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内容摘要：国家专门法律监督机关的执法活动同样需要被监督，人民监督员制度虽然是实现对检察机关执法行为进行监督的有效制度，但从长远发展来看，只有依托于宪政的背景及要求，该制度才能找到理论的立足点和现实的归宿。本文从宪政的视角对人民监督员制度的社会价值作出全面阐释，以使其更好地实现对检察权的制约和对公民权利的保障，并成为宪政建设的突破点。
关键词：宪政 监督 司法民主 权力制约 权利保障
在传统的国家权力理论和架构中，检察机关一直以国家法律监督者的身份出现的。然而，随着法治理念的推进以及民主意识的发展，人们开始逐渐意识到：检察机关不仅在扮演监督者的角色，与此同时，它也是一个执法机关。其执法活动的正确、适当与否也会给社会和民众造成侵害乃至深远的影响。于是，我们不得不将监督与审视的目光由“被监督者”转向检察机关自身，探寻制约其权力运用、监督其执法行为的制度和措施，人民监督员制度正是由此而产生的。
一
人民监督员制度，是指检察机关根据机关、团体、企事业单位的推荐，聘用具有良好的政治素质和较高的政策法律水平的社会人员，依照既定程序对检察机关的法律活动进行监督的一项制度。该制度试行以来，在一定程度上实现了“加强对人民检察院直接受理侦查案件的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义”的目标。然而，人民监督员制度毕竟是一个新的理论课题和实践摸索，没有现成的经验和模式可循，随着这项制度推进，一些问题也逐渐显露出来。
问题一：人民监督员的监督行为缺乏依据。《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第1条规定：人民监督员制度是“根据宪法、人民检察院组织法等有关法律，结合检察工作实际”制定的。而《宪法》没有直接关于人民监督员制度的规定，只有《宪法》第41条对公民的监督权作了总括性的规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”因此，根据该条我国公民享有对各级检察院进行监督的权利。但《宪法》没有具体规定公民如何进行监督，更没有说明如何对各级检察院进行监督。人民监督员根据《宪法》第41条享有对人民检察院直接受理案件的监督权，缺乏直接依据。同样，《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》也都没有关于人民监督员制度的规定。
问题二：人民监督员的监督范围存在不同认识。根据高检院关于实行人民监督员制度的规定，人民监督员对“三类案件”以及“五种情形”可以进行监督。“三类案件”是指人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件的下列工作实施监督：1.被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；2.拟撤销案件的；3.拟不起诉的。“五种情形”主要是指：1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；2.超期羁押的；3.违法搜查、扣押、冻结的；4.应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；5.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。但有观点认为，将监督范围仅限于检察机关自侦案件的宪法依据是不足的，从长远看容易引发宪法争议。虽然目前在试点阶段对监督范围作出限定是必要的，但应逐步放开，将检察权行使的更多方面置于人民监督员监督之下。
问题三：人民监督员的监督效力定性尚不明确。《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》的规定：检察长应当对人民监督员的表决意见和有关检察业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。检察长审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行；不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论决定。根据案件需要，人民监督员可以应邀列席检察委员会会议。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核。上一级检察机关应当复核并及时反馈结果。有观点认为，虽然人民监督员的目的在于强化外界对检察机关执法活动的监督，从当前的规定来看，人民监督员对检察执法过程都不具有真正的实体或程序上决定权，其意见不具有法律效力，不能有效地起到监督目的。
