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[摘要]当前，由于许多地区在新农村建设中缺乏超前意识，忽视培育农村的内源性发展能力，成为城乡差距扩大的原因之一。只有超前规划农村新社区建设，抓住当前产业转移的机遇，把中小城市作为加速农民城市化的主要载体，尽快改革农村落后的土地、教育与治理制度，形成长效的内源性发展机制，才能减少新农村建设中的资源浪费，加快农业的现代化转型，不断缩小城乡差距，实现新农村建设的跨越式发展。
[关键词]新农村建设，超前意识，农村社区重建，城市化，制度设计
[中图分类号]F320.3 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175(2010)02-0085-03
自2004年开展新农村建设以来，我国政府采取了大量措施减轻农民负担，增加农民收入，使农村面貌有了较大改观。然而，由于许多地区在新农村建设中缺乏超前意识，忽视培育农村的内源性发展能力，成为城乡差距扩大的原因之一。如果不尽快解决这一问题，因城乡差距而导致的农村萧条和城市人口膨胀将引起较为严重的社会问题。要避免问题的进一步恶化，我们就必须抑制城乡之间过度的人口流动，采取措施缩小城乡差距，建立现代农业生产模式，培育农村可持续发展能力，使农民安居乐业。而要达到这些目标，新农村建设就必须具有超前意识，不断进行体制机制创新，为最终的城乡一体化创造必要的条件。由于社区重建是新农村建设的当期目标，城市化是新农村建设取得成功的前提，制度设计是新农村建设的保障，因此本文将从这三方面展开阐述。
一、农村社区重建必须具有超前意识
新农村建设的主体是农民，只有留住足够数量的青壮年农民，新农村建设才有成功的希望。然而，由于城乡之间存在收入差距，农村基础设施普遍老化、公共服务匮乏，导致部分农村社区崩溃、城乡居民生活差距继续扩大、青壮年农民大量流失。青壮年农民在城乡之间的过度流动不仅使农村缺乏必要的劳动力、农村社区萧条、留守儿童和留守妇女问题突出、国家粮食安全问题凸显，也导致了各种城市病，引发了一些社会问题。因此，要保持城乡之间的协调发展，缓和各种社会矛盾，保障国家的粮食安全，使新农村建设能够顺利进行，就必须留住必要数量的青壮年农民。
留住必要数量的青壮年农民，最关键的是要缩小城乡居民的生活差距。在城乡间难以迅速缩小收入差距的情况下，要缩小城乡居民的生活差距，就必须重建农村社区。只有不断完善农村的基础设施，增加公共产品供给，加强农村的精神文明建设，才能提高农民对土地的归属感，为新农村建设的进一步推进提供条件。然而，由于我国国土面积广大，各地的地理环境、经济发展水平、社会文化传统差异较大，当前农村中存在的“一刀切”的社区重建模式脱离国情，必然带来重复建设和资源浪费。因此，在新农村建设中，政府应该在认真分析各地具体情况的基础上，超前规划农村新社区的建设，以保证政府有限的财政投入获得最佳效果。
从我国经济发展的趋势看，城市化不可阻挡，想保持传统农村社区的完整显然不太现实，我们应该根据各地农村不同的情况制定不同的农村新社区建设规划。对于一些人口密集、比较富裕的平原村，政府可以继续采取传统的新村建设模式，通过改造“空心村”，增加基础设施投入，提高公共服务的质量，进一步加强社会保障体系，加强邻里之间的互助，美化社区环境，丰富社区居民生活，从而提高村民生活质量，促进社区和谐，缩小城乡生活差距，增强农民的归属感，激发农民建设新农村的积极性。但对于一些区位不好、资源匮乏、交通不便、过于分散、不适宜继续居住的山区村，由于对其进行基础设施投资成本过高甚至无效、公共产品的供应存在着规模不经济性，因此，在这些地区有必要超前规划。一是在一些具有交通、区位、资源优势的地区建立移民新村，把过于偏僻的村庄迁移出来，以保证基础设施、公共服务和生态环境的规模经济性，保证新社区规划的高起点、高标准，并对愿意移民进村的农户提供一定的优惠政策和财政补贴，使农民乐居乐业；二是以一些具有区位、交通优势的村庄为新农村建设的基点，把一些缺乏继续发展能力，区位、交通、资源等方面处于劣势的乡村合并进来集中居住，在较少投入的基础上实现新农村建设的目标。只有因地制宜地推进新农村社区建设，我们才能少走弯路，尽快实现城乡一体化的目标。
