论文部分内容阅读
敏锐的市场观察人士发现，越来越多的社会资本正加速投入农业，其中既包括互联网巨头下乡，也有工商资本跨界，还有土生土长的农业龙头企业。在诸多投资形式中，政府和社会资本合作（PPP）占有一定的比例。日前，国家发改委、农业部下发了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称《意见》），提出大力推进农业领域政府和社会资本合作，提升农业投资整体效率与效益。这是农业领域首个PPP指导文件。
农业PPP投资是我国农业向现代化转型、农村生产要素关系变化的必然结果，也是市场利润、政策红利等共同导致的现象。专家认为，在国家PPP新政的支持下，农业PPP投资将迎来新的机遇，此前一系列困扰农业PPP投资的“痛点”有望缓解。
公私合营为哪般
“政府对农业农村的投资和支持形式很多，有的看得见，有的看不见。但仅靠加大财政投入远远不够，迫切需要通过多种渠道来增加投资。”农业部产业政策与法规司副司长郭永田说，农业是投资数额很大且回收周期长、见效比较慢的行业，要想成功吸引社会资本通常是比较困难的。但PPP是引导社会资本增加农业投入的重要手段。
PPP的本质在于通过政府和社会资本合作，提高公共产品和服务的供给质量和效率，这需要各级政府全方位提高治理能力，转变政府对农业的投入方式。加快从农业领域公共产品的直接“提供者”，向社会资本“合作者”和项目“监管者”转变。通过政府投入与社会资本的有机结合，增强农业农村基础设施和公共服务供给能力。
哪些领域适合农业PPP进入？《意见》提出，重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全等农业基础设施建设和公共服务；引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护等项目；鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。
郭永田分析，从上述重点领域可以看出，一些成功的PPP项目应具备如下特征：一是准公益性。农业领域一些项目的成本和效益有外部性，其社会效益高于直接经济效益。需要政府部门与社会资本以特许权协议为基础实行全程合作。二是有持续的收入。农业项目一般有比较稳定的效益，但不会有暴利，收益需要通过10年、20年甚至更长时间合作获得。三是资金投入量大，需要政府投入一部分，社会资本融资一部分，共同注资开展经营。
资本下乡有“痛点”
近几年，社会资本加快进军农业，投资规模逐年增长，虽然有的规模不大，不能算是真正的PPP模式，但不少已具雏形。调查时发现，PPP项目库中属于农业的PPP项目还不多。财政部PPP中心数据显示，截至2016年9月底，全国PPP项目库属于农业PPP项目共有109个，仅占1%。与之相吻合的是，目前国内对农业领域PPP的研究还比较少，其中相对成熟的是农业部农村经济研究中心的研究团队。
“农业PPP投资虽有一定发展，但规模和范围都很有限。”农业部农村经济研究中心研究员龙文军表示，原因之一是合作持续性较差。一些政府与社会资本的合作并不是规范合作。政府投资以后，有的经营主体积极性并不高，经营出现年年投资，项目年年难见效，缺乏可持续性，归根到底就是政府投资没有与社会资本形成稳定的合作机制。
项目吸引力不大是另一个原因。一方面，农业生产周期长影响投资回报周期，社会资本必须要有足够的耐心和承受力等待未来的资金回报。另一方面，我国农业基础设施薄弱。农业基础设施建设投入较大，首先就把一部分社会资本挡在了外面，即使部分资本勉强进入，也容易导致采取“短期行为”。
投资环境配套问题也需要正视。郭永田认为，主要有三方面制约。一是用地资源相对紧缺。随着国家土地政策的调整，用地难矛盾突出，特别是农业设施用地紧张，制约了需要较大规模设施用地的农业项目的发展。二是劳动力成本上升。随着农村青壮年劳动力外出，社会资本投入农村劳动密集型产业后面临“用工难”，日益上涨的劳动力成本也影响到其利润空间。三是农业金融服务滞后。由于缺少可抵押物而难以通过银行的贷款审批。
投资风险咋防控
针对农业PPP项目发展的“痛点”，文件提出，建立分工明确的风险防控机制，政府负责防范和化解政策风险，项目公司或社会资本方承担工程建设成本、质量、进度等风险。加快完善农业生产经营保险，探索开展特色优势农产品价格指数保险，以及贷款保证保险和信用保險等业务。