我们认为，上述问题很难从目前该制度本身找到答案，而应当将其放到一定的语境和背景下进行分析和解读。这个语境就是人民监督员制度产生的原因和条件：一是为什么“人民”，即为什么要求人民群众通过人民监督员制度介入检察机关的执法活动；二是为什么“监督”，即为什么要对检察机关的检察执法过程进行监察和督促。这两个基本问题构成了人民监督员制度的根基，而这一根基又扎根于中国当前政治、社会、文化等土壤之中，这些问题会启动我们对现实更深层次的思考。我们注意到，当前中国正处在社会的转型期，这里的转型不仅仅指经济制度的转型,更是政治制度、社会制度、价值取向等方面的转型，是中国政治制度和社会制度逐渐走向成熟、理性的标志。人民监督员制度就在这种宪政转型过程出现的一种新的制度模式，是我国检察制度向司法宪政迈出的重要一步。
二
何谓“宪政”？它是指“以宪法为中心的民主政治”。《布莱克维尔政治学百科全书》对立宪政体的解释是：受到常规性法律和政治约束，并对公民负责的政体。在立宪政体下，公共权力机构和公民一样，都必须服从法律和宪法。［１］综观人类宪政思想和实践的历史，宪政观念的缘起和核心在于给出政府统治权以合理性和公正性的根据，找寻人民与国家权力机关之间的平衡点，以更好地实现对国家权力的约束和对个人权利的保障。目前，我国已有越来越多的学者认识到：依法治国的根本在于依宪治国，而依宪治国的根本在于推行宪政。唯有宪法得到贯彻和实施，国家的权力受到实际的制约和监控，才有可能建立起真正的法治国家。
我国“一府两院”的权力架构，使我国审判机关和检察机关等司法机关在国家权力运行的过程中扮演着极其重要的角色，人们开始思考：如何保障司法的宪政性以及司法运作和司法改革的宪政主义视角和宪政意义；如何构建一个充分体现司法民主和司法公正的理性司法体系和营造一个充分体现民众价值需求的宪政司法形象。而人民监督员制度正是检察机关在倡导宪政建设过程中从自身职能出发的一种探索和进步。该制度以宪法及法律规范作为出发点，以宪政和法治的理念作为制度运行的依据和参照，是一种为满足不断变化的文明的需要而对机构加以发展、对权力运行进行修正的工作制度。它以政治民主、权力制约、权利保障、公平正义等宪政原则为后盾，构建了我国法律监督机关自我监督制约的新型模式。
（一）司法民主：人民监督员制度的基石。尽管司法民主和司法独立也是现代法治的基本原则。但从权力的属性来看，司法独立并不排斥司法民主，它们都是现代法治社会对司法制度建构和运作的一种正当性要求和原则。这主要表现为：司法权的行使应该受到人民的制约，司法活动应该有民众的参与，司法的运作应该受到人民的评价，司法人员应该受到人民的监督。我们知道，我国宪法赋予了人民参与国家管理、监督国家权力的多种权利，但却缺乏相应的具体制度。［２］人民监督员制度的建立，意味着人民群众可以通过人民监督员制度介入检察机关的执法活动，使人民不再是检察执法行为的旁观者，而是成为国家权力运行过程的参与者，使民主规范真正内化为民主实践和司法民主过程。更为重要的是，这一制度将执法行为转变为国家意志与市民社会意志共同运行的过程，它整合近代以来各国所出现的市民社会与国家的直接分离和二元对立，缓解了国家与市民社会的误解与对抗。［３］
（二）权力监督：人民监督员制度的关键。社会主义国家监督原则是由巴黎公社所首创一项原则。其主要表现为对国家权力的运行过程进行监察和督促，以保证其公正和合法。根据我国现行法律规定对监督主体进行分类，可以分为国家监督和社会监督两种基本形式。［４］前者是指国家权力机关、国家司法机关和国家行政机关，依照国家授权的职权范围内对于法的创制、司法活动、行政活动等进行的监督；后者是指包括中国共产党在内的各党派组织、人民政协、人民团体、新闻舆论等组织机构和人民群众，通过制度与手段对国家权力运行进行的监督。前者通常被认为是一种刚性监督，后者则被认为是一种柔性监督。这两种监督往往被放到不同的语境和背景下进行的，如何通过某种制度实现这两种监督的融通，活化刚性监督和强化柔性监督。人民监督员制度实质上是将另一种力量引入到法律监督机关，形成了人民监督与国家法律监督机关监督融合的，实现了这种效果。
（三）权利保障：人民监督员制度的核心。保障公民权利作为各国宪政的基本原则，是近代以来人权理论和国民主权原则发展的结果。［５］我国宪法将保障公民权利作为宪法的重要内容，也是我们在推进宪政过程中需要加强的。检察机关的执法活动，尤其是直接受理侦查的案件办理过程中，其侦查行为中的讯问、询问、拘留、逮捕以及搜查、扣押、冻结等行为会直接影响公民人身和财产方面的权利。检察执法过程实质上是对犯罪嫌疑人的追诉过程。在这一过程中，检察机关与犯罪嫌疑人处在对峙的地位，检察权力与公民权利处于一种对立状态。在这种情况下，权力行使过程稍有不规范，即可对公民权利造成侵害。因而，现行的人民监督员制度将这方面的检察业务工作作为人民监督员监督的重点，避免了权力的滥用，保障了公民的权利。