二、推进城市化必须具有超前意识
我国新农村建设遇到的最大问题是农村人口比例较大，如果不能尽快缩小农村人口比例，城乡差距就难以迅速缩小，而要实现这一点，就必须加快城市化进程。加快城市化可以为农业的规模化、产业化、专业化发展创造条件，不断缩小城乡收入差距，为新农村建设的持续推进打下坚实的基础。然而，长期以来，我们对于城市化模式一直缺乏正确认识，导致我国的城市化落后，农民转移速度较慢，这不仅延误了农业的现代化进程，而且造成城乡之间农民工的大规模流动，产生了更多的社会问题。因此，当前必须把握我国工业化大势，选好城市化的载体，为农业的早日规模化、现代化发展创造条件。对于今天的中国来说，传统的依赖于乡镇企业发展“离土不离乡”的城市化模式显然难以持续，中国经济早就摆脱了短缺状态，工业化客观的规模经济性和产业聚集效应要求乡镇企业向大中城市聚集，而乡镇企业内在的政企不分、人才缺乏、交易成本过高、交通不便、环境污染、产品质量低下、设备陈旧等问题使其在竞争中处于劣势，大部分被市场淘汰，第三产业缺乏乡镇企业的支撑，也如无皮之毛，难以存续，导致小城镇建设失去乡镇企业和第三产业支撑，陷入困境。但把城市化寄托在发达的沿海城市和大城市的扩张上也不现实，因为农民工普遍收入较低，在我国特殊的土地政策、二元户籍制度、社会保障体系之下，农民能够在就业所在地就地城市化的比例极低。大量新生代农民工既不愿意回到农村，也难以融入发达的大城市，成为城乡之间的边缘人，不仅影响到社会稳定，危及国家粮食安全，而且影响到农业的现代化。因此，要缩小农村人口比例，还必须寻找新的城市化模式。
近几年来，随着沿海产业结构的调整，经济发展的扩散效应为城市化提供了新的机遇，内地中小城市的高速扩张就得益于沿海的产业转移和大城市经济的扩散效应。因此，政府有必要改变传统的城市化思维模式，把中小城市作为城市化的主要载体。由于我国工业化已经进入中期阶段，沿海与大城市的土地、资源、租金、劳动力价格不断上涨，导致大量低利润的劳动密集型产业转移，而随着内地中小城市基础设施的不断完善、交通的日益发达，以及具有人力资本、土地价格优势和优惠的投资政策，使它们成为这些企业转移的首选地。相对于沿海和大城市来说，内地中小城市由于生活成本较低，农民城市化的成本也较低，并且农民可以利用本地的社会资本进一步降低生活成本，弥补社会保障不足的缺陷，获得更多的就业和兼业机会。加之内地中小城市近年来不断完善的基础设施和公共 服务体系，丰富多彩的娱乐活动，较好的医疗与教育条件，吸引了大量新生代农民来定居。因此，如果政府能充分利用这次产业转移的机会，创造更好的条件加快城市化，将为农业的规模化、产业化发展提供契机。
然而，要使中小城市成为城市化的主要载体，政府还有许多工作要做，如控制住房价格，进一步完善基础设施，破除城乡二元户籍制度，实现统一的国民待遇，建立统一的社会保障体系，降低农民的工作、生活风险，进一步完善和规范投资政策，简化创业手续等，以优化投资环境，鼓励农民自主创业，促进本地工商业的进一步发展，增加就业机会。只有将以上这些工作做好，才能加快城市化和农业现代化的进程。
三、制度设计必须具有超前意识
加速发展中小城市，重建农村社区只是为新农村建设提供了基本的外部条件，要使新生代农民工安于农村生活，成为新农村建设的主力军，从长远看还必须增加农民收入。进一步缩小城乡收入差距。而要做到这一点，仅靠政府的外部转移支付是远远不够的，关键在于激发起农民建设家园的积极性，提高农民的自组织能力，促进农业的规模化、产业化经营，培育农村内源性的可持续发展能力。
