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[摘要]城市公共经济不仅是城市经济的重要组成部分，也是私人经济发展的前提和保障。我国城市当前普遍存在公共产品和公共服务短缺的现象，已经制约着私人经济的发展，由此造成的损失和浪费也不容忽视。而且，由于城市公共经济由政府主持，往往存在不计成本的浪费现象。因此，大力发展城市公共经济，也要以节约的尺度来衡量，也就是公共产品和公共服务的供给既不能滞后，也不能不顾成本—收益的约束，要寻求城市公共产品和公共服务的最佳供给量和最优供给模式。
[关键词]城市公共产品；城市公共服务；节约
[中图分类号]F062.6 [文献标识码]A [文章编号]1671—8372(2008)02—0001—06
城市公共经济和私人经济构成城市经济结构的“两仪”，形成相互依存、相互影响、相互促进的关系：私人经济的发展使城市的经济实力不断壮大，同时对公共产品和公共服务的需求不断增大，需要公共经济加以保障，而公共经济的发展为私人经济提供了有利的发展空间，将进一步促进私人经济的发展。因此，发展城市公共经济不仅是城市政府的职责，也是城市私人经济顺利发展的保证。但是，在我国当前的城市经济发展中，公共经济发展的滞后已经成为私人经济向纵深发展的掣肘因素。而在公共经济发展滞后的同时，存在的更为严重的问题是公共经济发展中的高成本和低效益，造成严重的浪费。可以说，不计成本—收益地发展公共经济与公共经济发展滞后同样有害。因而，应基于节约视角发展城市公共经济，也就是说要以较小的投人获得城市公共经济的较大发展。
一、城市公共经济发展滞后和不当造成的损失和浪费
城市公共经济因由政府来主持，往往容易出现不计成本的浪费现象，特别是在中国的城市，较之于逐步建立健全和繁荣发展的私人经济，公共经济的发展是滞后、不良和不当的，由此导致目前中国已经由20世纪80年代的私人产品短缺，转化为公共产品短缺，它通过对城市功能的一系列不良影响，造成严重的损失和浪费。
(一)城市公共经济发展滞后对城市功能的影响
城市公共经济与城市功能的相互关系，说明城市公共经济发展滞后必然要影响到城市正常功能的发挥以及城市功能的提升和强化。根据美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论，在经济发展的早期阶段，政府需要为经济发展创造良好的外部环境—提供良好的基础设施、法律环境、受教育条件等，这些投资对于国家进人“起飞”阶段乃至成熟阶段都是必不可少的。其实，这是政府通过提供公共产品和公共服务形成城市功能的过程。在经济发展的成熟阶段，私人投资已经大大增加，但政府的公共投资依然是不可少的，因为城市功能需要进一步强化，但这时的公共投资只是私人投资的补充。而且，不论是经济发展的前期还是中期，都存在着市场失灵的现象，为了纠正市场失灵造成的负外部性，政府的干预不仅是必要的，而且还需要加强，由此导致政府公共支出的增加。一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施的支出转移到教育、保健与福利服务的支出。
中国城市在经济发展过程中，虽然也提供了相应的公共产品和公共服务，但由于城市公共经济发展滞后，城市公共产品、公共服务供给小于需求，不能满足城市经济社会发展的正常需要。长期以来，在计划经济体制下发展较为缓慢的城市系统中，城市政府将更多的精力用在生产之上，在“先生产后生活”、“重生产轻生活”的传统观念影响下，公共经济发展滞后成为必然，公共产品和公共服务的短缺也成为必然。例如，不少城市的基础设施建设不仅无法满足当时的城市发展需要，还形成较多的累积性历史欠账，使城市的交通状况越来越差，城市本身的交通功能和城市作为区域节点的交通枢纽功能被弱化，而交通运输是城市系统联通内外的大动脉，该功能的弱化不仅不利于城市经济的发展，还造成了很大的潜在损失。
在中国向市场经济转轨过程中，城市基础设施、公共安全、环境保护等方面的历史欠账问题得到缓解。但是，在城市还没有彻底扭转公共产品和公共服务的短缺状况之时，城市化就驶入了快车道，从1996年开始，全国城市化率以每年1个以上百分点递增，大量聚集到城市的人口对城市公共产品和公共服务提出新的挑战，特别是大城市面临着更大的压力。于是中国大城市也出现了在西方城市曾经出现过的“城市病”：交通拥堵、环境污染、社会治安状况下降等，都考验着城市的社会承载力和生态承载力，城市的不少功能尚未被强化，就被出现的“城市病”所侵蚀，出现了城市相关功能新的弱化趋势。而且，随着城市经济发展水平的提高，一些长期被忽视的城市功能也迫切需要强化。例如城市面临暴雨、暴雪、地震等各种自然灾害和突发公共事件的应对功能，也必须加强。否则，一旦发生类似事件，就会造成巨大的损失。
(二)城市公共经济发展滞后造成的损失
