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摘要：在我国法制体系中，行政规则处于极其特殊的地位，不仅可以在现实生活中发挥法律规范作用，而且可以提高司法审查效力。因此，本文以行政规则为研究对象，阐述了行政规则内涵。从组织性、裁量性、解释性、补充性等方面，分析了行政规则类别划分情况，并对行政规则司法效力基础及认定进行了进一步探究。
关键词：行政规则;司法效力;行政裁量
前言：在我国司法实践过程中，相较于行政规章、行政法规而言，行政规则不具备正式法地位，即非行政执法。但是由于成文法缺陷、行政事务无序扩张，导致行政规则在规模、数量、调整范围方面不断膨胀，在现实情境中对行政相对人义务、权利也造成了较为突出的影响。而由于现阶段对于行政规则概念内涵、司法效力外延认定形式不一，制约了行政规则司法实践价值发挥。因此，对行政规则概念内涵、司法效力外延认定进行适当探析非常必要。
一、行政规则概念阐释
从现有立法视角进行分析，现有法律文本中对行政立法范畴以外的普遍性规则并没有规范表述。在我国宪法、组织法立法实践前期，大多利用“决定”、“其他规范性文件”指代行政规则，如我国《中华人民共和国行政诉讼法》、《行政处罚法》分别采用“具有普遍约束力的决定命令”、“其他规范性文件”指代行政规则[1]。而从法学理视角进行分析，由于在我国法学理论研究体系中行政规则出现时间较晚，对于行政规则称谓具有较大差异，如规范性文件、行政规定、行政规范性文件、其他规范性文件等。上述概念称谓核心内涵均为“文件”，注重行政规则与行政法规、规章不同的非法律属性，与严谨学术概念具有较大差异。基于此，本次研究认定行政规则为区别于其他社会规则的初级规则、次级规则结合体，且可以在行政事务、行政规范间达到相应平衡的一种规章以下的规范性文件，具有制定主体特定性、制定规则目的性、调整对象广泛性、制定行为模式规范性、法律效力有限性等特点。
二、行政规则类别划分
（一）组织性
在最早期行政规则制定过程中，主要表现为组织性行政规则。即以达到行政机关内部正常运转为目标，对行政机关间组织事项进行规定的形式[2]。通过组织性行政规则的制定，可以促使行政机关间组织正确履行社会公共事务管理职能，保证业务性、程序性、组织结构性、管理性事务顺利、规范进行。
（二）裁量性
裁量性行政规则主要是根据行政裁量需要，以彰显个案正义为目标，在现代法治体系内制定约束裁量的基准。通过裁量性行政规则的制定，可以通过一种规范性文件，对法律、规章、行政法规等行为模式进行适用性规则的制定，保证行政执法人员在法律活動实施过程中的恰当、合理、公正性。
（三）解释性
从字面含义上进行分析，解释性行政规则主要是因立法局限性、行政机关法律执行繁杂性，由行政机关作为主体，对法律所制定的规范性文件内抽象内容进行进一步解释的规则。由于行政机关具有一定差异，根据其对行政规章、法律法规的不同理解，会出现不同的行政执法效果。因此，解释性行政规则不涉及行政机关外部行政相对人权利、义务，仅在内部产生约束效力。
（四）补充性
补充性行政规则主要以规范一定行政法律关系、弥补行政法规或规章漏洞、弥补法律漏洞为目的，具有暂代行政规章、法律、法规权利的规则体系。补充性行政规则可以利用直接规范的方式，保证行政事务具有法律依据，达到行政机关公共服务事项、行政管理事务顺利进行的目的。
三、行政规则司法效力认定
（一）组织性行政规则司法效力