提高农村的内源性发展能力，首先必须实现农业的规模化、产业化经营。土地规模化是农业规模化的前提和保障。随着我国城市化水平的进一步提高，农村人口的不断减少，土地的规模化经营已成为大势所趋。但也必须看到，由于我国社会保障体系还不健全，在大多数地区，土地不仅仅是农民收入的重要来源，也是农民最后的社会保障，因此，对于土地规模化经营不能操之过急。笔者认为，目前可以试行两田制，一部分土地作为基本的口粮田。短期内不能流转，另一部分土地作为商品田，可以自由流转。在实行两田制过程中，同一地区的商品田应该尽量集中，以利于土地的规模化经营，从而促进农业规模化和产业化经营。
当然，仅仅两田制改革还不够，农村的教育体制改革更为紧迫。农业的现代化依赖于高素质的农民，但随着大量农村精英的流失，中西部农村剩下的主要是“386199”部队，这显然难以适应农业现代化发展的要求。要提高农民的综合素质，关键在于教育，但当前的农村教育缺乏特色，不能有效地促进农村的发展。因此，要为农业的现代化提供智力支持，就必须对农村教育体制进行重大变革，对农村学生实行合理分流，即农村学生初中或高中毕业后，除一部分人继续升学外，另一部分人可以进入专门设立的农业技术学校或农业大学，与传统的国民教育不同的是，在这里学生们以学习农业技术和农业管理经验为主，老师是聘请的大量农业专家和农业生产模范，教学方式也主要采用现场示范、农业实践等灵活的教学方式。为了保证这些专门学校的生源质量，政府应该对这些学校的学生提供高额奖学金，学费全部减免，并给予一定的生活费补贴，但要求毕业生必须达到一定的质量要求，这些学校的学生毕业后如果愿意在农业领域创业，国家还可以提供一定的启动基金。只有培养出高素质的农民，才能为农业的现代化经营提供良好的智力支持，也才能保证13亿中国人日益增长的粮食需求。
根据韩国新村建设的经验，政府的支持只是一个外在诱因，其最终目标应是激发农民自强、自立、协作的内在精神，形成长效的农村自我发展机制。因此，我国新农村建设的主力也应该是农民，政府只应起到辅助作用，其目标在于引导农村形成自主发展能力。为此，我国政府应该利用财政补贴、物资援助、精神激励等手段使农民形成自我组织能力和自我发展意识，在公共产品的形成和基础设施的完善过程中培养农民的自治精神和互助合作意识。在新农村建设过程中，政府应该帮助培养农民的自治能力。农民自治不仅有利于培养农民的自主、自立、自强意识，强化农民的主人翁精神，增强对农村的归属感，激发他们建设家乡的积极性，而且是成本最小、效率最高的乡村治理方式。同时，它还有利于减少新农村建设中的腐败问题，提高资源的配置效率，真正使政府的支持起到应有作用。农民自治还有利于形成良好的互助协作精神，促进社区的和谐发展。但是，仅仅有村民自治还不够，农民作为我国最大的社会阶层，由于缺乏组织性，难以维护自己的利益，因此，在条件允许的情况下，农民应该成立自己的权利组织，比如农会，使农会成为农民利益的直接代言人，以维护农民的整体利益。此外，作为市场参与者的农民，其过度的分散性使其在与市场的博弈中一直处于弱势地位，导致其利益受损。因此，要提高农民收入，还必须将农民组织起来，改变农民在市场中的不利地位；政府在农民自治的基础上，也应合理引导农民建立各种专业性的协会、合作社，依靠集体的力量提高其维权能力，增加农民的收益。此外，政府在金融、生产物资供应、农产品销售等各个环节也应该给予农民特殊的优惠政策，不断延长农业产业链，深化农产品加工水平，以提高农业附加值，缩小城乡收入差距。鉴于国内市场的有限性，政府还应该积极鼓励农产品出口，减少国内市场约束对我国农业发展的限制。