中国城市公共经济发育不良，使城市一些应该得到发展和强化的功能没有得到相应的发展和强化，由此造成一系列的损失，导致城市发展成本和浪费加大。以交通问题为例，由于城市公共产品供给短缺，中国城市道路设施建设严重滞后，道路系统先天不足，表现为路网密度低和道路面密度低的“双低”特征。近年来城市道路建设虽有较大发展，一些特大城市的道路面密度指标有了大幅度的提高，但全国城市人均道路面积仍不足发达国家的1/3。由此，近几年交通机动化和汽车私有化的发展刚刚起步，道路系统就出现了严重的拥挤堵塞。目前，我国一般城市干道上的机动车行驶速度仅15～20公里／小时，大城市中心区车速已降至10～15公里／小时，一些特大城市市区机动交通通行速度甚至下降到近乎瘫痪的状态。由此导致交通运输效率低下，汽车尾气排放加剧环境污染，以及交通事故带来的直接和间接损失，都使城市负担着较大的成本，并造成较大浪费。
由于中国公共经济的发展历程较短，发展水平不高，致使政府在公共安全方面的投入太少，没有建立起一套突发公共事件的应急处理机制。特别是在城市，由于人口密度较大，聚集程度较高，一旦发生重大传染性疾病及其他公共安全事件，波及的人群和影响的范围就远远超出事件发生地，中国每年因突发公共事件造成的损失非常惊人。由于中国有70％以上的大城市、半数以上的人口、75％以上的工农业生产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区，每年因自然灾害造成的损失一般都要超过千亿元。国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示：2003年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6％。另据全国人大常务委员会委员、中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成所 作的统计显示：2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。当然，这些突发公共事件并不完全发生在城市，但城市占据相当大的量。这对城市来说，无疑分摊了不小的发展成本。除这些显性成本外，还有隐性成本。例如，一些城市建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，但因城市公共投资不足，缺少及时的维护和更新，安全隐患较大，是一个个随时都可能被引爆的炸弹。一旦发生突发公共事件，隐性成本也就变为显性成本。
(三)城市公共经济发展不当造成的浪费
城市公共经济发展不当，是中国城市公共经济发展的最大问题：一方面是城市公共经济发展滞后导致的公共产品和公共服务的短缺，另一方面则是城市公共投资的巨大浪费。公共产品和公共服务的短缺，造成城市应该具备的功能缺失；城市公共投资浪费，使投入没有形成相应的产出，或产出的公共产品和公共服务相对于城市系统来说是多余的，起不到强化城市功能的作用，还徒增了城市的发展成本，这两方面的问题都导致巨大的城市浪费。其根本原因是对城市公共投资的使用没有长远的规划，缺乏应有的制约、监督机制，更没有对公共投资是否有助于城市功能的提升和强化及其成本—收益进行分析。前几年，不论是大城市还是中小城市，都曾不顾城市的功能定位，掀起一股建大广场、修宽马路的热潮，而且已经在全国形成蔓延之势。但对不少城市来说，修建的大广场既无实用功能，也无人文价值，成为浮华的摆设；宽马路相对于小城市较少的车流量来说则是巨大的浪费，而且有些城市政府还将马路修成景观大道，还有不少城市是举债修建大广场、宽马路。如果将小城市公共投资的成本与收益相比较，成本要远远大于收益，这样的公共投资实质上就是浪费。
在一些城市，公共投资甚至沦为一些官员粉饰政绩的工具。尽管中央和地方政府一再明令禁止“政绩工程”、“形象工程”，但这些工程却依然“遍地开花”，如顽疾久治不愈。一些大中城市上的项目几年后都无法正常经营，要靠财政补贴才能运转，如贪官王怀忠兴建的阜阳国际机场耗资3.2亿元，结果全年旅客不足1000人次，开通的几条航线每条年财政补贴400万元，成了地方财政的沉重包袱。王怀忠一系列的“政绩工程”，使阜阳财政的到期负债高达20多亿元，相当于该市2003年可支配收入的5倍，等于透支了阜阳未来10年的财力，被称为“为官一任三载、祸害一方十年”。
“政绩工程”折射出中国现行干部考核机制、监督机制、选拔机制中存在的问题，也说明在城市进行公共投资时，不少城市根本没有考虑成本—效益。如果在投资前能够进行公共支出成本—效益分析，并通过相应的制约机制禁止那些无法改变城市功能，成本远高于收益的项目，就可以对数目惊人的浪费有所遏制。
二、基于节约视角的城市公共产品供给