作为典型行政规则，组织性行政管理权利来源于行政机关在法律范围内安排内部机构、设置事务权限的权利。这一权利的特殊性可以保障组织性行政规则效力处于稳态平衡状态，但是在规定程序事项执行阶段，极易在行政机关执法过程中出现侵害行政相对人义务、或者权利的情况。针对内部行政程序外延情况，为最大程度限制程序法律违背所导致的行政相对人合法权益受剥夺、或者合法义务受侵害情况，可以从司法审查视野入手，对符合法律规定的行政机关内部行政程序，赋予司法层面的认可，促使其成为司法裁判依据，进而产生司法效力。从组织性行政规则司法效力认定方面进行分析，我国行政机关内部程序法律违背具体行政行为规定主要来源于行政复议法、行政诉讼法，上述法律规定，若行政机关内部出现违背组织性行政规则的情况，可以采取重作、撤销、变更等审查处置方法。但是上述法律并没有针对行政诉讼受案范围内行政制度进行细化设置，导致行政规则审查仅出现在行政复议阶段，具有较为突出的附带性。再加上我国行政司法始终坚持立法权在司法权中统领地位，司法没有权限进行法律规范合法性的审查。基于此，为认定法律规范合法性，应尽快确定立法审查程序。同时在软法范畴内，将行政规则内化为具体的行政审查行为。
在行政规则向行政审查转化过程中，首先，基于司法相对于立法权的被动性，应要求法院在附带审查行政机关内部行政程序阶段进行全面审查，以避免抽象规范性文件与法人权益关联较大对行政相对人的间接影响。其次，考虑到程序性事项在法律层面对程序正义具有较大影响，因此，应将程序正义作为法院审查重点，摒除业务方面障碍。最后，从整体视角进行分析，法院需要针对具体行政行为、内部程序性事项，从行政机关经法院审查依照程序性事项进行、行政机关经法院审查没有依照程序进行两个方面，依据平等原则，进行恰当处理。这种情况下，最终司法效力就表现为对内部行政程序违法无约束力、对内部行政程序合法时对司法行政机关有约束力两个方面。
（二）裁量性行政规则司法效力
裁量性行政规则对于行政执法来说，具有约束行政裁量权滥用的作用。但是，由于不同行政机关对于同一类行为所作出行政裁量具有较大差异，极易致使裁量性行政规则陷入规则中心主义困境[3]。基于此，为限制裁量性行政规则效力由内部向间接外部渗透的规则中心情况，可以赋予裁量性行政规则一定权限的司法效力，达到行政行为司法审查、司法审查密度间稳态平衡。考虑到我国现行《行政诉讼法》关于裁量性行政规则的规范性文件并没有以法律形式执行，因此，可立足内部行政行为范畴，以司法审查为途径，促使其获得司法尊重。同时基于裁量性行政规则抽象属性，无法对司法机关产生普遍性的直接约束力，可以在我国现有行政法律制度约束下，结合《关于审查行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中关于审查与尊重相结合的方式。从司法审查启动条件、司法审查规则、司法审查结果及效力表现等方面，对裁量性行政规则获得司法尊重过程进行细化设置，以促使裁量性行政规则对法院等司法机关产生约束效力。 （三）解释性行政规则司法效力
解释性行政规则较组织性行政规则而言，外延风险发生概率更大，这主要是由于解释性行政规则本身可作为解释行政法规、规章、法律的规范性活动，一旦行政机关依据内部对法律解释执行相关事务，极易在现实环境中对行政相对人义务、权利造成较大影响，进而影响行政相对人行为性质判定效果。而解释性行政规则对外发生约束力的客观性，导致其在法律规范具体适用、不确定法律规范阐释、具体个案解释等方面均可发生外部性效果。特别是不确定法律规范阐释效力外部化极易表现为概念外延溢出，无法满足行政实践中复杂程度较高的行政事务处理要求。因此，在传统行政权、立法权、司法权分立的基础上，为促使行政机关内部做出法律解释受到司法机关的认可，降低行政机关实施法律进行公共服务的难度，可以借鉴美国在行政规则司法实践中摒弃法官释法的经验，对于行政机关所做解释保持尊重态度。即仅在行政机关所做解释与理论不相符时，方可由法官作为主体，对适用案件另行解释。
在摒弃法官释法原则应用的基础上，基于现代社会行政法治对效率价值取向的较高要求，法院应采用“在审查的同时尊重行政机关法律解释”的理念，以环境保护、信息技术、食品安全等特殊专业性、技术水平较高领域为核心，促使解释性行政规则可以在司法诉讼中最大程度发挥证据效力，或者判定事实认定的构成要件基准作用。
（四）补充性行政规则司法效力