总之，只有充分认识我国国情，超前规划农村新社区建设，积极利用沿海产业转移的机遇把中小型城市作为农民城市化的主要载体，对农村土地、教育与管理体制进行全面创新，增强农业的自主发展能力，才能缩小城乡差距，加快实现新农村建设的预期目标。
责任编辑 于晓媛
[关键词]新农村建设，超前意识，农村社区重建，城市化，制度设计
[中图分类号]F320.3 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175(2010)02-0085-03
自2004年开展新农村建设以来，我国政府采取了大量措施减轻农民负担，增加农民收入，使农村面貌有了较大改观。然而，由于许多地区在新农村建设中缺乏超前意识，忽视培育农村的内源性发展能力，成为城乡差距扩大的原因之一。如果不尽快解决这一问题，因城乡差距而导致的农村萧条和城市人口膨胀将引起较为严重的社会问题。要避免问题的进一步恶化，我们就必须抑制城乡之间过度的人口流动，采取措施缩小城乡差距，建立现代农业生产模式，培育农村可持续发展能力，使农民安居乐业。而要达到这些目标，新农村建设就必须具有超前意识，不断进行体制机制创新，为最终的城乡一体化创造必要的条件。由于社区重建是新农村建设的当期目标，城市化是新农村建设取得成功的前提，制度设计是新农村建设的保障，因此本文将从这三方面展开阐述。
一、农村社区重建必须具有超前意识
新农村建设的主体是农民，只有留住足够数量的青壮年农民，新农村建设才有成功的希望。然而，由于城乡之间存在收入差距，农村基础设施普遍老化、公共服务匮乏，导致部分农村社区崩溃、城乡居民生活差距继续扩大、青壮年农民大量流失。青壮年农民在城乡之间的过度流动不仅使农村缺乏必要的劳动力、农村社区萧条、留守儿童和留守妇女问题突出、国家粮食安全问题凸显，也导致了各种城市病，引发了一些社会问题。因此，要保持城乡之间的协调发展，缓和各种社会矛盾，保障国家的粮食安全，使新农村建设能够顺利进行，就必须留住必要数量的青壮年农民。
留住必要数量的青壮年农民，最关键的是要缩小城乡居民的生活差距。在城乡间难以迅速缩小收入差距的情况下，要缩小城乡居民的生活差距，就必须重建农村社区。只有不断完善农村的基础设施，增加公共产品供给，加强农村的精神文明建设，才能提高农民对土地的归属感，为新农村建设的进一步推进提供条件。然而，由于我国国土面积广大，各地的地理环境、经济发展水平、社会文化传统差异较大，当前农村中存在的“一刀切”的社区重建模式脱离国情，必然带来重复建设和资源浪费。因此，在新农村建设中，政府应该在认真分析各地具体情况的基础上，超前规划农村新社区的建设，以保证政府有限的财政投入获得最佳效果。
从我国经济发展的趋势看，城市化不可阻挡，想保持传统农村社区的完整显然不太现实，我们应该根据各地农村不同的情况制定不同的农村新社区建设规划。对于一些人口密集、比较富裕的平原村，政府可以继续采取传统的新村建设模式，通过改造“空心村”，增加基础设施投入，提高公共服务的质量，进一步加强社会保障体系，加强邻里之间的互助，美化社区环境，丰富社区居民生活，从而提高村民生活质量，促进社区和谐，缩小城乡生活差距，增强农民的归属感，激发农民建设新农村的积极性。但对于一些区位不好、资源匮乏、交通不便、过于分散、不适宜继续居住的山区村，由于对其进行基础设施投资成本过高甚至无效、公共产品的供应存在着规模不经济性，因此，在这些地区有必要超前规划。一是在一些具有交通、区位、资源优势的地区建立移民新村，把过于偏僻的村庄迁移出来，以保证基础设施、公共服务和生态环境的规模经济性，保证新社区规划的高起点、高标准，并对愿意移民进村的农户提供一定的优惠政策和财政补贴，使农民乐居乐业；二是以一些具有区位、交通优势的村庄为新农村建设的基点，把一些缺乏继续发展能力，区位、交通、资源等方面处于劣势的乡村合并进来集中居住，在较少投入的基础上实现新农村建设的目标。只有因地制宜地推进新农村社区建设，我们才能少走弯路，尽快实现城乡一体化的目标。