（四）社会公正：人民监督员制度的目的。“只有当我们在辨析对与错、公正与不公正、合法与不合法的标准上达成共识时，我们才能企望人类关系的合理秩序。”［６］法律自治、逻辑自足的假设、知识技术垄断与社会的需求和决定作用之间的矛盾，已成为现代法治国家无法回避的难题。司法实践证明，各种法外因素，如社会正义、公共价值观和利益平衡、公共道德等往往会对社会矛盾的调节和社会秩序的调整产生深层影响。［７］人民监督员制度克服了长久以来检察执法工作中的语言孤立和思维单向。由于人民监督员来自其它机关、团体和企事业单位，分布在社会的其它领域，代表着检察体制外的民众认识、观念和价值标准，同时也代表着不同的知识经验和思维方式。这种力量对检察执法工作的介入有利于整合社会的价值观念，使执法活动更加趋于合理，从而可以得到民众的最大支持，获得执法行为的社会正当性。
由上可知，宪政的发展要求我们进一步实现司法民主，以保证国家权力的正当运行以及公民权利的切实保障，最终实现公平、正义的社会秩序。人民监督员制度正是为了实现这一目标而建立的一项具体制度，宪政是人民监督员制度产生的根基和土壤。
三
虽然《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》对人民监督员的监督范围做了列举式的规定，只是一种试行性的规定。但是，关于监督范围的设计必须立足实际，从长远的社会需要以及理论发展要求等角度来考量和审视。关于人民监督员的监督范围，主要涉及三个问题：
（一）人民监督员负责事实监督还是负责全面监督。所谓事实监督，就是人民监督员只就案件的事实部分进行审查和监督，指出案件事实认定上可能存在瑕疵的地方；所谓全面监督，是指人民监督员不仅对案件事实是否与现实有出入进行监督，而且对案件的法律适用也进行监督。目前只笼统地规定了进行监督，但如何监督，监督事实部分还是全面监督并没有给出明确的答案。我们认为，职业检察官长期从事专业刑事司法工作，容易形成思维定势，且专业性方面的要求，长期与社会脱离，这很可能会造成思维观念和评判标准的偏差。人民监督员可以运用社会上的一般判断标准，对事实做出最接近合理的判断，从而弥补职业检察官的知识和经验缺陷，更大程度地实现社会正义。但是人民监督员大多是非法律专业人士，让他们对法律运用进行监督一般是很难实现的，这就需要运用法律的人具有良好的法律专业知识，分析和判断证据的能力，以及较为丰富的审查经验，这些知识和经验只有职业检察官才具备。因此，我们认为，人民监督员只应当对其所监督的案件的事实部分进行评价和审查，对法律运用的过程则不宜介入。
（二）人民监督员负责实体监督还是负责程序监督。实体正义和程序正义长期以来一直是法学界关注和争论的焦点之一，实体正义关注的是执法裁决本身的对与错，而程序正义更多关注的执法过程正当与否。［８］实践中，可能会出现实体结果是对的但程序运行不公的情况，由此可知，实体或程序上的取舍是人民监督员制度必须考量的重要内容。检察机关的执法过程不仅涉及一些实体审查，而且涉及一些程序的运用，在检察权的运行过程中，上述两者运用不当，皆有可能造成国家权力的滥用，侵害公民的权利。宪政的一个最基本的特征是国家权力运行的规范化。最近十几年来，法学界已有越来越多的学者认识到程序的价值以及其对实现司法公正的重要意义。［９］因此，宪政要求包括司法、行政、检察等各种国家权力的运行必须保证其程序的正当性。因此，在人民监督员制度中，实体和程序都应当成为人民监督员监督的范围之列，只要是与相关案件有牵涉的所有实体程序问题，都可以进行监督。正如前述，人民监督员只能监督事实部分，而不对法律部分进行评判，因此可能会造成这样的疑问，很多程序问题都是法律上规定的，本质上是法律问题，人民监督员为什么又可以监督？需要指出的是，这里的程序包含两层意思：一是执法的过程是否遵循了法定的程序，比如犯罪嫌疑人的权利是否在法定时间内被告知、讯问和询问时间是否超过法律规定等等；二是刑事诉讼程序事实部分的监督，比如犯罪嫌疑人申请回避，人民监督员参与办案人员是否符合回避条件的审查和评判。上述内容基本上属于事实层面的问题，在具体的评判过程中并不需要专业的法律或法理知识即可实现。人民监督员对实体和程序的双重监督，可以更好地实现检察机关执法过程的规范化，保障犯罪嫌疑人或证人的合法权利，适应宪政的发展要求。
（三）人民监督员监督自侦案件还是监督所有案件。从《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》来看，其宗旨和基本内容都是围绕自侦案件设计的，列举的“三类案件”和“五种情形”也只是针对自侦案件，其它案件尚未纳入人民监督员监督的范围之列。从理论上讲，将人民监督员的监督范围仅限于检察机关自侦案件的宪法依据是不足的，从实践情况来看，检察机关其它执法活动同样需要来自人民的监督，应将人民监督员的监督范围扩展至一切案件。当然有两个问题需注意：一是当前我国检察机关的现实情况。从目前每个院办理数百件批捕、起诉案件的数量来看，如果都要通过人民监督员进行监督，以目前检察机关的有限条件是不可能承担的。二是应当注意到有些案件其实目前存在一定的外部监督制约方式，比如很多案件最终要经过法院的审查并作出判决，若再纳入人民监督员监督范围有重复监督之嫌。因而，建议对人民监督员的监督范围，不能硬性规定，而应当保持一定弹性，采用刚性规定和柔性规定相结合的方式。即将一部分案件根据现实之需而纳入“必须”由人民监督员介入监督的范围，而将另一些案件根据当前形势不是必须由人民监督员进行监督的案件做出“可以”进行监督的规定。
