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摘要 生态环境是人类生存与发展的基础，生态环境保护作为一个全球性的问题越来越受到世界各国政府的重视。改革开放以来，我国大陆地区生态环境遭受到了严重的破坏，生态环境保护工作越来越重要与紧迫。对于人民法院来说，我们有必要对当前生态环境司法保护的司法实践做认真的分析，发现其中存在的亟需解决的问题，并分析这些问题产生的原因，提出相应的对策与建议，以求有益于已被提上日程的我国大陆地区生态环境司法保护工作。
关键词 生态环境 司法保护 环境保护公益诉讼
作者简介：刘辉，海南省第二中级人民法院党组成员、副院长。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-123-04
改革开放以来，随着工业化、城市化进程的加速、人口的激增、经济的发展和人民消费水平的不断提高，我国大陆地区本来就已经紧缺的资源和脆弱的环境面临着越来越大的压力，生态环境遭受严重破坏，自然资源日趋枯竭，环境破坏、生态恶化日益严重，重大生态环境污染事件频繁发生。为了维持生态平衡、改善自然环境，各级党委和政府均做出了很大努力，然而，尽管如此，我国大陆地区目前的生态环境状况仍不容乐观。
造成我国大陆地区生态环境破坏有自然、经济、气候、社会、人为等诸多原因，而其中一个非常重要的原因是司法机关对生态环境保护的缺失与保护的不力。
一、从一个案例看生态环境司法保护的现状
案情：2011年6月初，位于渤海的由中国海洋石油总公司与美国康菲石油公司的全资子公司康菲石油中国有限公司合作开发的蓬莱19-3油田开始出现漏油事故，7月中旬至8月底，蓬莱19-3油田B、C平台多次出现漏油现象。根据6月4日以来的监测结果，溢油主要覆盖在附近海域，最远影响范围在蓬莱19-3油田西北约60公里。蓬莱19-3油田单日溢油最大分布面积158平方公里，使周围海域840平方公里的1类水质海水目前下降到了劣4类， 导致渤海湾及周围海域的生态环境污染严重，山东、河北、辽宁等省的渔民及水产养殖户损失惨重。
2011年11月11日，国务院蓬莱19-3油田溢油事故联合调查组作出调查结论，认定“康菲石油中国有限公司在蓬莱19-3油田生产作业过程中违反总体开发方案，制度和管理上存在缺失，明显出现事故征兆后没有采取必要的防范措施，由此导致一起造成重大海洋溢油污染的责任事故。”事故发生后，刑事侦查机关（公安局）和公诉机关（检察院）未对违反油田开发方案、事故防范和处置不力的直接责任人进行刑事责任追究，青岛海事法院和天津海事法院对渤海湾周围海域的渔民提出的损害赔偿诉讼也均未立案， 也未有任何组织或者单位代表国家提起环境保护公益诉讼。
这是一个关于我国大陆地区生态环境司法保护的典型案例，它集中反映了我国大陆地区生态环境司法保护的现状，即生态环境污染严重但案源较少，法院不依法立案；生态环境立法不完善，有法不依、执法不严、违法不究情况严重；生态环境的侵权主体难以确定；环境保护公益诉讼尚未建立；行政干预和地方保护主义严重等。
二、生态环境司法保护存在的问题
（一）案件受理范围具有局限性
目前，我国大陆地区有关生态环境司法保护案件的起诉、受理的法律依据是《民事诉讼法》108条、111条和《行政诉讼法》第2条、第11条的规定。我国《民事诉讼法》强调的是，起诉资格必须“与本案有直接的利害关系”，即依照《民事诉讼法》提起的环境民事诉讼必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条第1款第8项规定“公民认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起诉讼。但由于环境侵害具有间接性、复合性，其侵害往往通过环境这个载体作用于受害人；环境损害结果则具有潜在性、广泛性，且对生态环境的损害不一定与个人有直接的利害关系，故环境民事诉讼在立法上缺乏专门、可行的操作程序，其受理范围在司法实践中易受到一定的限制。又因司法机关在立案审查阶段可以行使自由裁量权，对可能提请环境民事诉讼的案件设定各种不合理的限制，使环境民事诉讼的案件受理范围过于狭窄，因此，大多数涉及生态环境司法保护的案件无法得到受理、立案。因此，应将现行的民事诉讼法中的立案范围进行修改，允许将“与案件有间接利害关系”的立案标准纳入到民事案件受理范围之中，即允许特定的民事主体以原告的身份提起环境保护公益诉讼，以最大程度地维护社会公共利益。
（二）环境保护公益诉讼有待建立
近年来，一方面生态环境污染现象和侵害事件日益增多，受到社会公众的广泛关注；另一方面，生态环境公共利益遭到严重损害，却普遍存在很少有人起诉侵权行为，去追究法律责任的问题，致使环境损害违法者逃脱了应受到的法律惩罚，造成生态恶化、环境破坏严重，国家和社会利益遭受重大损失。究其原因在于我国目前还没有建立环境保护公益诉讼制度，存在着起诉主体不适格的窘境，致使环境损害行为不能及时有效地得到预防与惩罚。由于环境保护公益诉讼制度的缺失，我国很多地区对破坏生态环境的行为基本上是采取行政手段予以制裁，无法有效遏制侵害生态环境的侵权行为。因此，只有建立一套行之有效的、完善的环境保护公益诉讼制度，才能为维护环境公益提供强有力的程序与制度保障。