基于节约视角的城市公共产品供给，就是在保证城市功能实现的前提下，以最低成本提供城市公共产品，研究的重点是确定不同城市规模对城市公共产品的需求量。因为对于给定的城市规模而言，城市公共产品规模太小，则不能满足全体市民对公共产品的需求；如果城市公共产品的规模太大，就会出现城市公共产品过剩，造成浪费。城市公共产品的供给规模与城市规模大小直接相关，还与所提供的公共产品的数量以及该公共产品是否存在规模经济有关。此外，还要研究城市公共产品的最优供给模式，以提高城市公共产品的供给效率，减少由于供给效率低下造成的浪费。
(一)城市公共产品供给与城市规模间关系分析
同全国性公共产品类似，城市公共产品也有纯公共产品和准公共产品之分。城市纯公共产品主要指城市绿化和环境保护、一般道路和桥梁等城市基础设施、城市大气污染治理等，这些产品同全国性纯公共产品一样具有较强的外部性，难以也不能通过市场经营，必须由城市政府直接提供。
在城市系统内更为普遍的是准公共产品，它可以通过市场适当收费。城市系统的地域和空间特征，使城市系统内的公共产品可以在一定范围内具有排他性。例如电影院、公共游泳池等。之所以如此，一是因为城市公共产品，在一定条件下完全可以实现部分的排他性，而且在技术上、成本上都不存在障碍。二是因为在一定城市空间内的公共产品，消费者如果超出其能够承载的最大数量，就会造成拥挤，城市公共产品的供给质量就会降低，其他消费者的效用也会随之降低，增加一个消费者的边际成本不再为零，此时的城市公共产品便具有了部分的竞争性。因此，城市公共产品具有纯公共产品的部分属性，是介于纯公共产品和私人产品之间的一种产品，类似于布坎南所称的“俱乐部产品”。根据布坎南的俱乐部经济理论，俱乐部是建立在自愿基础上，成员的收入和偏好无差别，平均分享俱乐部产品并平均分摊成本；俱乐部成员的效用同时取决于俱乐部产品与成员数，每位成员可享受的商品数量或质量取决于成员数量，成员增加到一定数量时会影响原有成员的消费，降低其效用。若俱乐部成员太少，则每人分摊成本较高，也会减少效用。而俱乐部均衡就是使俱乐部成员的效用最大化，因此，俱乐部的规模就取决于俱乐部产品的数量和俱乐部的成员数。
与“俱乐部产品”相类似，城市公共产品供给所对应的适当人口规模，也与所提供的公共产品的数量、城市人口数量有关，此外，还与城市公共产品是否具有规模经济效益有关。如图1所示，ME表示因享用城市公共产品人数增加而分摊成本下降所获得的收益，边际收益是递减的，MC1、MC2、MC3为边际成本线，MC1表示由于享用城市公共产品的人数增多而带来的拥挤成本，也就是边际成本，而且边际成本是递增的；MC2表示边际成本不变；MC3表示由于存在规模经济，人数的增加使分摊的成本下降，边际成本递减。如果供给的是城市纯公共产品，最佳城市规模为ME=MC2所对应的人口数N2；如果是城市准公共产品，最佳城市规模为ME=MCl所对应的人口数N1；如果存在规模经济，最佳规模为ME=MC3所对应的人口数N3。如果城市现有人口大于该最佳规模，就要追加公共产品的供给量，直到使边际成本与边际收益相等为止。
(二)城市公共产品的最优供应
在城市公共产品中，“俱乐部产品”占绝大多数。由以上分析可知，在城市人口数量和密度不断增加的过程中，一旦超过一定规模，城市的拥挤成本便不再为零，而且还会随人口的增加而增大。
假设城市系统内的人口都具有相同的偏好，城 市的总产出为Y，其中城市公共产品的供给为G，私人产品的产出为S，人均水平相同，都是X，城市内的总人口为N，则城市总产出的约束条件可以表示为：
Y=S+G=XN+G (1)
假定城市总产出是城市人口数量N的递增凹函数。则有：
但是，城市人口总是处于变动中，而且通常情况下都是不断增加的。当N增加时，产出以及城市公共产品最优水平相应增加(因f'(N)＞0)，人均消费最大水平(f(N)/N)却下降。人口变化情况下城市公共产品的最优供给水平为城市人口固定的最优供给水平的外包络线(如图3所示)。
将城市公共产品GI到一个固定值，然后改变城市人口N，使X达到最大，就可以得到这条包络线的特征。由f(N)=XN+G得：
三、基于节约视角的城市公共服务生产
城市公共服务主要指无形公共品，如城市政府管理、政府服务、教育、医疗、卫生、公安等。但城市公共服务也包括有形公共品，如供水、供电、供气等。城市公共服务水平的高低，对私人经济、市民生活影响极大，而且对城市管理功能、服务功能的提升和强化也有重要作用。如果城市公共服务滞后于生产和生活的需要，也将制约私人经济乃至整个城市经济的发展，并造成损失和浪费。基于节约视角的城市公共服务生产研究，也就是要使供给尽量满足需求，并提高公共服务的效率，实现投入—产出的高效化，最大限度地减少浪费。
(一)城市公共服务的规模分析