四
目前有一些法学专家认为，从人民监督员制度实行的情况看，该制度只是一个建议、咨询程序，人民监督员的意见没有诉讼程序意义上的发动、变更和终止功能，也没有实体功能，不具有法律上效力，在实践中其发挥效力也必须依托检察机关自身的决定。因此，提高人民监督员制度监督的效力是完善人民监督员制度的一个重要环节。一种观点认为，应当通过立法途径，以法律明确授权的形式来实现人民监督员的监督效力；另一种观点认为，人民监督员的监督不应当被赋予法律上直接的效力，这样不仅会干扰司法，而且还可能导致更加的不公。笔者赞同后一种观点，原因有以下几点：
原因之一：宪政权力分配的基本原则使之不能具有法律效力。根据宪政的权力分配理论，虽然国家的初始权力来源于人民，但社会的分工和发展要求人民将社会管理权力独立出去，交给国家的专门机构进行管理，这时，人民只具有两项基本权利，一是国家机构人员的选举决定权，二是国家活动的参与权。但对国家机关的裁决和决定，则不具有直接的决定权。我国宪法规定我国检察机关是专门的法律监督机构，不受其它机关或个人的干涉，这是对其司法独立决定权的肯定。
原因之二：宪政的权责相一致的要求使之不宜具有法律效力。宪政关于权力运行的一个基本原则是权力与责任相一致。按照这一原则，如果人民监督员的监督行为可以产生法律效力，在享有这项权力的同时，其必须要承担一定的责任。如果不承担责任，由于人民本身缺乏监督，更容易受到物质的诱惑，其结果可能人民监督员监督权力的滥用或检察权的滥用。但是，如果我们承认其效力，同时赋予其一定责任，又会引发其它一些问题，比如说民众由于害怕担责而不愿意介入。既便介入了，由于在一些情况下自己拿不准证据，因而在评判时只能盲目附和，不敢也不愿提出自己的见解。在这种情况下，不赋予于人民监督员监督意见直接的法律效力，并非是削弱其参与检察活动监督的积极性，相反，其将更加有利于人民监督员放开手脚地陈述自己的意见。
原因之三：宪政关于权力监督的设计使之不必具有法律效力。正如前面所述，对国家机关的监督既可以是积极的监督，也可以是消极的监督。对于消极监督而言，其意义不一定在其监督行为本身，而在于将一种权力的运行过程通过一扇窗口暴露于社会和公众的审视之下。人民监督员制度其监督意义在于打开了一个入口，让社会的目光可以透过这种制度监视检察机关的执法行为。因此说，该制度的刚性不在于人民监督员的咨询意见和监督建议本身，而在于引入了一种外在的制衡力量，这种力量并非只体现在某个或某几个监督员身上，而是体现为一种外界的观念和意志。这种意志的输入过程表现为对执法裁定的建议和启发，使执法活动趋向于社会公正的方向发展；这种意志的输出过程表现为检察机关执法过程对公众和社会的公开和透明化，使检察活动不再是神秘的和不可触摸的，而是一种需要面对社会推敲的执法过程。
综上所述，对于人民监督员制度的分析其立足点是我国的宪政特点和要求，它更为开阔的背景让我们可以对人民监督员制度进行更为清晰的定位。这种定位不仅着眼于现在，而且着眼于该制度的发展，着眼于其宪政价值的发挥以及理论的前瞻性和完备性。实践中也切实规范了检察机关的执法行为，促进了检察机关执法的公正。它所体现出来的是对执法公正的追求、对良法秩序的遵循、对司法民主的实现、对民众权利的保障以及对司法腐败防治等制度目标。这项制度的发展和推行将大大增进国家的宪政事业，成为宪政改革的突破口，实现宪法权利与宪政秩序。这是其作为一项检察制度改革以外的社会意义和政治意义。
注释：
［１］转引自沈宗灵：《比较宪法——对八国宪法的比较研究》，北京大学出版社2002年版，第6页。
［２］例如我国宪法赋予人民通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。但在实践中却途径和形式却相对缺乏。
［３］马长山著：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2002年版，第178页。
［４］这种区分这里主要是以其是否具有法律上的授权或法律上的效力作为依据的。
［５］我国宪法将公民基本权利作为专门一章也说明国家在规范层面已将权利保障作为一项重要的内容。
［６］见奥斯罗姆：《工艺与人工制品》，载麦金尼斯编：《多中心治道与发展》，第491页。
［７］马长山著：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2002年版，第165页。