在不违背法律基本原则的前提下，各地法院可以联合当地检察、公安、环保、工商、安监、国土等部门，针对当地的环境保护具体情况，对环境保护公益诉讼进行试点和探索， 最终建立适合中国国情的环境保护公益诉讼。
（三）行政干预和地方保护主义严重
法官的职责要求审判人员司法公正，然而由于体制的原因，大陆地区法院的经费、人事等重要事项受制于地方党委、政府，行政干预和地方保护主义是人民法院依法独立行使审判权的最大障碍，行政干预和地方保护主义的行为使审判人员难以依法办案。 当前，在许多地方，党委、政府首先关注的是经济发展的硬指标，生态环境保护状况则无人问责。在有些生态环境保护案件涉及地方重大经济利益时，为了保护地方经济发展与稳定的需要，地方党委、政府动辄干预法院的独立审判，迫使司法机关为本地区的经济发展“保驾护航”。因为生态环境损害纠纷的加害人往往是能够给当地创造税收和就业机会、拉动经济增长的企业，既然这个企业能够给当地带来税收和就业机会，带动当地经济的发展，因此就会受到当地党委、政府或暗或明的保护，导致生态环境保护案件起诉难、取证难、鉴定难、审理难、判决难、执行难。
三、生态环境司法保护存在问题的原因解析
（一）立法缺失
我国民事诉讼法、行政诉讼法和环境保护法制定时间较早，立法时采取了“宜粗不宜细”的指导思想和僵化、有限的立法技术，不能满足生态环境保护的需要，导致涉及生态环境保护的立法与司法实践严重脱节。
1.未明确规定原告主体资格
我国两大诉讼法——民事诉讼法和行政诉讼法对原告资格的限制，遵循的都是“直接利害关系”原则，即与案件没有直接利害关系的人或单位不能提起诉讼，诉讼目的是为了维护自身的合法权益。但生态环境保护问题具有群体性、间接性、广泛性、复合性、潜在性、受害对象的不特定性等方面的特点，生态环境违法行为往往没有直接利害关系人，很多生态环境侵害行为并不直接针对特定人，其侵害往往通过环境这个载体作用于受害人，受害人限于自身意识、经济能力和法律资源的局限，导致很多生态环境侵权行为无法通过司法途径加以制止。 面对数量众多的生态环境损害纠纷，哪些个人或组织具有生态环境保护案件中的原告主体资格，哪些个人或组织可以向法院提起诉讼，我国现有法律法规未明确规定。
2.未建立环境保护公益诉讼
《环境保护法》第6规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”此规定似乎与环境保护公益诉讼有关，但由于规定过于抽象，缺乏可操作性，在司法实践中无法充分发挥其应有的作用。面对越来越多的生态环境侵害案件，受害人人数庞大，国家或者社会公共利益也受到损害，单靠个人提起环境保护诉讼显然是不现实的， 而且，环境侵害行为往往没有直接利害关系人，或者涉及不特定间接利害关系人的环境公共利益，或者是纯粹的环境公共利益。
为了使国家、社会的环境公共利益及不特定多数人的环境利益受到侵害后能得到法律救济，这就需要参照国际上通行的惯例——建立环境保护公益诉讼制度。 对于生态环境保护案件，实行环境保护公益诉讼，无论在普通法系国家，还是在大陆法系国家，都是遏制侵害生态环境行为的重要且经常使用的法律手段。作为一种司法手段，其可有力支持和弥补环境行政执法手段之不足，有效制止环境侵害行为。
（二）观念的局限
我国大陆地区改革开放以来，长期坚持以经济建设为中心，经济发展处于优先地位，生态环境保护需要服从于经济建设，以至于走上了发达国家所经历过的“重经济、轻环保”、“先污染，后治理”的道路，忽视了对生态环境应有的保护，最终导致经济利益至上、经济发展优先的观念在各级党委、政府的领导中盛行，对严重破坏生态环境的企业实施的制裁无关痛痒。
在许多地方，以牺牲环境为代价而单纯追求经济增长速度的现象普遍存在，一些党委、政府领导的环境保护意识淡薄，认为经济发展的“功”远远大于污染环境的“过”，而且我国将GDP作为政府考核的主要指标，一些党委、政府在不影响经济发展的前提下，甚至对那些是纳税大户的企业侵害生态环境的行为放任不管、睁只眼闭只眼。同时，为了不影响本地区经济发展与稳定，对法院的依法审判进行各种各样的干预，严重影响了生态环境保护案件的司法公正的实现。
由于体制的原因，我国大陆地区法院的经费、人事等重要事项受制于地方党委、政府，为行政干预和地方保护主义提供了方便之门。对于地方党委、政府而言，经济发展才是硬道理，环境司法保护只是一种事后解决手段，在这种情况下，鉴于环保行政手段本身的局限性和处罚的软弱性，使得其预防与惩罚效果不尽人意，而生态环境司法保护问题的解决，最终还需要地方党委、政府转变经济利益至上、经济发展优先的陈旧观念，真正认识到生态环境司法保护的重要性与紧迫性，进而转变现有的经济增长模式。
四、生态环境司法保护的对策与建议