城市公共服务的最佳规模与城市人口数量，即服务对象数量密切相关。一般说来，服务对象的数量多，对城市公共服务的需求总量自然就大；服务对象数量少，对城市公共服务的需求总量自然就小。就每一个具体的城市而言，多少人口需要建立一所大学、中学、小学，多少人口需要建立一个消防站、保健所等，还要根据城市的经济社会状况、现有的城市功能、公共服务已经达到的水平进行具体的分析研究。有些城市因特定的条件和社会背景，对公共服务会比一般城市有更为特殊的需求量。例如，纽约人用于警察保护的支付要比美国其他42个大城市的一般居民多1/2，用于垃圾收集的支付要多2/3。城市公共服务不仅要考虑城市固定人口的需求，还要考虑城市暂住人口的需求。而且，在一些大城市，由于暂住人口规模大、密度高、流动频繁，在城市公共交通、教育、医疗、政府服务等方面需求非常大，如果公共服务的规模太小，就会在享受服务的人口中形成拥挤现象，导致城市公共服务质量的降低。因此，城市公共服务要能够覆盖居住在城市内的所有人口，并使其效用达到最大化。另外，有一些城市公共服务还与城市人口密度相关，人口比较分散的地区公共服务的对象较少，减少了服务量，而距离拉大又增加了服务量，为使城市公共服务达到最佳规模，就要在二者之间进行权衡，使减少城市公共服务量获得的收益与距离拉大增加的成本相等。
城市公共服务规模的大小还与服务本身是否存在规模经济有关。在城市公共服务中，之所以存在规模经济是因为有些生产要素(特别是建筑物和资本)的倾向是“成块的”，当这些固定要素改变，生产规模就会变化。如果固定要素更多地降低了提供服务的单位成本，这就有了规模经济效益。如果公共服务存在规模经济效益，则相同的服务可以供更多的人享用，因此，固定人口下存在规模经济的城市公共服务项目，其规模就可以比不存在规模经济的同一服务项目小。但是，并不是所有的城市公共服务都存在规模经济，对城市公共服务中哪些存在规模经济效益，哪些不存在规模经济效益，则要进行具体分析。表1是美国城市经济学家沃纳·赫希基于美国当时的经验得出的研究结果，其中有确定规模经济效益的只有消防、供水、排水和供电，其他为不定或没有规模经济效益。而英国城市经济学家巴顿则认为英国城市公共服务的规模经济效益迹象不太清楚，对那些由地方政府经管，在服务上、类型上具有不同分散水平的住宅、公路和卫生服务设施所进行的研究中，没能显示出规模经济效益的全貌，而这种效益在某些部门是存在的，例如城市小区一级提供的住房就是如此。苏格兰地方政府提供卫生、福利和清洁设施的公共服务就显示不出重要的规模经济效益来，而初等学校的大小有明显的规模经济效益，但中等学校则没有。
(二)城市公共服务的生产函数
城市公共服务生产函数表示在一定条件下生产要素投入与单位时间产出的关系。生产函数表明在不同服务条件下，从长期来看，不同技术状况下、不同经营规模的不同实物投入组合所产生的某些服务产出。城市公共服务的生产函数可以表示为：
Y=f(I，S，T) (6)
式中：Y—公共服务产出，I—投入要素，S—服务对象条件，T—技术状况。
城市公共服务与城市公共产品类似，也是有投入产出的。例如，医院的产出是对就医者实施的各种治疗，供水服务的产出是为生产和生活提供的各种用水。由于城市公共服务与公共产品相比较，并不都具有容易确定的实物特征，在度量上有些可以直接度量，有些则不可。前者如垃圾收集服务可以用垃圾收集量来度量，供水服务可以用供水量来度量。对于不能直接度量的城市公共服务，可以采用代表产出加以反映。例如，医疗服务的代表产出为患者人数、治愈率等，高等教育的代表产出为大学毕业生的数量等。
城市公共服务生产函数中的投入要素，指投入的劳动、土地、人力资本、资金等一般要素，此外还有管理要素。一般来说，投入要素越多，城市公共服务的产出也越大。但是，这并不意味着投入的要素可以无限制地增加，如果超过一定的限度，城市公共服务的投入要素所产生的边际收益也会出现递减，从而造成浪费。
城市公共服务生产函数中的服务对象条件，指服务对象本身所具有的特质或者外在的客观条件。它不同于投入要素，通常是具有消极影响的因素。这些因素有实物因素、人力因素、财力因素、法律因素，甚至政治因素。服务提供者对服务对象条件的影响很小或没有效应，很难通过自身的努力对其加以控制，而且也不能只选择有利的服务条件或困难较少的地方提供服务。例如，对于消防部门来说，也许发生火灾的地点道路不畅通，也许火灾临近油库，随时可能引发更大的灾难，但消防人员对这一切都无法选择和控制，只能义无反顾地及时赶赴现场实施救援。
城市公共服务生产函数中另一个变量是技术状况。但是，技术状况在短期内的变化一般很小，只有在长期才是重要的影响因素。因此，短期内的城市公共服务生产函数可以不考虑技术状况的影响。
城市公共服务还有数量和质量方面的要求，这两个方面是可以相互置换的。这时的服务产出是服务数量A和服务质量Q之积，即：
Y=f(A，Q)
城市公共服务追求的目标是市民效用的最大化，因此，服务的质量是比较容易改善的，但服务的数量则不易改变。据此上式可改写为：
AY=f(I，S，T)
如果能把城市公共服务的数量和质量结合起来，则城市公共服务生产函数可写为：
