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摘 要 大学章程不仅是一部“实体法”，更应是一部“程序法”，它通过明确的规定，制定了大学各利益相关主体实施权力和履行职责的程序。然而，在我国目前颁布的高校章程中，程序性规范的缺失成为一个严重和急迫的问题。大学章程制定和修改、重大事项决策、具体行政事务处理和权利实现的救济等一系列程序性规范的缺失将直接导致的结果是大学行政权力的滥用。程序正义保障公正的实现，在大学章程的建设中，只有完善程序性规范，才能保障学术自由、维护学校成员权利，促进大学章程的程序建设已刻不容缓。
关键词 大学章程 程序性 规范 权利救济
作者简介：覃晶晶、薛晓丹，华中师范大学法学院法学本科。
中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.390
一、引言
大学章程是学校的“基本法”，对学校及学校成员的发展有重大影响。从教育部于2013 年 11 月首批核准华中师范大学等六所高校章程开始，至今我国 “211 工程”高校章程已经全部核准发布，我国高校章程建设工作取得了重要突破，全国高校“一校一章程”的格局正逐步形成。
在此过程中，国家相继颁布了一系列文件，推动了我国大学章程建设的进程，但是在大学章程不断得到发展的过程，其存在的问题也逐渐显现，大学章程的程序性规范的缺失就是一个十分严重的问题。大学章程中的程序性规范的缺失会使得高校推进依法治校、建设现代大学制度的效果大打折扣，大学自治和学术自由无法得到行之，学校成员的利益也会受到损害。
二、大学章程程序性规范的缺失
“任何人不得做自己案件的法官”，法律要保障“程序正义”，亦然，在大学内有着“宪法”地位的大学章程也要保障“程序正义”，只有做到“程序正义”，才能保证大学章程发挥其应由的作用，促进大学的正常发展以及学术自由。
然而，作为高等学校校内最高管理规范的章程，其大多数条款是在规定管理机关和学校成员的实体权利义务，在程序性规范方面却存在重大缺失。根据新试行的《高等学校章程制定暂行办法》对程序性规范的原则性规定，章程应当明确规定一下的程序性规范： 重大事项的决策程序、日常事务的处理程序、权利实现的救济程序等。反观我国现有的大学章程，其涉及重大事项的决策程序等的内容十分稀少，甚至不予规定，这势必就会影响到大学章程实施的效果。我国大学章程程序性规范缺失的主要表现如下：
（一）大学章程制定和修改程序的缺失
在我国现行出台的大学章程中，章程制定和修改程序的缺失是一个很普遍和严重的问题。大学章程具有稳定性，但是这不代表其一成不变，然而在现实中部分大学章程对于制定和修改未作任何规定，而即便是做出规定的章程，其内容也泛善可陈。如《北京大学章程》第五十四条规定，“本章程经学校教代会讨论、校务委员会审议、校长办公会议审议、校党委审定后，由校长签发，报上级核准。本章程修订按前款程序办理。”
对于章程的修改程序，现行的大学章程至多也只是在章程结束部分或附则条款中简单规定，但这为数不多的程序性条款在法治层面也不尽完善。其中，对于章程修改的主体、引发修改的原因、提出修改请求的缘由、修改请求的具体形式和内容、章程修正案审议的主体、修正案通过的条件等重要章程修改程序问题均未有论及。
（二）重大事项的决策程序的缺失