二、推进城市化必须具有超前意识
我国新农村建设遇到的最大问题是农村人口比例较大，如果不能尽快缩小农村人口比例，城乡差距就难以迅速缩小，而要实现这一点，就必须加快城市化进程。加快城市化可以为农业的规模化、产业化、专业化发展创造条件，不断缩小城乡收入差距，为新农村建设的持续推进打下坚实的基础。然而，长期以来，我们对于城市化模式一直缺乏正确认识，导致我国的城市化落后，农民转移速度较慢，这不仅延误了农业的现代化进程，而且造成城乡之间农民工的大规模流动，产生了更多的社会问题。因此，当前必须把握我国工业化大势，选好城市化的载体，为农业的早日规模化、现代化发展创造条件。对于今天的中国来说，传统的依赖于乡镇企业发展“离土不离乡”的城市化模式显然难以持续，中国经济早就摆脱了短缺状态，工业化客观的规模经济性和产业聚集效应要求乡镇企业向大中城市聚集，而乡镇企业内在的政企不分、人才缺乏、交易成本过高、交通不便、环境污染、产品质量低下、设备陈旧等问题使其在竞争中处于劣势，大部分被市场淘汰，第三产业缺乏乡镇企业的支撑，也如无皮之毛，难以存续，导致小城镇建设失去乡镇企业和第三产业支撑，陷入困境。但把城市化寄托在发达的沿海城市和大城市的扩张上也不现实，因为农民工普遍收入较低，在我国特殊的土地政策、二元户籍制度、社会保障体系之下，农民能够在就业所在地就地城市化的比例极低。大量新生代农民工既不愿意回到农村，也难以融入发达的大城市，成为城乡之间的边缘人，不仅影响到社会稳定，危及国家粮食安全，而且影响到农业的现代化。因此，要缩小农村人口比例，还必须寻找新的城市化模式。
近几年来，随着沿海产业结构的调整，经济发展的扩散效应为城市化提供了新的机遇，内地中小城市的高速扩张就得益于沿海的产业转移和大城市经济的扩散效应。因此，政府有必要改变传统的城市化思维模式，把中小城市作为城市化的主要载体。由于我国工业化已经进入中期阶段，沿海与大城市的土地、资源、租金、劳动力价格不断上涨，导致大量低利润的劳动密集型产业转移，而随着内地中小城市基础设施的不断完善、交通的日益发达，以及具有人力资本、土地价格优势和优惠的投资政策，使它们成为这些企业转移的首选地。相对于沿海和大城市来说，内地中小城市由于生活成本较低，农民城市化的成本也较低，并且农民可以利用本地的社会资本进一步降低生活成本，弥补社会保障不足的缺陷，获得更多的就业和兼业机会。加之内地中小城市近年来不断完善的基础设施和公共 服务体系，丰富多彩的娱乐活动，较好的医疗与教育条件，吸引了大量新生代农民来定居。因此，如果政府能充分利用这次产业转移的机会，创造更好的条件加快城市化，将为农业的规模化、产业化发展提供契机。
然而，要使中小城市成为城市化的主要载体，政府还有许多工作要做，如控制住房价格，进一步完善基础设施，破除城乡二元户籍制度，实现统一的国民待遇，建立统一的社会保障体系，降低农民的工作、生活风险，进一步完善和规范投资政策，简化创业手续等，以优化投资环境，鼓励农民自主创业，促进本地工商业的进一步发展，增加就业机会。只有将以上这些工作做好，才能加快城市化和农业现代化的进程。
三、制度设计必须具有超前意识
加速发展中小城市，重建农村社区只是为新农村建设提供了基本的外部条件，要使新生代农民工安于农村生活，成为新农村建设的主力军，从长远看还必须增加农民收入。进一步缩小城乡收入差距。而要做到这一点，仅靠政府的外部转移支付是远远不够的，关键在于激发起农民建设家园的积极性，提高农民的自组织能力，促进农业的规模化、产业化经营，培育农村内源性的可持续发展能力。