A=K(Q，I，S，T) (7)
城市公共服务的提供过程中，要考虑到影响城市公共服务生产函数的各个影响因子，还要对其所得所失进行认真的分析比较，力求使城市公共服务产出保持在较为适宜的水平，这样才能在保障供给的前提下最大限度地实现节约。
[责任编辑 王艳芳]
[关键词]城市公共产品；城市公共服务；节约
[中图分类号]F062.6 [文献标识码]A [文章编号]1671—8372(2008)02—0001—06
城市公共经济和私人经济构成城市经济结构的“两仪”，形成相互依存、相互影响、相互促进的关系：私人经济的发展使城市的经济实力不断壮大，同时对公共产品和公共服务的需求不断增大，需要公共经济加以保障，而公共经济的发展为私人经济提供了有利的发展空间，将进一步促进私人经济的发展。因此，发展城市公共经济不仅是城市政府的职责，也是城市私人经济顺利发展的保证。但是，在我国当前的城市经济发展中，公共经济发展的滞后已经成为私人经济向纵深发展的掣肘因素。而在公共经济发展滞后的同时，存在的更为严重的问题是公共经济发展中的高成本和低效益，造成严重的浪费。可以说，不计成本—收益地发展公共经济与公共经济发展滞后同样有害。因而，应基于节约视角发展城市公共经济，也就是说要以较小的投人获得城市公共经济的较大发展。
一、城市公共经济发展滞后和不当造成的损失和浪费
城市公共经济因由政府来主持，往往容易出现不计成本的浪费现象，特别是在中国的城市，较之于逐步建立健全和繁荣发展的私人经济，公共经济的发展是滞后、不良和不当的，由此导致目前中国已经由20世纪80年代的私人产品短缺，转化为公共产品短缺，它通过对城市功能的一系列不良影响，造成严重的损失和浪费。
(一)城市公共经济发展滞后对城市功能的影响
城市公共经济与城市功能的相互关系，说明城市公共经济发展滞后必然要影响到城市正常功能的发挥以及城市功能的提升和强化。根据美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论，在经济发展的早期阶段，政府需要为经济发展创造良好的外部环境—提供良好的基础设施、法律环境、受教育条件等，这些投资对于国家进人“起飞”阶段乃至成熟阶段都是必不可少的。其实，这是政府通过提供公共产品和公共服务形成城市功能的过程。在经济发展的成熟阶段，私人投资已经大大增加，但政府的公共投资依然是不可少的，因为城市功能需要进一步强化，但这时的公共投资只是私人投资的补充。而且，不论是经济发展的前期还是中期，都存在着市场失灵的现象，为了纠正市场失灵造成的负外部性，政府的干预不仅是必要的，而且还需要加强，由此导致政府公共支出的增加。一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施的支出转移到教育、保健与福利服务的支出。
中国城市在经济发展过程中，虽然也提供了相应的公共产品和公共服务，但由于城市公共经济发展滞后，城市公共产品、公共服务供给小于需求，不能满足城市经济社会发展的正常需要。长期以来，在计划经济体制下发展较为缓慢的城市系统中，城市政府将更多的精力用在生产之上，在“先生产后生活”、“重生产轻生活”的传统观念影响下，公共经济发展滞后成为必然，公共产品和公共服务的短缺也成为必然。例如，不少城市的基础设施建设不仅无法满足当时的城市发展需要，还形成较多的累积性历史欠账，使城市的交通状况越来越差，城市本身的交通功能和城市作为区域节点的交通枢纽功能被弱化，而交通运输是城市系统联通内外的大动脉，该功能的弱化不仅不利于城市经济的发展，还造成了很大的潜在损失。
在中国向市场经济转轨过程中，城市基础设施、公共安全、环境保护等方面的历史欠账问题得到缓解。但是，在城市还没有彻底扭转公共产品和公共服务的短缺状况之时，城市化就驶入了快车道，从1996年开始，全国城市化率以每年1个以上百分点递增，大量聚集到城市的人口对城市公共产品和公共服务提出新的挑战，特别是大城市面临着更大的压力。于是中国大城市也出现了在西方城市曾经出现过的“城市病”：交通拥堵、环境污染、社会治安状况下降等，都考验着城市的社会承载力和生态承载力，城市的不少功能尚未被强化，就被出现的“城市病”所侵蚀，出现了城市相关功能新的弱化趋势。而且，随着城市经济发展水平的提高，一些长期被忽视的城市功能也迫切需要强化。例如城市面临暴雨、暴雪、地震等各种自然灾害和突发公共事件的应对功能，也必须加强。否则，一旦发生类似事件，就会造成巨大的损失。
(二)城市公共经济发展滞后造成的损失