我国生态环境司法保护的当前状况是司法实践先行、理论立法滞后，司法保护的现状滞后于司法实践的客观现实需要，故急需对我国生态环境司法保护加以完善和规范。我国应适时修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》，增加适合环境保护诉讼的内容，立法时在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》中以专章的形式规定环境保护公益诉讼，从而在法律上建立我国的环境保护公益诉讼制度。笔者拟从加强立法工作、人民法院应当依法立案、设立环境保护审判庭、建立环保大司法机制、加强法制宣传教育五个方面对我国生态环境司法保护的发展和完善提出对策建议。
（一）加强立法工作
1.建立专门的环境保护法律法规体系
我国现有的生态环境保护立法主要散见于与环境保护相关的法律法规和地方法规、规章中，这些立法为生态环境保护提供了一定的法律依据，但无论是在环保理念、效力位阶或是立法内容上，这些立法都与生态环境司法保护的要求存在着很大差距。目前，我国环境保护法律法规体系以《环境保护法》为基础，依靠国务院及各部委颁布的庞大的行政法规维持运行，环境保护法律法规的效力级别较低、可操作性不强，且这类法律法规中缺乏许多配套的技术性标准，环境保护标准偏低，影响了环境保护法律法规的执行。
笔者建议在立法上对有关法律法规进行修改，在起诉资格、举证责任、司法鉴定、诉讼费用等事项上倾向于照顾受害人，增加环境保护公益诉讼的法律规定。对现有环境保护法律法规进行清理、修改，尽快制定有关水污染、大气污染、土壤污染、环境损害赔偿的法律法规，制定配套的技术性标准，提高环境保护标准，以求我国生态环境司法保护做到有法可依。 2.适当放宽原告主体资格
我国民事诉讼法强调的是，起诉资格必须“与本案有直接的利害关系”。也就是说，依照民事诉讼法提起的环境民事诉讼，必须是因为人身或财产权益直接受到他人民事不法行为的侵害。由于环境侵害具有间接性、复合性，其侵害往往通过环境这个载体作用于受害人，且环境侵害具有潜在性、广泛性，环境公益的损害不一定与个人有直接的利害关系，特别是在环境保护公益诉讼中，所谓的原告与本案并无直接的利害关系，其维护的是社会环境公共利益，诉讼的利益也归属于社会，显然，其身份与传统诉讼中的原告有所不同，有鉴于此，立法上可以先行在司法解释中专门规定因环境污染直接或者间接受到侵害的民事主体，均可提起环境保护侵权诉讼，个人、单位或者检察机关都可提起环境保护公益诉讼。
在行政诉讼中，由于我国行政诉讼法没有对“法律上利害关系”或者“侵害其合法权益”作出具体的解释，目前法律理论界和实务界都认为应采取“直接利害关系”原则，即原告必须因为某一具体行政行为与自身的合法权益有直接利害关系，才是适格的原告。有资格提起行政诉讼的人，应当是行政相对人认为被诉具体行政行为侵害其合法权益者。而现实生活中，环境行政相对人的权益不一定遭到破坏，往往是生态环境公共利益遭到破坏。抽象行政行为往往同生态环境公共利益的关联更为紧密，对生态环境公共利益的影响也更大。因此，应把具体行政行为和抽象行政行为以及环境保护行政机关的不作为都纳入可诉行政行为的范围。 这样，只要行政行为损害了生态环境公共利益，或者行政机关有保护生态环境公共利益的职责却不作为，个人、单位或者检察机关均可代表国家提起环境保护公益行政诉讼来维护生态环境公共利益。
3.建立环境保护公益诉讼制度
环境保护公益诉讼是指一切单位或个人，对破坏生态环境、危害社会公共利益或者造成社会公共利益损失的行为人可向法院提起民事诉讼或者行政诉讼，以维护生态环境公共利益。
我国《海洋环境保护法》第九十条第二款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。但在其他环境保护领域，法律没有规定应由哪些机关或者机构、通过什么途径进行索赔。最高人民法院于2010年6月下发的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，专门要求各级法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。但由于没有明确的法律依据以及与之相配套的法律制度，在司法实践中，由环保部门提起的环境保护公益诉讼的案件极少。
笔者认为，有必要在生态环境保护领域适度放开原告主体资格条件，在立法上对涉及生态保护环境案件提起环境保护公益诉讼的原告主体资格、举证责任的承担和分配、民事赔偿的基本原则等问题明确规范，赋予个人、社会团体或检察院对生态环境侵害行为提起诉讼的权利，建立中国特色的环境保护公益诉讼制度。
（二）人民法院应当依法立案
依据《环境保护法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律法规的相关规定，人民法院依法受理和审理了一定数量的生态环境司法保护案件，但是生态环境司法保护案件“诉讼难”现象依然存在，已经成为人民群众反映强烈的司法问题之一。人民法院在司法实践中需要严格遵守相关法律法规和司法解释关于起诉条件和受案范围、诉讼主体资格、诉讼时效的规定，不得在法律规定之外，另行规定限制当事人起诉的其他条件。 人民法院对生态环境司法保护案件的立案审查应当限于程序上的审查，而非实体上的审查。否则，既不能实现诉讼效率的目的，稍有不慎还会将应当受理、立案的环境保护诉讼案件拒之门外，以致当事人的合法权益无法得到司法救济，生态环境遭到严重破坏也无法得以司法保护。