提高农村的内源性发展能力，首先必须实现农业的规模化、产业化经营。土地规模化是农业规模化的前提和保障。随着我国城市化水平的进一步提高，农村人口的不断减少，土地的规模化经营已成为大势所趋。但也必须看到，由于我国社会保障体系还不健全，在大多数地区，土地不仅仅是农民收入的重要来源，也是农民最后的社会保障，因此，对于土地规模化经营不能操之过急。笔者认为，目前可以试行两田制，一部分土地作为基本的口粮田。短期内不能流转，另一部分土地作为商品田，可以自由流转。在实行两田制过程中，同一地区的商品田应该尽量集中，以利于土地的规模化经营，从而促进农业规模化和产业化经营。
当然，仅仅两田制改革还不够，农村的教育体制改革更为紧迫。农业的现代化依赖于高素质的农民，但随着大量农村精英的流失，中西部农村剩下的主要是“386199”部队，这显然难以适应农业现代化发展的要求。要提高农民的综合素质，关键在于教育，但当前的农村教育缺乏特色，不能有效地促进农村的发展。因此，要为农业的现代化提供智力支持，就必须对农村教育体制进行重大变革，对农村学生实行合理分流，即农村学生初中或高中毕业后，除一部分人继续升学外，另一部分人可以进入专门设立的农业技术学校或农业大学，与传统的国民教育不同的是，在这里学生们以学习农业技术和农业管理经验为主，老师是聘请的大量农业专家和农业生产模范，教学方式也主要采用现场示范、农业实践等灵活的教学方式。为了保证这些专门学校的生源质量，政府应该对这些学校的学生提供高额奖学金，学费全部减免，并给予一定的生活费补贴，但要求毕业生必须达到一定的质量要求，这些学校的学生毕业后如果愿意在农业领域创业，国家还可以提供一定的启动基金。只有培养出高素质的农民，才能为农业的现代化经营提供良好的智力支持，也才能保证13亿中国人日益增长的粮食需求。
根据韩国新村建设的经验，政府的支持只是一个外在诱因，其最终目标应是激发农民自强、自立、协作的内在精神，形成长效的农村自我发展机制。因此，我国新农村建设的主力也应该是农民，政府只应起到辅助作用，其目标在于引导农村形成自主发展能力。为此，我国政府应该利用财政补贴、物资援助、精神激励等手段使农民形成自我组织能力和自我发展意识，在公共产品的形成和基础设施的完善过程中培养农民的自治精神和互助合作意识。在新农村建设过程中，政府应该帮助培养农民的自治能力。农民自治不仅有利于培养农民的自主、自立、自强意识，强化农民的主人翁精神，增强对农村的归属感，激发他们建设家乡的积极性，而且是成本最小、效率最高的乡村治理方式。同时，它还有利于减少新农村建设中的腐败问题，提高资源的配置效率，真正使政府的支持起到应有作用。农民自治还有利于形成良好的互助协作精神，促进社区的和谐发展。但是，仅仅有村民自治还不够，农民作为我国最大的社会阶层，由于缺乏组织性，难以维护自己的利益，因此，在条件允许的情况下，农民应该成立自己的权利组织，比如农会，使农会成为农民利益的直接代言人，以维护农民的整体利益。此外，作为市场参与者的农民，其过度的分散性使其在与市场的博弈中一直处于弱势地位，导致其利益受损。因此，要提高农民收入，还必须将农民组织起来，改变农民在市场中的不利地位；政府在农民自治的基础上，也应合理引导农民建立各种专业性的协会、合作社，依靠集体的力量提高其维权能力，增加农民的收益。此外，政府在金融、生产物资供应、农产品销售等各个环节也应该给予农民特殊的优惠政策，不断延长农业产业链，深化农产品加工水平，以提高农业附加值，缩小城乡收入差距。鉴于国内市场的有限性，政府还应该积极鼓励农产品出口，减少国内市场约束对我国农业发展的限制。
总之，只有充分认识我国国情，超前规划农村新社区建设，积极利用沿海产业转移的机遇把中小型城市作为农民城市化的主要载体，对农村土地、教育与管理体制进行全面创新，增强农业的自主发展能力，才能缩小城乡差距，加快实现新农村建设的预期目标。
责任编辑 于晓媛