一所大学所作出的重大事项不仅涉及该高校的发展，也涉及到社会的某些方面，其重要性远远超出一般行政事务，因此对于高校重大事项的决策须十分谨慎，无论是决策主体还是决策程序都要做出明确的规定。然而，我国大学章程对于此部分的规定却十分模糊和笼统。如《华中师范大学章程》第二十一条规定，“学校实行中国共产党华中师范大学委员会领导下的校长负责制。学校党委和行政对重大问题实行‘集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定’的议事和决策基本制度。”其中，由谁领导、由哪个集体领导、采取何种民主集中方式、哪个个别主体酝酿、由什么会议进行决定、采取何种决定方式这一系列问题均未有明确和详细的规定。
（三）日常事务的处理程序的缺失
不同于重大事项涉及校内外各个方面，高校的日常事务与学校成员联系密切，事关学校成员的各项利益，但是学校成员却鲜有知道学校行政机关等对日常事务作出决策的程序。行政机关处理日常事务时应当保证学校成员的知情权，并对处理结果进行公示，在公示期内允许学校成员提出质疑，但是上述程序在章程中未有体现，这就使得行政机关极有可能权力滥用，损害学校成员的利益。
如我国不少大学章程专章规定了“学生”，然而内容多为实体性的权利和义务，对于学生如何行使权利和义务的程序少有提及。对于“学生处分”这极其重要的部分，我国大学章程的规定几乎为空白，而国外大学章程如《牛津大学章程》则的规约十一则是专门规定“大学纪律”，不仅明确规定学生处分的原由，还规定了处分程序和申诉程序等。
（四）权利实现的救济程序的缺失
如前所述，由于日常事务的处理程序的缺失，极有可能导致权力滥用，损害学校成员的利益。尽管“田永诉北京科技大学案”已向高校表明了权利救济程序之必要性，但是我国大学章程在权利救济方面的规定完全不尽如人意。如《吉林大学章程》第六十四条规定，“学校依法建立权利保护和救济机制，保障教职员工合法权益。”章程对于权利保护和救济机制的主体和机构都未明确规定，连救济主体都不明确，何谈实现权利救济。
三、程序性规范在我国大学章程建设中的价值
公正通过程序实现，程序保障公正。在大学章程中，程序性规范就是确保大学的行政权力正确行使、保障学术自由和公正的基石。
长期以来，我国高校发展深受“行政化”侵蚀，这不仅表现在对外要受到行政機构的管理和监督，也表现在内部的行政权力屡屡侵犯学术权利。一所大学，其核心在于学术，而行政权力的滥用以及对学术权利的侵犯导致高校学术自由氛围弱化，学术创新乏力。高校校内，许多本该由学术人员享有的学术事务决定牢牢地被行政管理人员所掌控，行政机构侵占了本该属于学术委员会的权力，学术事务采用行政管理的方式来决定或处理，使得学术事务决定失去了专业性。 大学章程对行政机关行使权力作出具体的程序规定，这有利于高校依法行政，确保权力行使的正当性。通过大学章程的程序性规定，明确行政权力的实施范围与实现程序，将高校行政权力纳入到学校法治的监督之下，从而约束行政权力对学术权利的“僭越”行为。与此同时，通过高校章程对学术权利的程序性规定，明晰学术权利的实现及其救济途径，在程序之治中实现对学术权利的有效保障。
大学章程的程序性正义，有利于学校成员权利的实现，保障高校成员权利遭到侵犯时能够得到及时的救济。对师生享有申诉、仲裁、申请复议等程序性权利予以明确，使其不仅仅停留于原则性规定，切实保障师生享有的各项权利。
四、大学章程程序性规范的完善构想
（一）章程之制定与修改程序
章程的制定与修改是章程有关自身合法性的程序论证，也只有通过正当程序制定的章程才能获得校内师生的普遍服从、适用大学的发展。
制定新章程或修改章程的程序可分为提案、起草、审议和表决通过、核准和公布几个阶段。
大学章程的制定和修改主体均为“章程制定代表联合大会”，当其认为有必要制定或修改章程时，提出提案。为了保证启动章程制定程序的权威性，“章程制定代表联合大会”不宜委托其他主体提案。
