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近年，在工业经济下行压力、企业效益下滑以及宏观经济调控政策等因素的影响下，工业企业的劳动力需求显著降低，从业人员持续减少，行业间就业增长的差异更加明显，劳动力素质变化趋势喜忧参半。工业劳动力供求面临着来自信息化技术发展、产业结构调整升级、劳动力成本上升与劳动力年龄结构变化等方面的约束。要持续保持工业就业增长，需要政府与企业从多方面采取更加积极的措施。
一、工业劳动力供求面临的挑战
（一）工业就业增长动力减弱
当前中国工业正处于转型升级的过渡阶段。装备制造业、高技术制造业的竞争优势正在形成。而这将推动工业发展由要素资源依赖型向创新驱动型转变，由此开发新领域，拓展就业空间。从近年工业就业增长来看，可以说装备制造业与高技术制造业起到了牵引作用。数据显示，制造业城镇单位从业人员在2009—2014年间增加1751.2万人，其中55.9%源自装备制造业，36.7%源自高技术制造业，31.3%源自消费品制造业，13.9%源自高耗能制造业。但是，装备制造业与高技术制造业的就业增长势头在2014年大幅减弱。一是从业人员人数增长分别从2013年的30.2%和29.2%下降为2014年的0.8%和1.5%，同比下降了29.4个百分点和27.7个百分点，下降十分明显。二是从业人员人数占制造业比重的增幅收窄，2014年仅比2013年增加0.5个百分点和0.4个百分点，为2010年以来最低或次低水平。三是各行业就业增长差异较大。一方面，计算机、通信和其他电子设备、电气机械设备和交通运输设备三个行业的从业人员增长较快，其从业人员增加人数占制造业从业人员增加人数的比重高达44%，另一方面，金属制品、通用设备、专用设备等行业的从业人员增长相对滞后，其从业人员增加人数占制造业从业人员增加人数的比重只有11.7%，仅相当于前者的四分之一（图1）。并且，这些行业在2014年还出现了就业负增长。
（二）过剩行业员工转移面临困难
当前，钢铁、煤炭、水泥等行业因为减少过剩产能、淘汰落后产能而要转移分流大批员工。但是，这些员工要实现再就业面临较大困难。第一，产能过剩行业大都是历史较长的传统行业，从业人员相对高龄化。数据显示，采矿业从业人员中40岁及以上的比重，要比制造业高出17.5个百分点，比全部行业高出12.7个百分点。近60%的从业人员是“40、50”人员。这个年龄段的失业人员要通过市场实现再就业非常困难。第二，文化水平低也是失业人员再就业的不利因素。采矿业就业人员中55%的人只有初中及以下学历。受教育水平低会对失业人员学习新技术造成困难。第三，煤炭、钢铁等行业的技术专用性强，失业人员技能单一，难以适应产业转型后新兴产业的技术需要。第四，产能过剩企业大都严重亏损，债务高筑，资不抵债，没有财务能力对转移分流员工提供满意的货币补偿方案，更遑论对转移分流员工实施再就业培训和开拓新的业务领域。
（三）劳动力成本持续上升
在过去十余年里，工业平均工资一直呈两位数的增长，直到近两年才放慢增速。据调查，2006—2015年间，深圳制造业普通工人的月工资增长了37.7%。2015年深圳制造业普通工人月工资分别是泰国、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、越南、印度的1.25倍、1.43倍、1.67倍、1.43倍、2.5倍和1.67倍。与东南亚国家比较，中国已没有工资成本优势。与日本、韩国相比，中国的成本优势也在减弱。2006年深圳制造业普通工人与日本横滨、韩国首尔同类工人的月工资差距分别是9.8倍和5.2倍，但到了2015年工资差距已经缩小到5.9倍和4.4倍。
工资水平的快速增长，意味着从业人员收入的提高，但同时也带来了企业社会保险费用增加、劳动力成本负担加重的问题。中国企业家调查系统2015年调查显示，71.9%的企业表示，“人工成本上升”是企业发展面临的最主要困难之一。今后，随着经济增长放缓、企业需求下降、劳动力供给总量减少以及工资及社会保障政策调整，工资增长将会趋缓，从而在一定程度上减轻企业的劳动力成本压力。但是，制造业从业人员结构在加速高龄化，因此，如果就业容量得不到拓展，40岁及以上从业人员的比重在未来10年里将很快超过半数，从而还会增大企业的工资与社会保障费用负担。