司法保护作为当事人的合法权益得以实现的一种重要的手段与途径，不仅直接的利益受到侵害之后应当得到司法的救济，而且间接的利益受到侵害之后也应当能够得到司法的救济。人民法院需要充分认识生态环境司法保护案件受理工作的重要性，不得随意限缩生态环境司法保护案件的受案范围或者违法增设受理条件，不能为了防止诉权的滥用就将与当事人具有间接利害冲突的纠纷排斥在诉讼的立案范围之外，而应当按照法定的受理范围和受理条件办理生态环境司法保护案件的立案工作，依法抓好生态环境司法保护案件的受理工作，切实解决生态环境司法保护案件的“诉讼难”问题。
（三）设立环境保护审判庭
设立专门的环境保护法庭，专门审理生态环境保护类型案件，形成专业化的审判队伍，集中审理环境保护案件，有利于统一司法尺度，提高案件质量，降低司法成本，这是国际上许多国家为了强化环境保护所采取的一个通行做法。环境保护诉讼分别由三大诉讼法调整，涉及到公益诉讼和私益诉讼两大领域，存在涉及面广、专业性强、法律适用难、诉讼周期长的审判难题，而设立专门审理生态环境保护类型案件的审判机构则可以克服这些难题。
长期以来，人民法院的环境保护司法职能主要由民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭分别行使，这种环境司法权分散行使的制度安排无法有效应对环境保护问题，不利于整合审判资源以提高审判效率，不利于统一司法尺度以提高审判质量，不利于法院与行政执法机关的横向交流、协调配合，也不便于当事人提起环境保护诉讼。
设立环境保护审判庭，集中统一行使环境保护司法审判权，有助于解决环境保护诉讼案件司法标准不统一的问题，有助于克服受害人较多、环境专业知识要求高、受害人举证困难、影响面广泛、审理难度大等原因引起的诉讼困难，有助于提高民众和全社会的环境保护意识。通过设立环境保护审判庭，将有利于充分运用司法手段保护生态环境，为司法手段在环境保护中的应用提供了新途径，有利于环境保护案件的审判和执行，提高办案效率和审判质量，满足生态环境司法保护对法官业务素质和司法技能的较高要求。
总之，设立环境保护审判庭，专门审理生态环境保护类型案件，不仅有利于保障生态环境保护工作的持续性和完整性，也有利于生态环境保护合力的形成。 （四）建立环保大司法机制
环保大司法机制是指审判、检察、公安等一线司法部门在办理生态环境司法保护的案件时，与环保局、国土局、工商局、质监局、安监局等行政执法部门分工负责、互相配合和互相制约的司法协作配合机制。环保大司法机制可以考虑通过生态环境保护执法联席会议的形式，将涉及本地区、本辖区的生态环境保护案件信息进行系统整合和资源共享，以求便于生态环境保护信息的收集与处理，也能共同交流和探讨生态环境司法保护的有益措施和先进经验。环保大司法机制可以建立形式多样的协作执法工作模式，主要包括以下协作执法工作模式：共同发布有关打击生态环境违法犯罪的文件；联合开展打击破坏生态环境的专项行动；建立环保大司法机制的协作与衔接制度，包括信息共享制度、线索传递制度、案件移送制度、情况通报制度、重大案件督办制度、联合办案制度、司法建议制度、新闻宣传制度等；开展生态环境司法保护的培训活动；加强有关生态环境保护的信息沟通、交流等。
目前，现行的环保司法机制管理资源分散，协作执法效率较低，行政部门与司法机关协作工作并不协调统一，影响了生态环境保护的司法与执法的效果。建立环保大司法机制，必将有利于打击侵害生态环境的违法犯罪行为，有利于保护生态环境权利人的合法权益，有利于维护司法权威和社会公共利益。
（五）加强法制宣传教育
生态环境的保护需要司法部门加强对社会公众的环保法制宣传教育，通过多种形式广泛宣传环保法律、法规，破除某些人或单位关于生态环境保护的错误观念与意识，形成人人重视和参与生态环境保护的良好氛围，为生态环境司法保护创造良好的法治环境。
加强生态环境保护法制宣传教育，着力提高全社会的环境保护法律意识，是做好生态环境司法保护工作的重要基础。 生态环境保护法制宣传教育既可以强化全社会的环境保护意识与观念，也可以加强公民对环境保护法律法规的学习和了解。更重要的是，通过广泛的宣传教育，结合舆论媒体的监督形成生态环境司法保护的强大合力，可在一定程度上促使企业履行社会责任、保护生态环境和督促环境监管部门依法纠正生态环境侵害行为。
笔者建议，应深入开展生态环境司法保护警示教育，完善社会公众参与机制，使人们逐渐摒弃“先污染，后治理”、“重经济、轻环保”、“经济利益至上、经济发展优先”的错误环保意识与观念，进而打破对生态环境司法保护的行政干预和地方保护主义，引导、鼓励广大人民群众提高参与保护生态环境的热情，把保护环境工作变成全社会的自觉行动，生态环境司法保护的重任就会得到社会公众的支持与拥护，更多污染环境和破坏生态的行为才能及时得以发现和制止。