章程起草的准备工作具体包括以下两个方面：了解章程制定的程序和应当包括的实体内容；搜集大学章程的内容，以明确大学宗旨、发展目标和方向。
审议和表决章程的主体是“章程审议联合代表大会”，其应当包括高校领导阶层、行政机关人员、教授、职工、学生、校外专家和学者等，全体成员进行公开讨论、辩论，并投票表决，一般认为出席人员2/3赞成即为通过。
章程在校内审议和表决通过后，必须报请主管教育行政部门审核。在章程核准之后，高校应当将积极章程公示给社会大众。
（二）重大事项的决策程序
对于高校的重大事项的决策程序，北京大学湛中乐教授的观点是参照重大行政决策程序，他认为，章程作为校内最高组织规范，可于文本中专设一条规定，“对校内影响重大或与师生利益紧密相关之事项，适用重大行政决策程序。”
为了保证决策的科学性，校内重大行政决策程序主要包括调查程序、决策规划程序、可行性论证程序、听证程序、咨询与协商程序、审议与审批程序、公布和备案程序等。其中调查程序、听证程序和审议与审批程序是至关重要的部分，只有经过调查和听证，了解现实情况和各方意见，才能保证重大事项的决策被学校成员和社会认可。
此外，笔者认为，对于重大事项的决策，除了参照重大行政决策程序，亦可对决策主体进行更细致的规定。为了保证决策的专业性，可将某领域内的重大决策权交给负责管理该领域事物的组织机构，如重大行政事项则由党委等决策，重大学术事项则由学术委员会决策，事关教职工发展的重大事项则由教职工委员会决策。
（三）日常事务的处理程序
日常事务处理事关师生合法权利的有效保障及高校和谐法治秩序的形成，而高校中日常行政事务处理存在处理主观性和任意性太强、处理过程不公开、处理效率低等问题。因此章程可对日常事务的处理规定如下的程序制度：
1.听证制度。管理机关在作出影响师生权利的决定前，应听取处理相对方之意见。2.公开制度。公开不只处理结果的公开，也包括即管理过程的公开化。管理机关应将其管理规则公示于校园内外，并实时将其处理事务的过程公示出来，接受学校成员的监督。3.时效制度。管理机关应当对其处理事务的期限作出规定，并在规定期限内作出处理，否则接受行政处罚，以防止久拖不决，妨碍管理效率。4.监督制度。管理机关行政权力滥用已不常见，因此在行政机关进行内部监督的同时，还需要设立专门的监督机构对行政机关的行为进行监督，对于管理机关的不当行为及时进行制止并惩罚。
（四）权利实现的救济程序
在高校中，学生、教职工相对于管理人员而言处于弱势地位，因此申诉权对他们而言是不可或缺的。高校素来贯彻人本精神，因此其更应认真听取学校成员的意见，充分尊重学生、教师和职工的诉权，使得自身管理行为体现并保障师生合法权益。
高校师生的权利救济程序可分为校内救济和校外救济两部分。校内救济即是高校设立权利救济机构如校申诉委员会，学校成员在接受教育、教学管理过程中，如对学校所给予之处理决定有異议，或认为学校的行为侵犯了其合法权益，则有权请求校申诉委员会对其实行救济。校外救济的主体则是高校的校外上级教育行政主管机关、人民法院，师生觉得自身权利受到校方的侵害，即可请求上级教育行政主管机关对高校的行为进行重新审查、审议，并作出相应处理决定；对于某些重大侵权行为，师生则可直接向人民法院起诉，有人民法院依法进行审判。
要想实现高校的“学术之自由，思想之独立”，首要任务就是通过正当程序来引导权力合理运行，从而实现依法治校、依章程治校，维护大学的平稳发展和保障高校成员的学术权利。“路曼曼其修远兮”，真正实现依章程治校的过程还很漫长，但完善大学章程的程序性规范，限制行政权力却是第一步。
参考文献：
[1]湛中乐.大学章程精选.中国法制出版社.2010.
[2]湛中乐.中国大学章程建设的法治缺失.中国社会科学报.2012（6）.