中国城市公共经济发育不良，使城市一些应该得到发展和强化的功能没有得到相应的发展和强化，由此造成一系列的损失，导致城市发展成本和浪费加大。以交通问题为例，由于城市公共产品供给短缺，中国城市道路设施建设严重滞后，道路系统先天不足，表现为路网密度低和道路面密度低的“双低”特征。近年来城市道路建设虽有较大发展，一些特大城市的道路面密度指标有了大幅度的提高，但全国城市人均道路面积仍不足发达国家的1/3。由此，近几年交通机动化和汽车私有化的发展刚刚起步，道路系统就出现了严重的拥挤堵塞。目前，我国一般城市干道上的机动车行驶速度仅15～20公里／小时，大城市中心区车速已降至10～15公里／小时，一些特大城市市区机动交通通行速度甚至下降到近乎瘫痪的状态。由此导致交通运输效率低下，汽车尾气排放加剧环境污染，以及交通事故带来的直接和间接损失，都使城市负担着较大的成本，并造成较大浪费。
由于中国公共经济的发展历程较短，发展水平不高，致使政府在公共安全方面的投入太少，没有建立起一套突发公共事件的应急处理机制。特别是在城市，由于人口密度较大，聚集程度较高，一旦发生重大传染性疾病及其他公共安全事件，波及的人群和影响的范围就远远超出事件发生地，中国每年因突发公共事件造成的损失非常惊人。由于中国有70％以上的大城市、半数以上的人口、75％以上的工农业生产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区，每年因自然灾害造成的损失一般都要超过千亿元。国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示：2003年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6％。另据全国人大常务委员会委员、中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成所 作的统计显示：2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。当然，这些突发公共事件并不完全发生在城市，但城市占据相当大的量。这对城市来说，无疑分摊了不小的发展成本。除这些显性成本外，还有隐性成本。例如，一些城市建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，但因城市公共投资不足，缺少及时的维护和更新，安全隐患较大，是一个个随时都可能被引爆的炸弹。一旦发生突发公共事件，隐性成本也就变为显性成本。
(三)城市公共经济发展不当造成的浪费
城市公共经济发展不当，是中国城市公共经济发展的最大问题：一方面是城市公共经济发展滞后导致的公共产品和公共服务的短缺，另一方面则是城市公共投资的巨大浪费。公共产品和公共服务的短缺，造成城市应该具备的功能缺失；城市公共投资浪费，使投入没有形成相应的产出，或产出的公共产品和公共服务相对于城市系统来说是多余的，起不到强化城市功能的作用，还徒增了城市的发展成本，这两方面的问题都导致巨大的城市浪费。其根本原因是对城市公共投资的使用没有长远的规划，缺乏应有的制约、监督机制，更没有对公共投资是否有助于城市功能的提升和强化及其成本—收益进行分析。前几年，不论是大城市还是中小城市，都曾不顾城市的功能定位，掀起一股建大广场、修宽马路的热潮，而且已经在全国形成蔓延之势。但对不少城市来说，修建的大广场既无实用功能，也无人文价值，成为浮华的摆设；宽马路相对于小城市较少的车流量来说则是巨大的浪费，而且有些城市政府还将马路修成景观大道，还有不少城市是举债修建大广场、宽马路。如果将小城市公共投资的成本与收益相比较，成本要远远大于收益，这样的公共投资实质上就是浪费。
在一些城市，公共投资甚至沦为一些官员粉饰政绩的工具。尽管中央和地方政府一再明令禁止“政绩工程”、“形象工程”，但这些工程却依然“遍地开花”，如顽疾久治不愈。一些大中城市上的项目几年后都无法正常经营，要靠财政补贴才能运转，如贪官王怀忠兴建的阜阳国际机场耗资3.2亿元，结果全年旅客不足1000人次，开通的几条航线每条年财政补贴400万元，成了地方财政的沉重包袱。王怀忠一系列的“政绩工程”，使阜阳财政的到期负债高达20多亿元，相当于该市2003年可支配收入的5倍，等于透支了阜阳未来10年的财力，被称为“为官一任三载、祸害一方十年”。
“政绩工程”折射出中国现行干部考核机制、监督机制、选拔机制中存在的问题，也说明在城市进行公共投资时，不少城市根本没有考虑成本—效益。如果在投资前能够进行公共支出成本—效益分析，并通过相应的制约机制禁止那些无法改变城市功能，成本远高于收益的项目，就可以对数目惊人的浪费有所遏制。
二、基于节约视角的城市公共产品供给
基于节约视角的城市公共产品供给，就是在保证城市功能实现的前提下，以最低成本提供城市公共产品，研究的重点是确定不同城市规模对城市公共产品的需求量。因为对于给定的城市规模而言，城市公共产品规模太小，则不能满足全体市民对公共产品的需求；如果城市公共产品的规模太大，就会出现城市公共产品过剩，造成浪费。城市公共产品的供给规模与城市规模大小直接相关，还与所提供的公共产品的数量以及该公共产品是否存在规模经济有关。此外，还要研究城市公共产品的最优供给模式，以提高城市公共产品的供给效率，减少由于供给效率低下造成的浪费。