［８］左卫民著：《刑事程序问题研究》，中国政法大学出版社1999年版，第41页。
［９］樊崇义主编：《诉讼原理》，法律出版社2003年版，第222页。
关键词：宪政 监督 司法民主 权力制约 权利保障
在传统的国家权力理论和架构中，检察机关一直以国家法律监督者的身份出现的。然而，随着法治理念的推进以及民主意识的发展，人们开始逐渐意识到：检察机关不仅在扮演监督者的角色，与此同时，它也是一个执法机关。其执法活动的正确、适当与否也会给社会和民众造成侵害乃至深远的影响。于是，我们不得不将监督与审视的目光由“被监督者”转向检察机关自身，探寻制约其权力运用、监督其执法行为的制度和措施，人民监督员制度正是由此而产生的。
一
人民监督员制度，是指检察机关根据机关、团体、企事业单位的推荐，聘用具有良好的政治素质和较高的政策法律水平的社会人员，依照既定程序对检察机关的法律活动进行监督的一项制度。该制度试行以来，在一定程度上实现了“加强对人民检察院直接受理侦查案件的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义”的目标。然而，人民监督员制度毕竟是一个新的理论课题和实践摸索，没有现成的经验和模式可循，随着这项制度推进，一些问题也逐渐显露出来。
问题一：人民监督员的监督行为缺乏依据。《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第1条规定：人民监督员制度是“根据宪法、人民检察院组织法等有关法律，结合检察工作实际”制定的。而《宪法》没有直接关于人民监督员制度的规定，只有《宪法》第41条对公民的监督权作了总括性的规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”因此，根据该条我国公民享有对各级检察院进行监督的权利。但《宪法》没有具体规定公民如何进行监督，更没有说明如何对各级检察院进行监督。人民监督员根据《宪法》第41条享有对人民检察院直接受理案件的监督权，缺乏直接依据。同样，《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》也都没有关于人民监督员制度的规定。
问题二：人民监督员的监督范围存在不同认识。根据高检院关于实行人民监督员制度的规定，人民监督员对“三类案件”以及“五种情形”可以进行监督。“三类案件”是指人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件的下列工作实施监督：1.被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；2.拟撤销案件的；3.拟不起诉的。“五种情形”主要是指：1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；2.超期羁押的；3.违法搜查、扣押、冻结的；4.应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；5.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。但有观点认为，将监督范围仅限于检察机关自侦案件的宪法依据是不足的，从长远看容易引发宪法争议。虽然目前在试点阶段对监督范围作出限定是必要的，但应逐步放开，将检察权行使的更多方面置于人民监督员监督之下。
问题三：人民监督员的监督效力定性尚不明确。《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》的规定：检察长应当对人民监督员的表决意见和有关检察业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。检察长审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行；不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论决定。根据案件需要，人民监督员可以应邀列席检察委员会会议。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核。上一级检察机关应当复核并及时反馈结果。有观点认为，虽然人民监督员的目的在于强化外界对检察机关执法活动的监督，从当前的规定来看，人民监督员对检察执法过程都不具有真正的实体或程序上决定权，其意见不具有法律效力，不能有效地起到监督目的。