注释：
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关键词 生态环境 司法保护 环境保护公益诉讼
作者简介：刘辉，海南省第二中级人民法院党组成员、副院长。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-123-04
改革开放以来，随着工业化、城市化进程的加速、人口的激增、经济的发展和人民消费水平的不断提高，我国大陆地区本来就已经紧缺的资源和脆弱的环境面临着越来越大的压力，生态环境遭受严重破坏，自然资源日趋枯竭，环境破坏、生态恶化日益严重，重大生态环境污染事件频繁发生。为了维持生态平衡、改善自然环境，各级党委和政府均做出了很大努力，然而，尽管如此，我国大陆地区目前的生态环境状况仍不容乐观。
造成我国大陆地区生态环境破坏有自然、经济、气候、社会、人为等诸多原因，而其中一个非常重要的原因是司法机关对生态环境保护的缺失与保护的不力。
一、从一个案例看生态环境司法保护的现状
案情：2011年6月初，位于渤海的由中国海洋石油总公司与美国康菲石油公司的全资子公司康菲石油中国有限公司合作开发的蓬莱19-3油田开始出现漏油事故，7月中旬至8月底，蓬莱19-3油田B、C平台多次出现漏油现象。根据6月4日以来的监测结果，溢油主要覆盖在附近海域，最远影响范围在蓬莱19-3油田西北约60公里。蓬莱19-3油田单日溢油最大分布面积158平方公里，使周围海域840平方公里的1类水质海水目前下降到了劣4类， 导致渤海湾及周围海域的生态环境污染严重，山东、河北、辽宁等省的渔民及水产养殖户损失惨重。
2011年11月11日，国务院蓬莱19-3油田溢油事故联合调查组作出调查结论，认定“康菲石油中国有限公司在蓬莱19-3油田生产作业过程中违反总体开发方案，制度和管理上存在缺失，明显出现事故征兆后没有采取必要的防范措施，由此导致一起造成重大海洋溢油污染的责任事故。”事故发生后，刑事侦查机关（公安局）和公诉机关（检察院）未对违反油田开发方案、事故防范和处置不力的直接责任人进行刑事责任追究，青岛海事法院和天津海事法院对渤海湾周围海域的渔民提出的损害赔偿诉讼也均未立案， 也未有任何组织或者单位代表国家提起环境保护公益诉讼。
这是一个关于我国大陆地区生态环境司法保护的典型案例，它集中反映了我国大陆地区生态环境司法保护的现状，即生态环境污染严重但案源较少，法院不依法立案；生态环境立法不完善，有法不依、执法不严、违法不究情况严重；生态环境的侵权主体难以确定；环境保护公益诉讼尚未建立；行政干预和地方保护主义严重等。
二、生态环境司法保护存在的问题
（一）案件受理范围具有局限性
目前，我国大陆地区有关生态环境司法保护案件的起诉、受理的法律依据是《民事诉讼法》108条、111条和《行政诉讼法》第2条、第11条的规定。我国《民事诉讼法》强调的是，起诉资格必须“与本案有直接的利害关系”，即依照《民事诉讼法》提起的环境民事诉讼必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条第1款第8项规定“公民认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起诉讼。但由于环境侵害具有间接性、复合性，其侵害往往通过环境这个载体作用于受害人；环境损害结果则具有潜在性、广泛性，且对生态环境的损害不一定与个人有直接的利害关系，故环境民事诉讼在立法上缺乏专门、可行的操作程序，其受理范围在司法实践中易受到一定的限制。又因司法机关在立案审查阶段可以行使自由裁量权，对可能提请环境民事诉讼的案件设定各种不合理的限制，使环境民事诉讼的案件受理范围过于狭窄，因此，大多数涉及生态环境司法保护的案件无法得到受理、立案。因此，应将现行的民事诉讼法中的立案范围进行修改，允许将“与案件有间接利害关系”的立案标准纳入到民事案件受理范围之中，即允许特定的民事主体以原告的身份提起环境保护公益诉讼，以最大程度地维护社会公共利益。
（二）环境保护公益诉讼有待建立
近年来，一方面生态环境污染现象和侵害事件日益增多，受到社会公众的广泛关注；另一方面，生态环境公共利益遭到严重损害，却普遍存在很少有人起诉侵权行为，去追究法律责任的问题，致使环境损害违法者逃脱了应受到的法律惩罚，造成生态恶化、环境破坏严重，国家和社会利益遭受重大损失。究其原因在于我国目前还没有建立环境保护公益诉讼制度，存在着起诉主体不适格的窘境，致使环境损害行为不能及时有效地得到预防与惩罚。由于环境保护公益诉讼制度的缺失，我国很多地区对破坏生态环境的行为基本上是采取行政手段予以制裁，无法有效遏制侵害生态环境的侵权行为。因此，只有建立一套行之有效的、完善的环境保护公益诉讼制度，才能为维护环境公益提供强有力的程序与制度保障。