(一)城市公共产品供给与城市规模间关系分析
同全国性公共产品类似，城市公共产品也有纯公共产品和准公共产品之分。城市纯公共产品主要指城市绿化和环境保护、一般道路和桥梁等城市基础设施、城市大气污染治理等，这些产品同全国性纯公共产品一样具有较强的外部性，难以也不能通过市场经营，必须由城市政府直接提供。
在城市系统内更为普遍的是准公共产品，它可以通过市场适当收费。城市系统的地域和空间特征，使城市系统内的公共产品可以在一定范围内具有排他性。例如电影院、公共游泳池等。之所以如此，一是因为城市公共产品，在一定条件下完全可以实现部分的排他性，而且在技术上、成本上都不存在障碍。二是因为在一定城市空间内的公共产品，消费者如果超出其能够承载的最大数量，就会造成拥挤，城市公共产品的供给质量就会降低，其他消费者的效用也会随之降低，增加一个消费者的边际成本不再为零，此时的城市公共产品便具有了部分的竞争性。因此，城市公共产品具有纯公共产品的部分属性，是介于纯公共产品和私人产品之间的一种产品，类似于布坎南所称的“俱乐部产品”。根据布坎南的俱乐部经济理论，俱乐部是建立在自愿基础上，成员的收入和偏好无差别，平均分享俱乐部产品并平均分摊成本；俱乐部成员的效用同时取决于俱乐部产品与成员数，每位成员可享受的商品数量或质量取决于成员数量，成员增加到一定数量时会影响原有成员的消费，降低其效用。若俱乐部成员太少，则每人分摊成本较高，也会减少效用。而俱乐部均衡就是使俱乐部成员的效用最大化，因此，俱乐部的规模就取决于俱乐部产品的数量和俱乐部的成员数。
与“俱乐部产品”相类似，城市公共产品供给所对应的适当人口规模，也与所提供的公共产品的数量、城市人口数量有关，此外，还与城市公共产品是否具有规模经济效益有关。如图1所示，ME表示因享用城市公共产品人数增加而分摊成本下降所获得的收益，边际收益是递减的，MC1、MC2、MC3为边际成本线，MC1表示由于享用城市公共产品的人数增多而带来的拥挤成本，也就是边际成本，而且边际成本是递增的；MC2表示边际成本不变；MC3表示由于存在规模经济，人数的增加使分摊的成本下降，边际成本递减。如果供给的是城市纯公共产品，最佳城市规模为ME=MC2所对应的人口数N2；如果是城市准公共产品，最佳城市规模为ME=MCl所对应的人口数N1；如果存在规模经济，最佳规模为ME=MC3所对应的人口数N3。如果城市现有人口大于该最佳规模，就要追加公共产品的供给量，直到使边际成本与边际收益相等为止。
(二)城市公共产品的最优供应
在城市公共产品中，“俱乐部产品”占绝大多数。由以上分析可知，在城市人口数量和密度不断增加的过程中，一旦超过一定规模，城市的拥挤成本便不再为零，而且还会随人口的增加而增大。
假设城市系统内的人口都具有相同的偏好，城 市的总产出为Y，其中城市公共产品的供给为G，私人产品的产出为S，人均水平相同，都是X，城市内的总人口为N，则城市总产出的约束条件可以表示为：
Y=S+G=XN+G (1)
假定城市总产出是城市人口数量N的递增凹函数。则有：
但是，城市人口总是处于变动中，而且通常情况下都是不断增加的。当N增加时，产出以及城市公共产品最优水平相应增加(因f'(N)＞0)，人均消费最大水平(f(N)/N)却下降。人口变化情况下城市公共产品的最优供给水平为城市人口固定的最优供给水平的外包络线(如图3所示)。
将城市公共产品GI到一个固定值，然后改变城市人口N，使X达到最大，就可以得到这条包络线的特征。由f(N)=XN+G得：
三、基于节约视角的城市公共服务生产
城市公共服务主要指无形公共品，如城市政府管理、政府服务、教育、医疗、卫生、公安等。但城市公共服务也包括有形公共品，如供水、供电、供气等。城市公共服务水平的高低，对私人经济、市民生活影响极大，而且对城市管理功能、服务功能的提升和强化也有重要作用。如果城市公共服务滞后于生产和生活的需要，也将制约私人经济乃至整个城市经济的发展，并造成损失和浪费。基于节约视角的城市公共服务生产研究，也就是要使供给尽量满足需求，并提高公共服务的效率，实现投入—产出的高效化，最大限度地减少浪费。
(一)城市公共服务的规模分析