从德国行政法理论视角进行分析，补充性行政规则与其他类别行政规则具有较大差异，具有普遍约束力，对内部行政机关具有强制性，可以直接对行政相对人义务、权利造成影响[4]。因此，补充性行政规则司法效力可以直接作为对外效力补充性规范，以行政相对人利益受损为客观基础。在司法对行政机关行为审查后确定合法的情况下，出现外部效力。同时考虑到立法技术滞后是补充性行政规则出现的主要原因，在补充性行政规则司法效力发挥之后，极易促使行政机关部门权利碰撞，影响行政相对人权益。因此，在限制行政机关制定补充性行政规则权利的基础上，可以在法律范畴内，对影响行政相对人权益的相关事项进行详细陈列。同时借鉴行政立法规则，将补充性行政规则审查纳入立法程序，强化司法监管。在补充性行政规则审查过程中，为避免现行立法中行政规章、法规与上位法冲突对审查效率的影響，可以结合具体行政诉讼事项。以附带性审查的方式，依据合理性、合法性原则，对补充性行政规则附带审查制度进行优化完善。必要情况下，可以在补充性行政规则附带审查制度中引入合理性审查制度。即在具体行政机关行为无规章、法律、行政法规约束时补充性行政规则，可发生司法效力。并由法院依据具体行为模式、法律后果，对行政机关行为进行裁断判决。
总结：
综上所述，行政规则是随同现代行政权扩张而产生的一类规范性文件，具有制定规则目的性、制定主体特定性、制定行为模式规范性、调整对象广泛性、法律效力有限性等特点。通过制定具有内部效力的行政规则，可以规范、指导行政机关开展公共事务。因此，在确定行政规则概念内涵的基础上，为充分发挥行政规则司法效力，应综合考虑解释性、组织性、裁量性、补充性等因素，进行行政规则类别及司法效力确定，保证行政规则司法效力充分发挥。
参考文献：
[1]余文唐. 行政处罚之刑责阻却效力[J]. 人民司法（应用）， 2016（25）：75-79.
[2]王军. 政府权力清单规制行政权行使的困境和出路——以行政法治的形成为视角[J]. 黑龙江省政法管理干部学院学报， 2016（5）：11-13.
[3]公雪. 论民事规则在行政协议中的适用[J]. 职工法律天地， 2016（4）：100-101.
[4]孙首灿， 刘志刚（指导）. 行政规范性文件司法审查研究[J]. 中国宪法年刊， 2018（1）：257-259.
作者简介：
王建伟（1977-），男，籍贯：湖南常德，职称：律师，单位：广东名伟律师事务所，研究方向：民法、合同法、行政法。
关键词：行政规则;司法效力;行政裁量
前言：在我国司法实践过程中，相较于行政规章、行政法规而言，行政规则不具备正式法地位，即非行政执法。但是由于成文法缺陷、行政事务无序扩张，导致行政规则在规模、数量、调整范围方面不断膨胀，在现实情境中对行政相对人义务、权利也造成了较为突出的影响。而由于现阶段对于行政规则概念内涵、司法效力外延认定形式不一，制约了行政规则司法实践价值发挥。因此，对行政规则概念内涵、司法效力外延认定进行适当探析非常必要。
一、行政规则概念阐释
从现有立法视角进行分析，现有法律文本中对行政立法范畴以外的普遍性规则并没有规范表述。在我国宪法、组织法立法实践前期，大多利用“决定”、“其他规范性文件”指代行政规则，如我国《中华人民共和国行政诉讼法》、《行政处罚法》分别采用“具有普遍约束力的决定命令”、“其他规范性文件”指代行政规则[1]。而从法学理视角进行分析，由于在我国法学理论研究体系中行政规则出现时间较晚，对于行政规则称谓具有较大差异，如规范性文件、行政规定、行政规范性文件、其他规范性文件等。上述概念称谓核心内涵均为“文件”，注重行政规则与行政法规、规章不同的非法律属性，与严谨学术概念具有较大差异。基于此，本次研究认定行政规则为区别于其他社会规则的初级规则、次级规则结合体，且可以在行政事务、行政规范间达到相应平衡的一种规章以下的规范性文件，具有制定主体特定性、制定规则目的性、调整对象广泛性、制定行为模式规范性、法律效力有限性等特点。
二、行政规则类别划分
（一）组织性
在最早期行政规则制定过程中，主要表现为组织性行政规则。即以达到行政机关内部正常运转为目标，对行政机关间组织事项进行规定的形式[2]。通过组织性行政规则的制定，可以促使行政机关间组织正确履行社会公共事务管理职能，保证业务性、程序性、组织结构性、管理性事务顺利、规范进行。