在不违背法律基本原则的前提下，各地法院可以联合当地检察、公安、环保、工商、安监、国土等部门，针对当地的环境保护具体情况，对环境保护公益诉讼进行试点和探索， 最终建立适合中国国情的环境保护公益诉讼。
（三）行政干预和地方保护主义严重
法官的职责要求审判人员司法公正，然而由于体制的原因，大陆地区法院的经费、人事等重要事项受制于地方党委、政府，行政干预和地方保护主义是人民法院依法独立行使审判权的最大障碍，行政干预和地方保护主义的行为使审判人员难以依法办案。 当前，在许多地方，党委、政府首先关注的是经济发展的硬指标，生态环境保护状况则无人问责。在有些生态环境保护案件涉及地方重大经济利益时，为了保护地方经济发展与稳定的需要，地方党委、政府动辄干预法院的独立审判，迫使司法机关为本地区的经济发展“保驾护航”。因为生态环境损害纠纷的加害人往往是能够给当地创造税收和就业机会、拉动经济增长的企业，既然这个企业能够给当地带来税收和就业机会，带动当地经济的发展，因此就会受到当地党委、政府或暗或明的保护，导致生态环境保护案件起诉难、取证难、鉴定难、审理难、判决难、执行难。
三、生态环境司法保护存在问题的原因解析
（一）立法缺失
我国民事诉讼法、行政诉讼法和环境保护法制定时间较早，立法时采取了“宜粗不宜细”的指导思想和僵化、有限的立法技术，不能满足生态环境保护的需要，导致涉及生态环境保护的立法与司法实践严重脱节。
1.未明确规定原告主体资格
我国两大诉讼法——民事诉讼法和行政诉讼法对原告资格的限制，遵循的都是“直接利害关系”原则，即与案件没有直接利害关系的人或单位不能提起诉讼，诉讼目的是为了维护自身的合法权益。但生态环境保护问题具有群体性、间接性、广泛性、复合性、潜在性、受害对象的不特定性等方面的特点，生态环境违法行为往往没有直接利害关系人，很多生态环境侵害行为并不直接针对特定人，其侵害往往通过环境这个载体作用于受害人，受害人限于自身意识、经济能力和法律资源的局限，导致很多生态环境侵权行为无法通过司法途径加以制止。 面对数量众多的生态环境损害纠纷，哪些个人或组织具有生态环境保护案件中的原告主体资格，哪些个人或组织可以向法院提起诉讼，我国现有法律法规未明确规定。
2.未建立环境保护公益诉讼
《环境保护法》第6规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”此规定似乎与环境保护公益诉讼有关，但由于规定过于抽象，缺乏可操作性，在司法实践中无法充分发挥其应有的作用。面对越来越多的生态环境侵害案件，受害人人数庞大，国家或者社会公共利益也受到损害，单靠个人提起环境保护诉讼显然是不现实的， 而且，环境侵害行为往往没有直接利害关系人，或者涉及不特定间接利害关系人的环境公共利益，或者是纯粹的环境公共利益。
为了使国家、社会的环境公共利益及不特定多数人的环境利益受到侵害后能得到法律救济，这就需要参照国际上通行的惯例——建立环境保护公益诉讼制度。 对于生态环境保护案件，实行环境保护公益诉讼，无论在普通法系国家，还是在大陆法系国家，都是遏制侵害生态环境行为的重要且经常使用的法律手段。作为一种司法手段，其可有力支持和弥补环境行政执法手段之不足，有效制止环境侵害行为。
（二）观念的局限
我国大陆地区改革开放以来，长期坚持以经济建设为中心，经济发展处于优先地位，生态环境保护需要服从于经济建设，以至于走上了发达国家所经历过的“重经济、轻环保”、“先污染，后治理”的道路，忽视了对生态环境应有的保护，最终导致经济利益至上、经济发展优先的观念在各级党委、政府的领导中盛行，对严重破坏生态环境的企业实施的制裁无关痛痒。
在许多地方，以牺牲环境为代价而单纯追求经济增长速度的现象普遍存在，一些党委、政府领导的环境保护意识淡薄，认为经济发展的“功”远远大于污染环境的“过”，而且我国将GDP作为政府考核的主要指标，一些党委、政府在不影响经济发展的前提下，甚至对那些是纳税大户的企业侵害生态环境的行为放任不管、睁只眼闭只眼。同时，为了不影响本地区经济发展与稳定，对法院的依法审判进行各种各样的干预，严重影响了生态环境保护案件的司法公正的实现。
由于体制的原因，我国大陆地区法院的经费、人事等重要事项受制于地方党委、政府，为行政干预和地方保护主义提供了方便之门。对于地方党委、政府而言，经济发展才是硬道理，环境司法保护只是一种事后解决手段，在这种情况下，鉴于环保行政手段本身的局限性和处罚的软弱性，使得其预防与惩罚效果不尽人意，而生态环境司法保护问题的解决，最终还需要地方党委、政府转变经济利益至上、经济发展优先的陈旧观念，真正认识到生态环境司法保护的重要性与紧迫性，进而转变现有的经济增长模式。
四、生态环境司法保护的对策与建议