（四）劳动力供求失衡局面依然严峻
工业劳动力供求存在着结构性矛盾。第一，技术工人与技术人员短缺。过去几年里技术工人平均工资大幅上涨，但技工学校毕业生数量减少，大学生又不愿意做工人，农民工缺乏职业技能培训，学校教育与产业发展脱节，这些因素造成技术工人的供给总量未能同比例增加。第二，操作工、普工、服务员、营销人员等简单劳动岗位的劳动者短缺。简单劳动岗位虽然需求大，但因为工资低，劳动强度大，劳动环境差，对求职人员越来越缺乏吸引力。
今后，随着人口结构变动、劳动力成本上升、信息技术发展，工业企业对技工与技术人员的需求还将增大，企业用工结构将由简单劳动岗位为主向复杂劳动岗位为主转变。首先，人口老龄化，年轻劳动力数量减少，将影响劳动力的有效供给，加剧劳动力短缺局面，推动市场工资上升。而工资上升又带来劳动力成本上升，将促使企业选择“机器代人”策略，减少简单劳动岗位数量。其次，工业发展已进入被称为“工业4.0”“工业互联网”的时代，一方面，随着人工智能、机器人等技术的广泛应用，生产制造、办公事务等过程中的劳动投入量将减少，一些中低端岗位将逐步消失。另一方面，技术数字化、智能化使劳动者的工作内容与工作形式发生变化，需要知识型技能的高端岗位将日益增多。如果劳动者的素质技能不能适应产业发展的需要，就会影响产业结构的转型升级。
二、应对劳动力供求挑战的措施
（一）推动重点产业发展，创造更多就业岗位
中国现已提出“中国制造2025”战略，推动制造业发展。这个战略的实施，必将促进企业向产业链高端发展，拓展就业空间，增强其吸纳高技术技能劳动者的能力。大力发展高新技术制造业，利用新技术来催生新领域、创造新的就业机会，是缓解劳动力供求矛盾的重要手段。从现存的工业结构来看，首先要继续促进计算机与通信设备、电气机械与设备、交通运输设备等装备制造业的发展。这些行业不仅能较多地创造就业机会，而且运用物联网、大数据等技术的可能性较大，存在着巨大的发展空间。因此，我们应该密切跟踪国际技术发展趋势，适时地动用政策手段，为这些行业的技术创新提供支援。同时，也要注意对装备制造业中的滞后部门采取必要的措施。装备制造业是工业的基础，对整个工业体系的自主性有着重大影响。然而，如上分析，通用设备、专用设备、仪表仪器等行业的劳动力增长状况仍不容乐观。我们应该对这些行业的技术水平、与国外企业的竞争态势以及管理制度等进行周密分析，剔除不利因素，提供必要政策支援，使其尽快得到发展，在为工业体系整体的升级换代提供国际先进水平设备的同时，在提高生产率的基础上，提供更多的就业机会，为中国高技能产业工人队伍的形成做出更多贡献。 （二）加大政策扶持力度，促进失业员工再就业
为了更加平稳地促使失业员工再就业，应该进一步细化政策内容，加大政府支援力度。第一，再就业的去向包括关闭矿山、钢铁厂、其他产业等。由于大量的就业机会在外地，所以还应该考虑对再就业者的迁移、住宅提供支援。第二，目前中国失业保险金的支付期限为12个月—24个月。可考虑将失业保险金的支付期限延长至3年。第三，发展新兴产业、服务业，积极鼓励企业雇用符合条件的失业员工，对接受失业员工再就业的企业提供较长期的就业补贴。第四，提供小额贷款支持失业员工创业。第五，对非国有企业失业员工实施同等支援措施。第六，利用原有资源发展旅游、文化等服务业，如在钢铁和煤矿遗址上修建博物馆、公园、游乐场等，以吸引游客。
（三）提高劳动生产率，降低劳动力成本
第一，引进智能化、自动化设备以替代人力，减少劳动投入比重。以互联网为代表的信息技术发展为企业技术升级开拓了新空间。传统工业依靠单体设备功能提升、生产制造单元局部改革发展到今天，向上提升能力的空间逐步变小，但借助以互联网为代表的信息技术仍然可以进一步优化生产制造全过程，达到降低成本、提升效率的目标。不仅如此，还可以利用大数据储存于分析技术，开发各种软件，应用到设计、开发、维护等高价值服务领域，从而使制造企业兼有服务提供功能，既满足社会需要，同时也增加企业利润。