[3]周湖勇.大学治理中的程序正义.高等教育研究.2015（1）.
[4]刘强、王洪才.程序正义在大学章程建设中的缺失与建构.山东高等教育.2016（5）.
[5]金一超.论大学章程：学术自由、办学特色与正当程序.浙江工业大学雪豹（社会科学版）.2014（1）.
关键词 大学章程 程序性 规范 权利救济
作者简介：覃晶晶、薛晓丹，华中师范大学法学院法学本科。
中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.390
一、引言
大学章程是学校的“基本法”，对学校及学校成员的发展有重大影响。从教育部于2013 年 11 月首批核准华中师范大学等六所高校章程开始，至今我国 “211 工程”高校章程已经全部核准发布，我国高校章程建设工作取得了重要突破，全国高校“一校一章程”的格局正逐步形成。
在此过程中，国家相继颁布了一系列文件，推动了我国大学章程建设的进程，但是在大学章程不断得到发展的过程，其存在的问题也逐渐显现，大学章程的程序性规范的缺失就是一个十分严重的问题。大学章程中的程序性规范的缺失会使得高校推进依法治校、建设现代大学制度的效果大打折扣，大学自治和学术自由无法得到行之，学校成员的利益也会受到损害。
二、大学章程程序性规范的缺失
“任何人不得做自己案件的法官”，法律要保障“程序正义”，亦然，在大学内有着“宪法”地位的大学章程也要保障“程序正义”，只有做到“程序正义”，才能保证大学章程发挥其应由的作用，促进大学的正常发展以及学术自由。
然而，作为高等学校校内最高管理规范的章程，其大多数条款是在规定管理机关和学校成员的实体权利义务，在程序性规范方面却存在重大缺失。根据新试行的《高等学校章程制定暂行办法》对程序性规范的原则性规定，章程应当明确规定一下的程序性规范： 重大事项的决策程序、日常事务的处理程序、权利实现的救济程序等。反观我国现有的大学章程，其涉及重大事项的决策程序等的内容十分稀少，甚至不予规定，这势必就会影响到大学章程实施的效果。我国大学章程程序性规范缺失的主要表现如下：
（一）大学章程制定和修改程序的缺失
在我国现行出台的大学章程中，章程制定和修改程序的缺失是一个很普遍和严重的问题。大学章程具有稳定性，但是这不代表其一成不变，然而在现实中部分大学章程对于制定和修改未作任何规定，而即便是做出规定的章程，其内容也泛善可陈。如《北京大学章程》第五十四条规定，“本章程经学校教代会讨论、校务委员会审议、校长办公会议审议、校党委审定后，由校长签发，报上级核准。本章程修订按前款程序办理。”
对于章程的修改程序，现行的大学章程至多也只是在章程结束部分或附则条款中简单规定，但这为数不多的程序性条款在法治层面也不尽完善。其中，对于章程修改的主体、引发修改的原因、提出修改请求的缘由、修改请求的具体形式和内容、章程修正案审议的主体、修正案通过的条件等重要章程修改程序问题均未有论及。
（二）重大事项的决策程序的缺失
一所大学所作出的重大事项不仅涉及该高校的发展，也涉及到社会的某些方面，其重要性远远超出一般行政事务，因此对于高校重大事项的决策须十分谨慎，无论是决策主体还是决策程序都要做出明确的规定。然而，我国大学章程对于此部分的规定却十分模糊和笼统。如《华中师范大学章程》第二十一条规定，“学校实行中国共产党华中师范大学委员会领导下的校长负责制。学校党委和行政对重大问题实行‘集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定’的议事和决策基本制度。”其中，由谁领导、由哪个集体领导、采取何种民主集中方式、哪个个别主体酝酿、由什么会议进行决定、采取何种决定方式这一系列问题均未有明确和详细的规定。