我国生态环境司法保护的当前状况是司法实践先行、理论立法滞后，司法保护的现状滞后于司法实践的客观现实需要，故急需对我国生态环境司法保护加以完善和规范。我国应适时修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》，增加适合环境保护诉讼的内容，立法时在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》中以专章的形式规定环境保护公益诉讼，从而在法律上建立我国的环境保护公益诉讼制度。笔者拟从加强立法工作、人民法院应当依法立案、设立环境保护审判庭、建立环保大司法机制、加强法制宣传教育五个方面对我国生态环境司法保护的发展和完善提出对策建议。
（一）加强立法工作
1.建立专门的环境保护法律法规体系
我国现有的生态环境保护立法主要散见于与环境保护相关的法律法规和地方法规、规章中，这些立法为生态环境保护提供了一定的法律依据，但无论是在环保理念、效力位阶或是立法内容上，这些立法都与生态环境司法保护的要求存在着很大差距。目前，我国环境保护法律法规体系以《环境保护法》为基础，依靠国务院及各部委颁布的庞大的行政法规维持运行，环境保护法律法规的效力级别较低、可操作性不强，且这类法律法规中缺乏许多配套的技术性标准，环境保护标准偏低，影响了环境保护法律法规的执行。
笔者建议在立法上对有关法律法规进行修改，在起诉资格、举证责任、司法鉴定、诉讼费用等事项上倾向于照顾受害人，增加环境保护公益诉讼的法律规定。对现有环境保护法律法规进行清理、修改，尽快制定有关水污染、大气污染、土壤污染、环境损害赔偿的法律法规，制定配套的技术性标准，提高环境保护标准，以求我国生态环境司法保护做到有法可依。 2.适当放宽原告主体资格
我国民事诉讼法强调的是，起诉资格必须“与本案有直接的利害关系”。也就是说，依照民事诉讼法提起的环境民事诉讼，必须是因为人身或财产权益直接受到他人民事不法行为的侵害。由于环境侵害具有间接性、复合性，其侵害往往通过环境这个载体作用于受害人，且环境侵害具有潜在性、广泛性，环境公益的损害不一定与个人有直接的利害关系，特别是在环境保护公益诉讼中，所谓的原告与本案并无直接的利害关系，其维护的是社会环境公共利益，诉讼的利益也归属于社会，显然，其身份与传统诉讼中的原告有所不同，有鉴于此，立法上可以先行在司法解释中专门规定因环境污染直接或者间接受到侵害的民事主体，均可提起环境保护侵权诉讼，个人、单位或者检察机关都可提起环境保护公益诉讼。
在行政诉讼中，由于我国行政诉讼法没有对“法律上利害关系”或者“侵害其合法权益”作出具体的解释，目前法律理论界和实务界都认为应采取“直接利害关系”原则，即原告必须因为某一具体行政行为与自身的合法权益有直接利害关系，才是适格的原告。有资格提起行政诉讼的人，应当是行政相对人认为被诉具体行政行为侵害其合法权益者。而现实生活中，环境行政相对人的权益不一定遭到破坏，往往是生态环境公共利益遭到破坏。抽象行政行为往往同生态环境公共利益的关联更为紧密，对生态环境公共利益的影响也更大。因此，应把具体行政行为和抽象行政行为以及环境保护行政机关的不作为都纳入可诉行政行为的范围。 这样，只要行政行为损害了生态环境公共利益，或者行政机关有保护生态环境公共利益的职责却不作为，个人、单位或者检察机关均可代表国家提起环境保护公益行政诉讼来维护生态环境公共利益。
3.建立环境保护公益诉讼制度
环境保护公益诉讼是指一切单位或个人，对破坏生态环境、危害社会公共利益或者造成社会公共利益损失的行为人可向法院提起民事诉讼或者行政诉讼，以维护生态环境公共利益。
我国《海洋环境保护法》第九十条第二款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。但在其他环境保护领域，法律没有规定应由哪些机关或者机构、通过什么途径进行索赔。最高人民法院于2010年6月下发的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，专门要求各级法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。但由于没有明确的法律依据以及与之相配套的法律制度，在司法实践中，由环保部门提起的环境保护公益诉讼的案件极少。
笔者认为，有必要在生态环境保护领域适度放开原告主体资格条件，在立法上对涉及生态保护环境案件提起环境保护公益诉讼的原告主体资格、举证责任的承担和分配、民事赔偿的基本原则等问题明确规范，赋予个人、社会团体或检察院对生态环境侵害行为提起诉讼的权利，建立中国特色的环境保护公益诉讼制度。
（二）人民法院应当依法立案
依据《环境保护法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律法规的相关规定，人民法院依法受理和审理了一定数量的生态环境司法保护案件，但是生态环境司法保护案件“诉讼难”现象依然存在，已经成为人民群众反映强烈的司法问题之一。人民法院在司法实践中需要严格遵守相关法律法规和司法解释关于起诉条件和受案范围、诉讼主体资格、诉讼时效的规定，不得在法律规定之外，另行规定限制当事人起诉的其他条件。 人民法院对生态环境司法保护案件的立案审查应当限于程序上的审查，而非实体上的审查。否则，既不能实现诉讼效率的目的，稍有不慎还会将应当受理、立案的环境保护诉讼案件拒之门外，以致当事人的合法权益无法得到司法救济，生态环境遭到严重破坏也无法得以司法保护。