我们认为，上述问题很难从目前该制度本身找到答案，而应当将其放到一定的语境和背景下进行分析和解读。这个语境就是人民监督员制度产生的原因和条件：一是为什么“人民”，即为什么要求人民群众通过人民监督员制度介入检察机关的执法活动；二是为什么“监督”，即为什么要对检察机关的检察执法过程进行监察和督促。这两个基本问题构成了人民监督员制度的根基，而这一根基又扎根于中国当前政治、社会、文化等土壤之中，这些问题会启动我们对现实更深层次的思考。我们注意到，当前中国正处在社会的转型期，这里的转型不仅仅指经济制度的转型,更是政治制度、社会制度、价值取向等方面的转型，是中国政治制度和社会制度逐渐走向成熟、理性的标志。人民监督员制度就在这种宪政转型过程出现的一种新的制度模式，是我国检察制度向司法宪政迈出的重要一步。
二
何谓“宪政”？它是指“以宪法为中心的民主政治”。《布莱克维尔政治学百科全书》对立宪政体的解释是：受到常规性法律和政治约束，并对公民负责的政体。在立宪政体下，公共权力机构和公民一样，都必须服从法律和宪法。［１］综观人类宪政思想和实践的历史，宪政观念的缘起和核心在于给出政府统治权以合理性和公正性的根据，找寻人民与国家权力机关之间的平衡点，以更好地实现对国家权力的约束和对个人权利的保障。目前，我国已有越来越多的学者认识到：依法治国的根本在于依宪治国，而依宪治国的根本在于推行宪政。唯有宪法得到贯彻和实施，国家的权力受到实际的制约和监控，才有可能建立起真正的法治国家。
我国“一府两院”的权力架构，使我国审判机关和检察机关等司法机关在国家权力运行的过程中扮演着极其重要的角色，人们开始思考：如何保障司法的宪政性以及司法运作和司法改革的宪政主义视角和宪政意义；如何构建一个充分体现司法民主和司法公正的理性司法体系和营造一个充分体现民众价值需求的宪政司法形象。而人民监督员制度正是检察机关在倡导宪政建设过程中从自身职能出发的一种探索和进步。该制度以宪法及法律规范作为出发点，以宪政和法治的理念作为制度运行的依据和参照，是一种为满足不断变化的文明的需要而对机构加以发展、对权力运行进行修正的工作制度。它以政治民主、权力制约、权利保障、公平正义等宪政原则为后盾，构建了我国法律监督机关自我监督制约的新型模式。
（一）司法民主：人民监督员制度的基石。尽管司法民主和司法独立也是现代法治的基本原则。但从权力的属性来看，司法独立并不排斥司法民主，它们都是现代法治社会对司法制度建构和运作的一种正当性要求和原则。这主要表现为：司法权的行使应该受到人民的制约，司法活动应该有民众的参与，司法的运作应该受到人民的评价，司法人员应该受到人民的监督。我们知道，我国宪法赋予了人民参与国家管理、监督国家权力的多种权利，但却缺乏相应的具体制度。［２］人民监督员制度的建立，意味着人民群众可以通过人民监督员制度介入检察机关的执法活动，使人民不再是检察执法行为的旁观者，而是成为国家权力运行过程的参与者，使民主规范真正内化为民主实践和司法民主过程。更为重要的是，这一制度将执法行为转变为国家意志与市民社会意志共同运行的过程，它整合近代以来各国所出现的市民社会与国家的直接分离和二元对立，缓解了国家与市民社会的误解与对抗。［３］
（二）权力监督：人民监督员制度的关键。社会主义国家监督原则是由巴黎公社所首创一项原则。其主要表现为对国家权力的运行过程进行监察和督促，以保证其公正和合法。根据我国现行法律规定对监督主体进行分类，可以分为国家监督和社会监督两种基本形式。［４］前者是指国家权力机关、国家司法机关和国家行政机关，依照国家授权的职权范围内对于法的创制、司法活动、行政活动等进行的监督；后者是指包括中国共产党在内的各党派组织、人民政协、人民团体、新闻舆论等组织机构和人民群众，通过制度与手段对国家权力运行进行的监督。前者通常被认为是一种刚性监督，后者则被认为是一种柔性监督。这两种监督往往被放到不同的语境和背景下进行的，如何通过某种制度实现这两种监督的融通，活化刚性监督和强化柔性监督。人民监督员制度实质上是将另一种力量引入到法律监督机关，形成了人民监督与国家法律监督机关监督融合的，实现了这种效果。
（三）权利保障：人民监督员制度的核心。保障公民权利作为各国宪政的基本原则，是近代以来人权理论和国民主权原则发展的结果。［５］我国宪法将保障公民权利作为宪法的重要内容，也是我们在推进宪政过程中需要加强的。检察机关的执法活动，尤其是直接受理侦查的案件办理过程中，其侦查行为中的讯问、询问、拘留、逮捕以及搜查、扣押、冻结等行为会直接影响公民人身和财产方面的权利。检察执法过程实质上是对犯罪嫌疑人的追诉过程。在这一过程中，检察机关与犯罪嫌疑人处在对峙的地位，检察权力与公民权利处于一种对立状态。在这种情况下，权力行使过程稍有不规范，即可对公民权利造成侵害。因而，现行的人民监督员制度将这方面的检察业务工作作为人民监督员监督的重点，避免了权力的滥用，保障了公民的权利。