第二，探索人机结合的最佳生产技术。机器人为典型的自动化设备，可以替代一部分人工作业，但全部生产活动不可能都变成自动化，彻底排除人的介入。生产活动是包括研发、试制、量产、销售及售后服务的大系统，既有从原材料、零部件到成品的物的流动，也有设计信息、制造信息、改进信息以及市场反馈的信息流动。研发人员、制造人员以及销售服务人员在物流、信息流中担任着知识型劳动，为整个生产系统的良性循环提供机械设备所不具有的隐性知识。因此，不应该一味追求自动化，而应该找出人与自动化设备的最佳组合，实现劳动生产率提高与劳动成本控制的双赢局面。在这方面发达国家已有不少值得参考的经验，我们应该组织力量，进行深入研究，结合中国情况提出可行的建议，帮助企业克服劳动力成本困扰。
第三，依靠管理制度创新培养高技能员工。目前，劳动力市场上存在着技工与技术人员严重供给不足的问题。而企业在设备、产品升级中需要足够的技术人才。因此，需要企业对自身的管理制度进行认真的审视，改变单纯依靠外部市场引进人才的习惯，建立人力资本投资理念，有计划地培养员工，客观公正地评价员工技能，用报酬形式鼓励员工学习技能，从而满足企业发展对技术人才的需要。
（四）加快培养适应工业发展需要的高素质劳动者
第一，深化教育制度改革，形成适应产业发展需要的教育体系和相应机制。建立人才需求预测机制，适时分析产业发展和市场需求，使各层次教育规模、专业结构与产业结构的调整优化同步，更有效地满足社会经济发展的需求。加大对职业教育的扶持力度，增加职业教育的财政投入，扩大中等职业学校招生规模。发挥政府在职业教育中的主导作用。推进校企合作机制，建立由政府、企业和学校三方负担费用的新机制。政府对在“校企合作”模式中到企业实习的学生提供补贴，减轻企业负担，以激励更多的企业参与职业教育，促进职业教育与企业需要对接。
第二，优化技术技能人才培养的制度环境。一是健全技术技能人才服务体系和评价方式。完善新职业发布制度，加强对新职业的调查研究，把新职业尽快纳入职业统计报表范围，定期发布新职业并及时制定技能标准。鼓励社会化技能鉴定、行业企业考评、中介机构评价和政府认定等多种评价方式。二是政府有关部门要定期开展技术技能人才状况和需求情况调查，及时发布需求预测和各技术等级岗位工资指导线，引导企业提高技术技能人才的工资。三是加大政策支持力度。如增加技师特殊津贴的财政预算，提高企业培训补贴标准、比例和补贴覆盖面等。
第三，激励企业发挥岗位培训主体作用。借鉴国外经验，通过事后减免税的方式，对企业尤其是中小企业完成规定培训且职工取得技术等级证书，免除相当于一定比例培训费的企业所得税，引导企业加大培训投入。
一、工业劳动力供求面临的挑战
（一）工业就业增长动力减弱
当前中国工业正处于转型升级的过渡阶段。装备制造业、高技术制造业的竞争优势正在形成。而这将推动工业发展由要素资源依赖型向创新驱动型转变，由此开发新领域，拓展就业空间。从近年工业就业增长来看，可以说装备制造业与高技术制造业起到了牵引作用。数据显示，制造业城镇单位从业人员在2009—2014年间增加1751.2万人，其中55.9%源自装备制造业，36.7%源自高技术制造业，31.3%源自消费品制造业，13.9%源自高耗能制造业。但是，装备制造业与高技术制造业的就业增长势头在2014年大幅减弱。一是从业人员人数增长分别从2013年的30.2%和29.2%下降为2014年的0.8%和1.5%，同比下降了29.4个百分点和27.7个百分点，下降十分明显。二是从业人员人数占制造业比重的增幅收窄，2014年仅比2013年增加0.5个百分点和0.4个百分点，为2010年以来最低或次低水平。三是各行业就业增长差异较大。一方面，计算机、通信和其他电子设备、电气机械设备和交通运输设备三个行业的从业人员增长较快，其从业人员增加人数占制造业从业人员增加人数的比重高达44%，另一方面，金属制品、通用设备、专用设备等行业的从业人员增长相对滞后，其从业人员增加人数占制造业从业人员增加人数的比重只有11.7%，仅相当于前者的四分之一（图1）。并且，这些行业在2014年还出现了就业负增长。
（二）过剩行业员工转移面临困难