司法保护作为当事人的合法权益得以实现的一种重要的手段与途径，不仅直接的利益受到侵害之后应当得到司法的救济，而且间接的利益受到侵害之后也应当能够得到司法的救济。人民法院需要充分认识生态环境司法保护案件受理工作的重要性，不得随意限缩生态环境司法保护案件的受案范围或者违法增设受理条件，不能为了防止诉权的滥用就将与当事人具有间接利害冲突的纠纷排斥在诉讼的立案范围之外，而应当按照法定的受理范围和受理条件办理生态环境司法保护案件的立案工作，依法抓好生态环境司法保护案件的受理工作，切实解决生态环境司法保护案件的“诉讼难”问题。
（三）设立环境保护审判庭
设立专门的环境保护法庭，专门审理生态环境保护类型案件，形成专业化的审判队伍，集中审理环境保护案件，有利于统一司法尺度，提高案件质量，降低司法成本，这是国际上许多国家为了强化环境保护所采取的一个通行做法。环境保护诉讼分别由三大诉讼法调整，涉及到公益诉讼和私益诉讼两大领域，存在涉及面广、专业性强、法律适用难、诉讼周期长的审判难题，而设立专门审理生态环境保护类型案件的审判机构则可以克服这些难题。
长期以来，人民法院的环境保护司法职能主要由民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭分别行使，这种环境司法权分散行使的制度安排无法有效应对环境保护问题，不利于整合审判资源以提高审判效率，不利于统一司法尺度以提高审判质量，不利于法院与行政执法机关的横向交流、协调配合，也不便于当事人提起环境保护诉讼。
设立环境保护审判庭，集中统一行使环境保护司法审判权，有助于解决环境保护诉讼案件司法标准不统一的问题，有助于克服受害人较多、环境专业知识要求高、受害人举证困难、影响面广泛、审理难度大等原因引起的诉讼困难，有助于提高民众和全社会的环境保护意识。通过设立环境保护审判庭，将有利于充分运用司法手段保护生态环境，为司法手段在环境保护中的应用提供了新途径，有利于环境保护案件的审判和执行，提高办案效率和审判质量，满足生态环境司法保护对法官业务素质和司法技能的较高要求。
总之，设立环境保护审判庭，专门审理生态环境保护类型案件，不仅有利于保障生态环境保护工作的持续性和完整性，也有利于生态环境保护合力的形成。 （四）建立环保大司法机制
环保大司法机制是指审判、检察、公安等一线司法部门在办理生态环境司法保护的案件时，与环保局、国土局、工商局、质监局、安监局等行政执法部门分工负责、互相配合和互相制约的司法协作配合机制。环保大司法机制可以考虑通过生态环境保护执法联席会议的形式，将涉及本地区、本辖区的生态环境保护案件信息进行系统整合和资源共享，以求便于生态环境保护信息的收集与处理，也能共同交流和探讨生态环境司法保护的有益措施和先进经验。环保大司法机制可以建立形式多样的协作执法工作模式，主要包括以下协作执法工作模式：共同发布有关打击生态环境违法犯罪的文件；联合开展打击破坏生态环境的专项行动；建立环保大司法机制的协作与衔接制度，包括信息共享制度、线索传递制度、案件移送制度、情况通报制度、重大案件督办制度、联合办案制度、司法建议制度、新闻宣传制度等；开展生态环境司法保护的培训活动；加强有关生态环境保护的信息沟通、交流等。
目前，现行的环保司法机制管理资源分散，协作执法效率较低，行政部门与司法机关协作工作并不协调统一，影响了生态环境保护的司法与执法的效果。建立环保大司法机制，必将有利于打击侵害生态环境的违法犯罪行为，有利于保护生态环境权利人的合法权益，有利于维护司法权威和社会公共利益。
（五）加强法制宣传教育
生态环境的保护需要司法部门加强对社会公众的环保法制宣传教育，通过多种形式广泛宣传环保法律、法规，破除某些人或单位关于生态环境保护的错误观念与意识，形成人人重视和参与生态环境保护的良好氛围，为生态环境司法保护创造良好的法治环境。
加强生态环境保护法制宣传教育，着力提高全社会的环境保护法律意识，是做好生态环境司法保护工作的重要基础。 生态环境保护法制宣传教育既可以强化全社会的环境保护意识与观念，也可以加强公民对环境保护法律法规的学习和了解。更重要的是，通过广泛的宣传教育，结合舆论媒体的监督形成生态环境司法保护的强大合力，可在一定程度上促使企业履行社会责任、保护生态环境和督促环境监管部门依法纠正生态环境侵害行为。
笔者建议，应深入开展生态环境司法保护警示教育，完善社会公众参与机制，使人们逐渐摒弃“先污染，后治理”、“重经济、轻环保”、“经济利益至上、经济发展优先”的错误环保意识与观念，进而打破对生态环境司法保护的行政干预和地方保护主义，引导、鼓励广大人民群众提高参与保护生态环境的热情，把保护环境工作变成全社会的自觉行动，生态环境司法保护的重任就会得到社会公众的支持与拥护，更多污染环境和破坏生态的行为才能及时得以发现和制止。
注释：
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