（二）裁量性
裁量性行政规则主要是根据行政裁量需要，以彰显个案正义为目标，在现代法治体系内制定约束裁量的基准。通过裁量性行政规则的制定，可以通过一种规范性文件，对法律、规章、行政法规等行为模式进行适用性规则的制定，保证行政执法人员在法律活動实施过程中的恰当、合理、公正性。
（三）解释性
从字面含义上进行分析，解释性行政规则主要是因立法局限性、行政机关法律执行繁杂性，由行政机关作为主体，对法律所制定的规范性文件内抽象内容进行进一步解释的规则。由于行政机关具有一定差异，根据其对行政规章、法律法规的不同理解，会出现不同的行政执法效果。因此，解释性行政规则不涉及行政机关外部行政相对人权利、义务，仅在内部产生约束效力。
（四）补充性
补充性行政规则主要以规范一定行政法律关系、弥补行政法规或规章漏洞、弥补法律漏洞为目的，具有暂代行政规章、法律、法规权利的规则体系。补充性行政规则可以利用直接规范的方式，保证行政事务具有法律依据，达到行政机关公共服务事项、行政管理事务顺利进行的目的。
三、行政规则司法效力认定
（一）组织性行政规则司法效力
作为典型行政规则，组织性行政管理权利来源于行政机关在法律范围内安排内部机构、设置事务权限的权利。这一权利的特殊性可以保障组织性行政规则效力处于稳态平衡状态，但是在规定程序事项执行阶段，极易在行政机关执法过程中出现侵害行政相对人义务、或者权利的情况。针对内部行政程序外延情况，为最大程度限制程序法律违背所导致的行政相对人合法权益受剥夺、或者合法义务受侵害情况，可以从司法审查视野入手，对符合法律规定的行政机关内部行政程序，赋予司法层面的认可，促使其成为司法裁判依据，进而产生司法效力。从组织性行政规则司法效力认定方面进行分析，我国行政机关内部程序法律违背具体行政行为规定主要来源于行政复议法、行政诉讼法，上述法律规定，若行政机关内部出现违背组织性行政规则的情况，可以采取重作、撤销、变更等审查处置方法。但是上述法律并没有针对行政诉讼受案范围内行政制度进行细化设置，导致行政规则审查仅出现在行政复议阶段，具有较为突出的附带性。再加上我国行政司法始终坚持立法权在司法权中统领地位，司法没有权限进行法律规范合法性的审查。基于此，为认定法律规范合法性，应尽快确定立法审查程序。同时在软法范畴内，将行政规则内化为具体的行政审查行为。
在行政规则向行政审查转化过程中，首先，基于司法相对于立法权的被动性，应要求法院在附带审查行政机关内部行政程序阶段进行全面审查，以避免抽象规范性文件与法人权益关联较大对行政相对人的间接影响。其次，考虑到程序性事项在法律层面对程序正义具有较大影响，因此，应将程序正义作为法院审查重点，摒除业务方面障碍。最后，从整体视角进行分析，法院需要针对具体行政行为、内部程序性事项，从行政机关经法院审查依照程序性事项进行、行政机关经法院审查没有依照程序进行两个方面，依据平等原则，进行恰当处理。这种情况下，最终司法效力就表现为对内部行政程序违法无约束力、对内部行政程序合法时对司法行政机关有约束力两个方面。
（二）裁量性行政规则司法效力
裁量性行政规则对于行政执法来说，具有约束行政裁量权滥用的作用。但是，由于不同行政机关对于同一类行为所作出行政裁量具有较大差异，极易致使裁量性行政规则陷入规则中心主义困境[3]。基于此，为限制裁量性行政规则效力由内部向间接外部渗透的规则中心情况，可以赋予裁量性行政规则一定权限的司法效力，达到行政行为司法审查、司法审查密度间稳态平衡。考虑到我国现行《行政诉讼法》关于裁量性行政规则的规范性文件并没有以法律形式执行，因此，可立足内部行政行为范畴，以司法审查为途径，促使其获得司法尊重。同时基于裁量性行政规则抽象属性，无法对司法机关产生普遍性的直接约束力，可以在我国现有行政法律制度约束下，结合《关于审查行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中关于审查与尊重相结合的方式。从司法审查启动条件、司法审查规则、司法审查结果及效力表现等方面，对裁量性行政规则获得司法尊重过程进行细化设置，以促使裁量性行政规则对法院等司法机关产生约束效力。 （三）解释性行政规则司法效力