当前，钢铁、煤炭、水泥等行业因为减少过剩产能、淘汰落后产能而要转移分流大批员工。但是，这些员工要实现再就业面临较大困难。第一，产能过剩行业大都是历史较长的传统行业，从业人员相对高龄化。数据显示，采矿业从业人员中40岁及以上的比重，要比制造业高出17.5个百分点，比全部行业高出12.7个百分点。近60%的从业人员是“40、50”人员。这个年龄段的失业人员要通过市场实现再就业非常困难。第二，文化水平低也是失业人员再就业的不利因素。采矿业就业人员中55%的人只有初中及以下学历。受教育水平低会对失业人员学习新技术造成困难。第三，煤炭、钢铁等行业的技术专用性强，失业人员技能单一，难以适应产业转型后新兴产业的技术需要。第四，产能过剩企业大都严重亏损，债务高筑，资不抵债，没有财务能力对转移分流员工提供满意的货币补偿方案，更遑论对转移分流员工实施再就业培训和开拓新的业务领域。
（三）劳动力成本持续上升
在过去十余年里，工业平均工资一直呈两位数的增长，直到近两年才放慢增速。据调查，2006—2015年间，深圳制造业普通工人的月工资增长了37.7%。2015年深圳制造业普通工人月工资分别是泰国、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、越南、印度的1.25倍、1.43倍、1.67倍、1.43倍、2.5倍和1.67倍。与东南亚国家比较，中国已没有工资成本优势。与日本、韩国相比，中国的成本优势也在减弱。2006年深圳制造业普通工人与日本横滨、韩国首尔同类工人的月工资差距分别是9.8倍和5.2倍，但到了2015年工资差距已经缩小到5.9倍和4.4倍。
工资水平的快速增长，意味着从业人员收入的提高，但同时也带来了企业社会保险费用增加、劳动力成本负担加重的问题。中国企业家调查系统2015年调查显示，71.9%的企业表示，“人工成本上升”是企业发展面临的最主要困难之一。今后，随着经济增长放缓、企业需求下降、劳动力供给总量减少以及工资及社会保障政策调整，工资增长将会趋缓，从而在一定程度上减轻企业的劳动力成本压力。但是，制造业从业人员结构在加速高龄化，因此，如果就业容量得不到拓展，40岁及以上从业人员的比重在未来10年里将很快超过半数，从而还会增大企业的工资与社会保障费用负担。
（四）劳动力供求失衡局面依然严峻
工业劳动力供求存在着结构性矛盾。第一，技术工人与技术人员短缺。过去几年里技术工人平均工资大幅上涨，但技工学校毕业生数量减少，大学生又不愿意做工人，农民工缺乏职业技能培训，学校教育与产业发展脱节，这些因素造成技术工人的供给总量未能同比例增加。第二，操作工、普工、服务员、营销人员等简单劳动岗位的劳动者短缺。简单劳动岗位虽然需求大，但因为工资低，劳动强度大，劳动环境差，对求职人员越来越缺乏吸引力。
今后，随着人口结构变动、劳动力成本上升、信息技术发展，工业企业对技工与技术人员的需求还将增大，企业用工结构将由简单劳动岗位为主向复杂劳动岗位为主转变。首先，人口老龄化，年轻劳动力数量减少，将影响劳动力的有效供给，加剧劳动力短缺局面，推动市场工资上升。而工资上升又带来劳动力成本上升，将促使企业选择“机器代人”策略，减少简单劳动岗位数量。其次，工业发展已进入被称为“工业4.0”“工业互联网”的时代，一方面，随着人工智能、机器人等技术的广泛应用，生产制造、办公事务等过程中的劳动投入量将减少，一些中低端岗位将逐步消失。另一方面，技术数字化、智能化使劳动者的工作内容与工作形式发生变化，需要知识型技能的高端岗位将日益增多。如果劳动者的素质技能不能适应产业发展的需要，就会影响产业结构的转型升级。
二、应对劳动力供求挑战的措施
（一）推动重点产业发展，创造更多就业岗位
中国现已提出“中国制造2025”战略，推动制造业发展。这个战略的实施，必将促进企业向产业链高端发展，拓展就业空间，增强其吸纳高技术技能劳动者的能力。大力发展高新技术制造业，利用新技术来催生新领域、创造新的就业机会，是缓解劳动力供求矛盾的重要手段。从现存的工业结构来看，首先要继续促进计算机与通信设备、电气机械与设备、交通运输设备等装备制造业的发展。这些行业不仅能较多地创造就业机会，而且运用物联网、大数据等技术的可能性较大，存在着巨大的发展空间。因此，我们应该密切跟踪国际技术发展趋势，适时地动用政策手段，为这些行业的技术创新提供支援。同时，也要注意对装备制造业中的滞后部门采取必要的措施。装备制造业是工业的基础，对整个工业体系的自主性有着重大影响。然而，如上分析，通用设备、专用设备、仪表仪器等行业的劳动力增长状况仍不容乐观。我们应该对这些行业的技术水平、与国外企业的竞争态势以及管理制度等进行周密分析，剔除不利因素，提供必要政策支援，使其尽快得到发展，在为工业体系整体的升级换代提供国际先进水平设备的同时，在提高生产率的基础上，提供更多的就业机会，为中国高技能产业工人队伍的形成做出更多贡献。 （二）加大政策扶持力度，促进失业员工再就业