（三）日常事务的处理程序的缺失
不同于重大事项涉及校内外各个方面，高校的日常事务与学校成员联系密切，事关学校成员的各项利益，但是学校成员却鲜有知道学校行政机关等对日常事务作出决策的程序。行政机关处理日常事务时应当保证学校成员的知情权，并对处理结果进行公示，在公示期内允许学校成员提出质疑，但是上述程序在章程中未有体现，这就使得行政机关极有可能权力滥用，损害学校成员的利益。
如我国不少大学章程专章规定了“学生”，然而内容多为实体性的权利和义务，对于学生如何行使权利和义务的程序少有提及。对于“学生处分”这极其重要的部分，我国大学章程的规定几乎为空白，而国外大学章程如《牛津大学章程》则的规约十一则是专门规定“大学纪律”，不仅明确规定学生处分的原由，还规定了处分程序和申诉程序等。
（四）权利实现的救济程序的缺失
如前所述，由于日常事务的处理程序的缺失，极有可能导致权力滥用，损害学校成员的利益。尽管“田永诉北京科技大学案”已向高校表明了权利救济程序之必要性，但是我国大学章程在权利救济方面的规定完全不尽如人意。如《吉林大学章程》第六十四条规定，“学校依法建立权利保护和救济机制，保障教职员工合法权益。”章程对于权利保护和救济机制的主体和机构都未明确规定，连救济主体都不明确，何谈实现权利救济。
三、程序性规范在我国大学章程建设中的价值
公正通过程序实现，程序保障公正。在大学章程中，程序性规范就是确保大学的行政权力正确行使、保障学术自由和公正的基石。
长期以来，我国高校发展深受“行政化”侵蚀，这不仅表现在对外要受到行政機构的管理和监督，也表现在内部的行政权力屡屡侵犯学术权利。一所大学，其核心在于学术，而行政权力的滥用以及对学术权利的侵犯导致高校学术自由氛围弱化，学术创新乏力。高校校内，许多本该由学术人员享有的学术事务决定牢牢地被行政管理人员所掌控，行政机构侵占了本该属于学术委员会的权力，学术事务采用行政管理的方式来决定或处理，使得学术事务决定失去了专业性。 大学章程对行政机关行使权力作出具体的程序规定，这有利于高校依法行政，确保权力行使的正当性。通过大学章程的程序性规定，明确行政权力的实施范围与实现程序，将高校行政权力纳入到学校法治的监督之下，从而约束行政权力对学术权利的“僭越”行为。与此同时，通过高校章程对学术权利的程序性规定，明晰学术权利的实现及其救济途径，在程序之治中实现对学术权利的有效保障。
大学章程的程序性正义，有利于学校成员权利的实现，保障高校成员权利遭到侵犯时能够得到及时的救济。对师生享有申诉、仲裁、申请复议等程序性权利予以明确，使其不仅仅停留于原则性规定，切实保障师生享有的各项权利。
四、大学章程程序性规范的完善构想
（一）章程之制定与修改程序
章程的制定与修改是章程有关自身合法性的程序论证，也只有通过正当程序制定的章程才能获得校内师生的普遍服从、适用大学的发展。
制定新章程或修改章程的程序可分为提案、起草、审议和表决通过、核准和公布几个阶段。
大学章程的制定和修改主体均为“章程制定代表联合大会”，当其认为有必要制定或修改章程时，提出提案。为了保证启动章程制定程序的权威性，“章程制定代表联合大会”不宜委托其他主体提案。
章程起草的准备工作具体包括以下两个方面：了解章程制定的程序和应当包括的实体内容；搜集大学章程的内容，以明确大学宗旨、发展目标和方向。
审议和表决章程的主体是“章程审议联合代表大会”，其应当包括高校领导阶层、行政机关人员、教授、职工、学生、校外专家和学者等，全体成员进行公开讨论、辩论，并投票表决，一般认为出席人员2/3赞成即为通过。