解释性行政规则较组织性行政规则而言，外延风险发生概率更大，这主要是由于解释性行政规则本身可作为解释行政法规、规章、法律的规范性活动，一旦行政机关依据内部对法律解释执行相关事务，极易在现实环境中对行政相对人义务、权利造成较大影响，进而影响行政相对人行为性质判定效果。而解释性行政规则对外发生约束力的客观性，导致其在法律规范具体适用、不确定法律规范阐释、具体个案解释等方面均可发生外部性效果。特别是不确定法律规范阐释效力外部化极易表现为概念外延溢出，无法满足行政实践中复杂程度较高的行政事务处理要求。因此，在传统行政权、立法权、司法权分立的基础上，为促使行政机关内部做出法律解释受到司法机关的认可，降低行政机关实施法律进行公共服务的难度，可以借鉴美国在行政规则司法实践中摒弃法官释法的经验，对于行政机关所做解释保持尊重态度。即仅在行政机关所做解释与理论不相符时，方可由法官作为主体，对适用案件另行解释。
在摒弃法官释法原则应用的基础上，基于现代社会行政法治对效率价值取向的较高要求，法院应采用“在审查的同时尊重行政机关法律解释”的理念，以环境保护、信息技术、食品安全等特殊专业性、技术水平较高领域为核心，促使解释性行政规则可以在司法诉讼中最大程度发挥证据效力，或者判定事实认定的构成要件基准作用。
（四）补充性行政规则司法效力
从德国行政法理论视角进行分析，补充性行政规则与其他类别行政规则具有较大差异，具有普遍约束力，对内部行政机关具有强制性，可以直接对行政相对人义务、权利造成影响[4]。因此，补充性行政规则司法效力可以直接作为对外效力补充性规范，以行政相对人利益受损为客观基础。在司法对行政机关行为审查后确定合法的情况下，出现外部效力。同时考虑到立法技术滞后是补充性行政规则出现的主要原因，在补充性行政规则司法效力发挥之后，极易促使行政机关部门权利碰撞，影响行政相对人权益。因此，在限制行政机关制定补充性行政规则权利的基础上，可以在法律范畴内，对影响行政相对人权益的相关事项进行详细陈列。同时借鉴行政立法规则，将补充性行政规则审查纳入立法程序，强化司法监管。在补充性行政规则审查过程中，为避免现行立法中行政规章、法规与上位法冲突对审查效率的影響，可以结合具体行政诉讼事项。以附带性审查的方式，依据合理性、合法性原则，对补充性行政规则附带审查制度进行优化完善。必要情况下，可以在补充性行政规则附带审查制度中引入合理性审查制度。即在具体行政机关行为无规章、法律、行政法规约束时补充性行政规则，可发生司法效力。并由法院依据具体行为模式、法律后果，对行政机关行为进行裁断判决。
总结：
综上所述，行政规则是随同现代行政权扩张而产生的一类规范性文件，具有制定规则目的性、制定主体特定性、制定行为模式规范性、调整对象广泛性、法律效力有限性等特点。通过制定具有内部效力的行政规则，可以规范、指导行政机关开展公共事务。因此，在确定行政规则概念内涵的基础上，为充分发挥行政规则司法效力，应综合考虑解释性、组织性、裁量性、补充性等因素，进行行政规则类别及司法效力确定，保证行政规则司法效力充分发挥。
参考文献：
[1]余文唐. 行政处罚之刑责阻却效力[J]. 人民司法（应用）， 2016（25）：75-79.
[2]王军. 政府权力清单规制行政权行使的困境和出路——以行政法治的形成为视角[J]. 黑龙江省政法管理干部学院学报， 2016（5）：11-13.
[3]公雪. 论民事规则在行政协议中的适用[J]. 职工法律天地， 2016（4）：100-101.
[4]孙首灿， 刘志刚（指导）. 行政规范性文件司法审查研究[J]. 中国宪法年刊， 2018（1）：257-259.
作者简介：
王建伟（1977-），男，籍贯：湖南常德，职称：律师，单位：广东名伟律师事务所，研究方向：民法、合同法、行政法。