为了更加平稳地促使失业员工再就业，应该进一步细化政策内容，加大政府支援力度。第一，再就业的去向包括关闭矿山、钢铁厂、其他产业等。由于大量的就业机会在外地，所以还应该考虑对再就业者的迁移、住宅提供支援。第二，目前中国失业保险金的支付期限为12个月—24个月。可考虑将失业保险金的支付期限延长至3年。第三，发展新兴产业、服务业，积极鼓励企业雇用符合条件的失业员工，对接受失业员工再就业的企业提供较长期的就业补贴。第四，提供小额贷款支持失业员工创业。第五，对非国有企业失业员工实施同等支援措施。第六，利用原有资源发展旅游、文化等服务业，如在钢铁和煤矿遗址上修建博物馆、公园、游乐场等，以吸引游客。
（三）提高劳动生产率，降低劳动力成本
第一，引进智能化、自动化设备以替代人力，减少劳动投入比重。以互联网为代表的信息技术发展为企业技术升级开拓了新空间。传统工业依靠单体设备功能提升、生产制造单元局部改革发展到今天，向上提升能力的空间逐步变小，但借助以互联网为代表的信息技术仍然可以进一步优化生产制造全过程，达到降低成本、提升效率的目标。不仅如此，还可以利用大数据储存于分析技术，开发各种软件，应用到设计、开发、维护等高价值服务领域，从而使制造企业兼有服务提供功能，既满足社会需要，同时也增加企业利润。
第二，探索人机结合的最佳生产技术。机器人为典型的自动化设备，可以替代一部分人工作业，但全部生产活动不可能都变成自动化，彻底排除人的介入。生产活动是包括研发、试制、量产、销售及售后服务的大系统，既有从原材料、零部件到成品的物的流动，也有设计信息、制造信息、改进信息以及市场反馈的信息流动。研发人员、制造人员以及销售服务人员在物流、信息流中担任着知识型劳动，为整个生产系统的良性循环提供机械设备所不具有的隐性知识。因此，不应该一味追求自动化，而应该找出人与自动化设备的最佳组合，实现劳动生产率提高与劳动成本控制的双赢局面。在这方面发达国家已有不少值得参考的经验，我们应该组织力量，进行深入研究，结合中国情况提出可行的建议，帮助企业克服劳动力成本困扰。
第三，依靠管理制度创新培养高技能员工。目前，劳动力市场上存在着技工与技术人员严重供给不足的问题。而企业在设备、产品升级中需要足够的技术人才。因此，需要企业对自身的管理制度进行认真的审视，改变单纯依靠外部市场引进人才的习惯，建立人力资本投资理念，有计划地培养员工，客观公正地评价员工技能，用报酬形式鼓励员工学习技能，从而满足企业发展对技术人才的需要。
（四）加快培养适应工业发展需要的高素质劳动者
第一，深化教育制度改革，形成适应产业发展需要的教育体系和相应机制。建立人才需求预测机制，适时分析产业发展和市场需求，使各层次教育规模、专业结构与产业结构的调整优化同步，更有效地满足社会经济发展的需求。加大对职业教育的扶持力度，增加职业教育的财政投入，扩大中等职业学校招生规模。发挥政府在职业教育中的主导作用。推进校企合作机制，建立由政府、企业和学校三方负担费用的新机制。政府对在“校企合作”模式中到企业实习的学生提供补贴，减轻企业负担，以激励更多的企业参与职业教育，促进职业教育与企业需要对接。
第二，优化技术技能人才培养的制度环境。一是健全技术技能人才服务体系和评价方式。完善新职业发布制度，加强对新职业的调查研究，把新职业尽快纳入职业统计报表范围，定期发布新职业并及时制定技能标准。鼓励社会化技能鉴定、行业企业考评、中介机构评价和政府认定等多种评价方式。二是政府有关部门要定期开展技术技能人才状况和需求情况调查，及时发布需求预测和各技术等级岗位工资指导线，引导企业提高技术技能人才的工资。三是加大政策支持力度。如增加技师特殊津贴的财政预算，提高企业培训补贴标准、比例和补贴覆盖面等。
第三，激励企业发挥岗位培训主体作用。借鉴国外经验，通过事后减免税的方式，对企业尤其是中小企业完成规定培训且职工取得技术等级证书，免除相当于一定比例培训费的企业所得税，引导企业加大培训投入。