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生育保险是我国社会保险体系的组成部分。《中国妇女发展纲要（2001～2010）》提出：“城镇职工生育保险覆盖面达到90名以上。普遍建立城镇职工生育保险制度，完善相关配套措施，切实保障女职工生育期间的基本生活和医疗保健需求。”我国生育保险制度起步至今已12个年头。但生育保险覆盖面与《发展纲要》明确的目标任务仍存在较大差距，其原因何在？