城市公共服务的最佳规模与城市人口数量，即服务对象数量密切相关。一般说来，服务对象的数量多，对城市公共服务的需求总量自然就大；服务对象数量少，对城市公共服务的需求总量自然就小。就每一个具体的城市而言，多少人口需要建立一所大学、中学、小学，多少人口需要建立一个消防站、保健所等，还要根据城市的经济社会状况、现有的城市功能、公共服务已经达到的水平进行具体的分析研究。有些城市因特定的条件和社会背景，对公共服务会比一般城市有更为特殊的需求量。例如，纽约人用于警察保护的支付要比美国其他42个大城市的一般居民多1/2，用于垃圾收集的支付要多2/3。城市公共服务不仅要考虑城市固定人口的需求，还要考虑城市暂住人口的需求。而且，在一些大城市，由于暂住人口规模大、密度高、流动频繁，在城市公共交通、教育、医疗、政府服务等方面需求非常大，如果公共服务的规模太小，就会在享受服务的人口中形成拥挤现象，导致城市公共服务质量的降低。因此，城市公共服务要能够覆盖居住在城市内的所有人口，并使其效用达到最大化。另外，有一些城市公共服务还与城市人口密度相关，人口比较分散的地区公共服务的对象较少，减少了服务量，而距离拉大又增加了服务量，为使城市公共服务达到最佳规模，就要在二者之间进行权衡，使减少城市公共服务量获得的收益与距离拉大增加的成本相等。
城市公共服务规模的大小还与服务本身是否存在规模经济有关。在城市公共服务中，之所以存在规模经济是因为有些生产要素(特别是建筑物和资本)的倾向是“成块的”，当这些固定要素改变，生产规模就会变化。如果固定要素更多地降低了提供服务的单位成本，这就有了规模经济效益。如果公共服务存在规模经济效益，则相同的服务可以供更多的人享用，因此，固定人口下存在规模经济的城市公共服务项目，其规模就可以比不存在规模经济的同一服务项目小。但是，并不是所有的城市公共服务都存在规模经济，对城市公共服务中哪些存在规模经济效益，哪些不存在规模经济效益，则要进行具体分析。表1是美国城市经济学家沃纳·赫希基于美国当时的经验得出的研究结果，其中有确定规模经济效益的只有消防、供水、排水和供电，其他为不定或没有规模经济效益。而英国城市经济学家巴顿则认为英国城市公共服务的规模经济效益迹象不太清楚，对那些由地方政府经管，在服务上、类型上具有不同分散水平的住宅、公路和卫生服务设施所进行的研究中，没能显示出规模经济效益的全貌，而这种效益在某些部门是存在的，例如城市小区一级提供的住房就是如此。苏格兰地方政府提供卫生、福利和清洁设施的公共服务就显示不出重要的规模经济效益来，而初等学校的大小有明显的规模经济效益，但中等学校则没有。
(二)城市公共服务的生产函数
城市公共服务生产函数表示在一定条件下生产要素投入与单位时间产出的关系。生产函数表明在不同服务条件下，从长期来看，不同技术状况下、不同经营规模的不同实物投入组合所产生的某些服务产出。城市公共服务的生产函数可以表示为：
Y=f(I，S，T) (6)
式中：Y—公共服务产出，I—投入要素，S—服务对象条件，T—技术状况。
城市公共服务与城市公共产品类似，也是有投入产出的。例如，医院的产出是对就医者实施的各种治疗，供水服务的产出是为生产和生活提供的各种用水。由于城市公共服务与公共产品相比较，并不都具有容易确定的实物特征，在度量上有些可以直接度量，有些则不可。前者如垃圾收集服务可以用垃圾收集量来度量，供水服务可以用供水量来度量。对于不能直接度量的城市公共服务，可以采用代表产出加以反映。例如，医疗服务的代表产出为患者人数、治愈率等，高等教育的代表产出为大学毕业生的数量等。
城市公共服务生产函数中的投入要素，指投入的劳动、土地、人力资本、资金等一般要素，此外还有管理要素。一般来说，投入要素越多，城市公共服务的产出也越大。但是，这并不意味着投入的要素可以无限制地增加，如果超过一定的限度，城市公共服务的投入要素所产生的边际收益也会出现递减，从而造成浪费。
城市公共服务生产函数中的服务对象条件，指服务对象本身所具有的特质或者外在的客观条件。它不同于投入要素，通常是具有消极影响的因素。这些因素有实物因素、人力因素、财力因素、法律因素，甚至政治因素。服务提供者对服务对象条件的影响很小或没有效应，很难通过自身的努力对其加以控制，而且也不能只选择有利的服务条件或困难较少的地方提供服务。例如，对于消防部门来说，也许发生火灾的地点道路不畅通，也许火灾临近油库，随时可能引发更大的灾难，但消防人员对这一切都无法选择和控制，只能义无反顾地及时赶赴现场实施救援。
城市公共服务生产函数中另一个变量是技术状况。但是，技术状况在短期内的变化一般很小，只有在长期才是重要的影响因素。因此，短期内的城市公共服务生产函数可以不考虑技术状况的影响。
城市公共服务还有数量和质量方面的要求，这两个方面是可以相互置换的。这时的服务产出是服务数量A和服务质量Q之积，即：
Y=f(A，Q)
城市公共服务追求的目标是市民效用的最大化，因此，服务的质量是比较容易改善的，但服务的数量则不易改变。据此上式可改写为：
AY=f(I，S，T)
如果能把城市公共服务的数量和质量结合起来，则城市公共服务生产函数可写为：
A=K(Q，I，S，T) (7)
城市公共服务的提供过程中，要考虑到影响城市公共服务生产函数的各个影响因子，还要对其所得所失进行认真的分析比较，力求使城市公共服务产出保持在较为适宜的水平，这样才能在保障供给的前提下最大限度地实现节约。
[责任编辑 王艳芳]