笔者近几年的调查，实施新机制后，青海省农村牧区中小学公用经费虽比改革前有了很大提高，但很多地方规模较小的学校仍然反映运转困难。由于青海省农村地区特别是六州牧区特殊的生存环境和生产生活方式决定了当地发展教育必须走寄宿制为主的办学路子。寄宿制学校除了具备一般的办学条件外，还需要学生宿舍、伙房、餐厅等，须配备炊事员、管理员、保育员、放牧员等，同时要解决学生的生活补助等，其费用比其他地区学校高出4—5倍。另外，这些地区人口居住分散，尽管采取相对集中的办学措施，但学校规模仍很小，难以形成规模效益，加大了教育成本。学校公用经费又是按生均计算的，学校规模小，办学成本高，公用经费开支范围又很广，就势必造成公用经费不足的问题。各地也采取了统筹的办法解决了一部分规模较小学校的公用经费不足的问题，但还是没有彻底解决，教育投入难集中，办学条件难改善，办学效益难提高。
三、对策建议
(一)继续加大政府对义务教育的经费投入力度，实现“三个增长”。教育事业，从某种意义上说，是国家的一种基本经济设施，它为社会提供合格的熟练劳动力和各种专业人才，保证社会经济的发展。因此，教育投资的受益者首先是国家和社会。在社会主义市场经济体制下，教育不仅可以促进社会主义物质文明建设，而且可以促进社会主义精神文明建设，可以促进社会主义民主法制建设。因而，国家及其各级政府应当千方百计地加大对教育的投入力度。此外，政府集中的财政收入，在国民收入分配中是居于主导地位的。因此，从政府财政收入在国民收入构成中的地位来看，缓解教育投资短缺的局面，增加政府的投入也是关键所在。增加政府对教育投入的主要途径有：1.制定教育投资政策，保障教育投资稳定的来源。2.开辟为教育服务的多种税种。3.调整支出结构，压缩不必要的财政支出，以保证政府对教育投入的稳定增长。4.采取切实有效措施，克服当前政府财源的巨量流失浪费现象，增加政府对教育投资的财政实力。
(二)实施国家战略，完善教育财政政策，为义务教育的健康发展创造内外部条件。鉴于六州牧区的特殊地位和特殊问题和教育对这些地区的特殊作用，国家应对这一地区的教育应发挥更为广泛和富有力度的特殊作用。这就是实施国家战略，在保证地方政府行为到位的同时，国家行为到位。从舆论导向、观念更新、产业政策、投资政策、财政政策、教育政策等方面实行全方位的干预和安排，造成有利于义务教育发展的内外部条件，完善教育财政政策，使教育经费保持稳定增长的态势。我国实现财政体制改革以后，教育支出主要由地方政府负担，而青海各地区地方财力微薄，人民群众普遍贫困，单靠地方财政，难以解决教育经费需求和供给之间的矛盾。从青海的实际情况看，如果没有国家的扶持，就不可能有现在这样较为完备的教育体系。同理，如果没有国家的继续扶持，就不可能有青海教育的发展。因而国家应以实现教育机会均等为目标，保持青海的教育有稳定增长的流量。
（三）拓展公用经费的筹资渠道。教育经费的数量同教育经费的筹措有着直接的联系，不同的筹措方式，获得的经费不同，最终教育发展的速度也就不同。“经济状况相同的国家或地区，由于采用了不同的教育经费筹措方法，结果教育发展速度却大不相同”[1]。农村牧区义务教育公用经费应在拓宽政府财政这一主渠道的基础上实行多渠道筹资方式。1.开辟义务教育公用经费税收来源。我国在20世纪80年代中期，开始征收城市教育费附加、农村教育费附加并将其用于教育，虽然教育费附加还不是法定税种，仅仅是权宜之计的收费项目，但它为筹集教育资金发挥了重要作用[2]。近年来，尽管国家加大了对农村牧区义务教育经费的投入，实施了义务教育经费保障机制改革政策，农村牧区义务教育公用经费得到不断增加，但是选择某些税种将其一定比例用于投资农村义务教育公用经费仍然是一种较好的方法。例如，征收奢侈品消费税，将其部分用于增加农村牧区义务教育公用经费，就是一举两得的办法。2.鼓励社会各界捐资助学。在国外，社会捐助也是发展义务教育的重要经费来源，很多地区都建立了资助义务教育发展的基金会。例如，美国加利福尼亚州内大约就有260个学区建立了较稳定的基金会，其中三分之二的基金会运转良好[3]。这种通过鼓励社会捐资助学来发展义务教育的做法，对我们拓展农村牧区义务教育公用经费的筹资渠道同样具有一定的借鉴意义。近年来，我国也出现了不少投身于捐资助学的个人或组织，但不论是捐资助学的组织，还是相关的制度都还有待于进一步发展。3.尝试发行教育彩票。当前，许多国家和地区都在通过发行彩票来筹集资金，主要用于社会福利、公共卫生、体育、教育公共事业等，以弥补国家财政对公益事业拨款的不足。由于其筹资规模巨大，有“第二财政”之称。据不完全统计，2010年我国彩票市场规模将达到846亿。而其他融资方式操作起来十分困难，比如已开展十几年的“希望工程”总共才筹集不足l7亿资金，远远不能满足教育发展对资金投入的需求[4]。虽然发行教育彩票未必能像人宣称的“每年可向教育注入近百亿资金”，但是将发行教育彩票作为一种拓宽农村牧区义务教育公用经费筹集渠道的方式仍然是可取的。
(四) 进一步加大中央和省级财政转移支付力度，发挥中央和省级两个政府主体在转移支付上的作用。在转移支付的出资主体上，可分为两个层次：一是中央对地方(省级)的转移支付；二是省级对市县的转移支付。按照目前的财政体制，省级政府的财力集中度仅次于中央财政，而且负有对所属州县进行财力调控的职能，因此，有必要对财力困难州县的义务教育进行转移支付。中央和省级政府应加大财政转移支付力度，使大多数财政比较困难县增强义务教育经费的保障能力，有力地支持这些县建立和完善农村中小学教职工工资、公用经费和校舍维护的投入保障机制，从而使青海省的财政性教育经费有较大幅度增长。
参考文献：
[1][2]李祖超．教育经费筹措方法的比较与借鉴.教育理论与实践，2002,(3)．
[3]孙霄兵,盂庆瑜著．教育的公正与利益.华东师范大学出版社，2004：80．
[4]王宁,吴洁．教育彩票：一种准公共物品的筹资方式.华东经济管理，2005,(1).
（作者单位：青海教育科学研究所）