（四）社会公正：人民监督员制度的目的。“只有当我们在辨析对与错、公正与不公正、合法与不合法的标准上达成共识时，我们才能企望人类关系的合理秩序。”［６］法律自治、逻辑自足的假设、知识技术垄断与社会的需求和决定作用之间的矛盾，已成为现代法治国家无法回避的难题。司法实践证明，各种法外因素，如社会正义、公共价值观和利益平衡、公共道德等往往会对社会矛盾的调节和社会秩序的调整产生深层影响。［７］人民监督员制度克服了长久以来检察执法工作中的语言孤立和思维单向。由于人民监督员来自其它机关、团体和企事业单位，分布在社会的其它领域，代表着检察体制外的民众认识、观念和价值标准，同时也代表着不同的知识经验和思维方式。这种力量对检察执法工作的介入有利于整合社会的价值观念，使执法活动更加趋于合理，从而可以得到民众的最大支持，获得执法行为的社会正当性。
由上可知，宪政的发展要求我们进一步实现司法民主，以保证国家权力的正当运行以及公民权利的切实保障，最终实现公平、正义的社会秩序。人民监督员制度正是为了实现这一目标而建立的一项具体制度，宪政是人民监督员制度产生的根基和土壤。
三
虽然《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》对人民监督员的监督范围做了列举式的规定，只是一种试行性的规定。但是，关于监督范围的设计必须立足实际，从长远的社会需要以及理论发展要求等角度来考量和审视。关于人民监督员的监督范围，主要涉及三个问题：
（一）人民监督员负责事实监督还是负责全面监督。所谓事实监督，就是人民监督员只就案件的事实部分进行审查和监督，指出案件事实认定上可能存在瑕疵的地方；所谓全面监督，是指人民监督员不仅对案件事实是否与现实有出入进行监督，而且对案件的法律适用也进行监督。目前只笼统地规定了进行监督，但如何监督，监督事实部分还是全面监督并没有给出明确的答案。我们认为，职业检察官长期从事专业刑事司法工作，容易形成思维定势，且专业性方面的要求，长期与社会脱离，这很可能会造成思维观念和评判标准的偏差。人民监督员可以运用社会上的一般判断标准，对事实做出最接近合理的判断，从而弥补职业检察官的知识和经验缺陷，更大程度地实现社会正义。但是人民监督员大多是非法律专业人士，让他们对法律运用进行监督一般是很难实现的，这就需要运用法律的人具有良好的法律专业知识，分析和判断证据的能力，以及较为丰富的审查经验，这些知识和经验只有职业检察官才具备。因此，我们认为，人民监督员只应当对其所监督的案件的事实部分进行评价和审查，对法律运用的过程则不宜介入。
（二）人民监督员负责实体监督还是负责程序监督。实体正义和程序正义长期以来一直是法学界关注和争论的焦点之一，实体正义关注的是执法裁决本身的对与错，而程序正义更多关注的执法过程正当与否。［８］实践中，可能会出现实体结果是对的但程序运行不公的情况，由此可知，实体或程序上的取舍是人民监督员制度必须考量的重要内容。检察机关的执法过程不仅涉及一些实体审查，而且涉及一些程序的运用，在检察权的运行过程中，上述两者运用不当，皆有可能造成国家权力的滥用，侵害公民的权利。宪政的一个最基本的特征是国家权力运行的规范化。最近十几年来，法学界已有越来越多的学者认识到程序的价值以及其对实现司法公正的重要意义。［９］因此，宪政要求包括司法、行政、检察等各种国家权力的运行必须保证其程序的正当性。因此，在人民监督员制度中，实体和程序都应当成为人民监督员监督的范围之列，只要是与相关案件有牵涉的所有实体程序问题，都可以进行监督。正如前述，人民监督员只能监督事实部分，而不对法律部分进行评判，因此可能会造成这样的疑问，很多程序问题都是法律上规定的，本质上是法律问题，人民监督员为什么又可以监督？需要指出的是，这里的程序包含两层意思：一是执法的过程是否遵循了法定的程序，比如犯罪嫌疑人的权利是否在法定时间内被告知、讯问和询问时间是否超过法律规定等等；二是刑事诉讼程序事实部分的监督，比如犯罪嫌疑人申请回避，人民监督员参与办案人员是否符合回避条件的审查和评判。上述内容基本上属于事实层面的问题，在具体的评判过程中并不需要专业的法律或法理知识即可实现。人民监督员对实体和程序的双重监督，可以更好地实现检察机关执法过程的规范化，保障犯罪嫌疑人或证人的合法权利，适应宪政的发展要求。
（三）人民监督员监督自侦案件还是监督所有案件。从《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》来看，其宗旨和基本内容都是围绕自侦案件设计的，列举的“三类案件”和“五种情形”也只是针对自侦案件，其它案件尚未纳入人民监督员监督的范围之列。从理论上讲，将人民监督员的监督范围仅限于检察机关自侦案件的宪法依据是不足的，从实践情况来看，检察机关其它执法活动同样需要来自人民的监督，应将人民监督员的监督范围扩展至一切案件。当然有两个问题需注意：一是当前我国检察机关的现实情况。从目前每个院办理数百件批捕、起诉案件的数量来看，如果都要通过人民监督员进行监督，以目前检察机关的有限条件是不可能承担的。二是应当注意到有些案件其实目前存在一定的外部监督制约方式，比如很多案件最终要经过法院的审查并作出判决，若再纳入人民监督员监督范围有重复监督之嫌。因而，建议对人民监督员的监督范围，不能硬性规定，而应当保持一定弹性，采用刚性规定和柔性规定相结合的方式。即将一部分案件根据现实之需而纳入“必须”由人民监督员介入监督的范围，而将另一些案件根据当前形势不是必须由人民监督员进行监督的案件做出“可以”进行监督的规定。