章程在校内审议和表决通过后，必须报请主管教育行政部门审核。在章程核准之后，高校应当将积极章程公示给社会大众。
（二）重大事项的决策程序
对于高校的重大事项的决策程序，北京大学湛中乐教授的观点是参照重大行政决策程序，他认为，章程作为校内最高组织规范，可于文本中专设一条规定，“对校内影响重大或与师生利益紧密相关之事项，适用重大行政决策程序。”
为了保证决策的科学性，校内重大行政决策程序主要包括调查程序、决策规划程序、可行性论证程序、听证程序、咨询与协商程序、审议与审批程序、公布和备案程序等。其中调查程序、听证程序和审议与审批程序是至关重要的部分，只有经过调查和听证，了解现实情况和各方意见，才能保证重大事项的决策被学校成员和社会认可。
此外，笔者认为，对于重大事项的决策，除了参照重大行政决策程序，亦可对决策主体进行更细致的规定。为了保证决策的专业性，可将某领域内的重大决策权交给负责管理该领域事物的组织机构，如重大行政事项则由党委等决策，重大学术事项则由学术委员会决策，事关教职工发展的重大事项则由教职工委员会决策。
（三）日常事务的处理程序
日常事务处理事关师生合法权利的有效保障及高校和谐法治秩序的形成，而高校中日常行政事务处理存在处理主观性和任意性太强、处理过程不公开、处理效率低等问题。因此章程可对日常事务的处理规定如下的程序制度：
1.听证制度。管理机关在作出影响师生权利的决定前，应听取处理相对方之意见。2.公开制度。公开不只处理结果的公开，也包括即管理过程的公开化。管理机关应将其管理规则公示于校园内外，并实时将其处理事务的过程公示出来，接受学校成员的监督。3.时效制度。管理机关应当对其处理事务的期限作出规定，并在规定期限内作出处理，否则接受行政处罚，以防止久拖不决，妨碍管理效率。4.监督制度。管理机关行政权力滥用已不常见，因此在行政机关进行内部监督的同时，还需要设立专门的监督机构对行政机关的行为进行监督，对于管理机关的不当行为及时进行制止并惩罚。
（四）权利实现的救济程序
在高校中，学生、教职工相对于管理人员而言处于弱势地位，因此申诉权对他们而言是不可或缺的。高校素来贯彻人本精神，因此其更应认真听取学校成员的意见，充分尊重学生、教师和职工的诉权，使得自身管理行为体现并保障师生合法权益。
高校师生的权利救济程序可分为校内救济和校外救济两部分。校内救济即是高校设立权利救济机构如校申诉委员会，学校成员在接受教育、教学管理过程中，如对学校所给予之处理决定有異议，或认为学校的行为侵犯了其合法权益，则有权请求校申诉委员会对其实行救济。校外救济的主体则是高校的校外上级教育行政主管机关、人民法院，师生觉得自身权利受到校方的侵害，即可请求上级教育行政主管机关对高校的行为进行重新审查、审议，并作出相应处理决定；对于某些重大侵权行为，师生则可直接向人民法院起诉，有人民法院依法进行审判。
要想实现高校的“学术之自由，思想之独立”，首要任务就是通过正当程序来引导权力合理运行，从而实现依法治校、依章程治校，维护大学的平稳发展和保障高校成员的学术权利。“路曼曼其修远兮”，真正实现依章程治校的过程还很漫长，但完善大学章程的程序性规范，限制行政权力却是第一步。
参考文献：
[1]湛中乐.大学章程精选.中国法制出版社.2010.
[2]湛中乐.中国大学章程建设的法治缺失.中国社会科学报.2012（6）.
[3]周湖勇.大学治理中的程序正义.高等教育研究.2015（1）.
[4]刘强、王洪才.程序正义在大学章程建设中的缺失与建构.山东高等教育.2016（5）.
[5]金一超.论大学章程：学术自由、办学特色与正当程序.浙江工业大学雪豹（社会科学版）.2014（1）.