四
目前有一些法学专家认为，从人民监督员制度实行的情况看，该制度只是一个建议、咨询程序，人民监督员的意见没有诉讼程序意义上的发动、变更和终止功能，也没有实体功能，不具有法律上效力，在实践中其发挥效力也必须依托检察机关自身的决定。因此，提高人民监督员制度监督的效力是完善人民监督员制度的一个重要环节。一种观点认为，应当通过立法途径，以法律明确授权的形式来实现人民监督员的监督效力；另一种观点认为，人民监督员的监督不应当被赋予法律上直接的效力，这样不仅会干扰司法，而且还可能导致更加的不公。笔者赞同后一种观点，原因有以下几点：
原因之一：宪政权力分配的基本原则使之不能具有法律效力。根据宪政的权力分配理论，虽然国家的初始权力来源于人民，但社会的分工和发展要求人民将社会管理权力独立出去，交给国家的专门机构进行管理，这时，人民只具有两项基本权利，一是国家机构人员的选举决定权，二是国家活动的参与权。但对国家机关的裁决和决定，则不具有直接的决定权。我国宪法规定我国检察机关是专门的法律监督机构，不受其它机关或个人的干涉，这是对其司法独立决定权的肯定。
原因之二：宪政的权责相一致的要求使之不宜具有法律效力。宪政关于权力运行的一个基本原则是权力与责任相一致。按照这一原则，如果人民监督员的监督行为可以产生法律效力，在享有这项权力的同时，其必须要承担一定的责任。如果不承担责任，由于人民本身缺乏监督，更容易受到物质的诱惑，其结果可能人民监督员监督权力的滥用或检察权的滥用。但是，如果我们承认其效力，同时赋予其一定责任，又会引发其它一些问题，比如说民众由于害怕担责而不愿意介入。既便介入了，由于在一些情况下自己拿不准证据，因而在评判时只能盲目附和，不敢也不愿提出自己的见解。在这种情况下，不赋予于人民监督员监督意见直接的法律效力，并非是削弱其参与检察活动监督的积极性，相反，其将更加有利于人民监督员放开手脚地陈述自己的意见。
原因之三：宪政关于权力监督的设计使之不必具有法律效力。正如前面所述，对国家机关的监督既可以是积极的监督，也可以是消极的监督。对于消极监督而言，其意义不一定在其监督行为本身，而在于将一种权力的运行过程通过一扇窗口暴露于社会和公众的审视之下。人民监督员制度其监督意义在于打开了一个入口，让社会的目光可以透过这种制度监视检察机关的执法行为。因此说，该制度的刚性不在于人民监督员的咨询意见和监督建议本身，而在于引入了一种外在的制衡力量，这种力量并非只体现在某个或某几个监督员身上，而是体现为一种外界的观念和意志。这种意志的输入过程表现为对执法裁定的建议和启发，使执法活动趋向于社会公正的方向发展；这种意志的输出过程表现为检察机关执法过程对公众和社会的公开和透明化，使检察活动不再是神秘的和不可触摸的，而是一种需要面对社会推敲的执法过程。
综上所述，对于人民监督员制度的分析其立足点是我国的宪政特点和要求，它更为开阔的背景让我们可以对人民监督员制度进行更为清晰的定位。这种定位不仅着眼于现在，而且着眼于该制度的发展，着眼于其宪政价值的发挥以及理论的前瞻性和完备性。实践中也切实规范了检察机关的执法行为，促进了检察机关执法的公正。它所体现出来的是对执法公正的追求、对良法秩序的遵循、对司法民主的实现、对民众权利的保障以及对司法腐败防治等制度目标。这项制度的发展和推行将大大增进国家的宪政事业，成为宪政改革的突破口，实现宪法权利与宪政秩序。这是其作为一项检察制度改革以外的社会意义和政治意义。
注释：
［１］转引自沈宗灵：《比较宪法——对八国宪法的比较研究》，北京大学出版社2002年版，第6页。
［２］例如我国宪法赋予人民通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。但在实践中却途径和形式却相对缺乏。
［３］马长山著：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2002年版，第178页。
［４］这种区分这里主要是以其是否具有法律上的授权或法律上的效力作为依据的。
［５］我国宪法将公民基本权利作为专门一章也说明国家在规范层面已将权利保障作为一项重要的内容。
［６］见奥斯罗姆：《工艺与人工制品》，载麦金尼斯编：《多中心治道与发展》，第491页。
［７］马长山著：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2002年版，第165页。
［８］左卫民著：《刑事程序问题研究》，中国政法大学出版社1999年版，第41页。
［９］樊崇义主编：《诉讼原理》，法律出版社2003年版，第222页。