PPP并不是免费的午餐，不可能完全替代其他投融资方式。推进农业PPP也要遵循农业农村经济的发展规律。专家建议，可以首先选择一些条件成熟、基础较好且有过探索实践的地区，作为社会资本投资农业试验区（示范区），探索总结经验后再推广，有序推进。
龙文军建议，由于农业项目周期长、投资回收慢，引进中长期资本需要有充分保障以满足PPP项目的资金回收和偿付需求。为更好地调动银行贷款的积极性，建议加快设立PPP农业项目担保基金，对因地方政府失信行为而给银行造成不良贷款带来的投资损失，可由基金给予相应的补偿。
郭永田说，要强化社会资本准入资格审查，因地制宜，避免由于社会资本进入农业的盲目性导致资本流失，甚至失去再投入的信心。加强社会资本进入农业的资本审查，尤其是对社会资本流转农户土地发展现代农业前，要对其投资动机、资金情况、经营能力等方面作出评估，对实施情况实行全程监控，做到优胜劣汰。
农业PPP投资是我国农业向现代化转型、农村生产要素关系变化的必然结果，也是市场利润、政策红利等共同导致的现象。专家认为，在国家PPP新政的支持下，农业PPP投资将迎来新的机遇，此前一系列困扰农业PPP投资的“痛点”有望缓解。
公私合营为哪般
“政府对农业农村的投资和支持形式很多，有的看得见，有的看不见。但仅靠加大财政投入远远不够，迫切需要通过多种渠道来增加投资。”农业部产业政策与法规司副司长郭永田说，农业是投资数额很大且回收周期长、见效比较慢的行业，要想成功吸引社会资本通常是比较困难的。但PPP是引导社会资本增加农业投入的重要手段。
PPP的本质在于通过政府和社会资本合作，提高公共产品和服务的供给质量和效率，这需要各级政府全方位提高治理能力，转变政府对农业的投入方式。加快从农业领域公共产品的直接“提供者”，向社会资本“合作者”和项目“监管者”转变。通过政府投入与社会资本的有机结合，增强农业农村基础设施和公共服务供给能力。
哪些领域适合农业PPP进入？《意见》提出，重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全等农业基础设施建设和公共服务；引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护等项目；鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。
郭永田分析，从上述重点领域可以看出，一些成功的PPP项目应具备如下特征：一是准公益性。农业领域一些项目的成本和效益有外部性，其社会效益高于直接经济效益。需要政府部门与社会资本以特许权协议为基础实行全程合作。二是有持续的收入。农业项目一般有比较稳定的效益，但不会有暴利，收益需要通过10年、20年甚至更长时间合作获得。三是资金投入量大，需要政府投入一部分，社会资本融资一部分，共同注资开展经营。
资本下乡有“痛点”
近几年，社会资本加快进军农业，投资规模逐年增长，虽然有的规模不大，不能算是真正的PPP模式，但不少已具雏形。调查时发现，PPP项目库中属于农业的PPP项目还不多。财政部PPP中心数据显示，截至2016年9月底，全国PPP项目库属于农业PPP项目共有109个，仅占1%。与之相吻合的是，目前国内对农业领域PPP的研究还比较少，其中相对成熟的是农业部农村经济研究中心的研究团队。
“农业PPP投资虽有一定发展，但规模和范围都很有限。”农业部农村经济研究中心研究员龙文军表示，原因之一是合作持续性较差。一些政府与社会资本的合作并不是规范合作。政府投资以后，有的经营主体积极性并不高，经营出现年年投资，项目年年难见效，缺乏可持续性，归根到底就是政府投资没有与社会资本形成稳定的合作机制。
项目吸引力不大是另一个原因。一方面，农业生产周期长影响投资回报周期，社会资本必须要有足够的耐心和承受力等待未来的资金回报。另一方面，我国农业基础设施薄弱。农业基础设施建设投入较大，首先就把一部分社会资本挡在了外面，即使部分资本勉强进入，也容易导致采取“短期行为”。
投资环境配套问题也需要正视。郭永田认为，主要有三方面制约。一是用地资源相对紧缺。随着国家土地政策的调整，用地难矛盾突出，特别是农业设施用地紧张，制约了需要较大规模设施用地的农业项目的发展。二是劳动力成本上升。随着农村青壮年劳动力外出，社会资本投入农村劳动密集型产业后面临“用工难”，日益上涨的劳动力成本也影响到其利润空间。三是农业金融服务滞后。由于缺少可抵押物而难以通过银行的贷款审批。
投资风险咋防控
针对农业PPP项目发展的“痛点”，文件提出，建立分工明确的风险防控机制，政府负责防范和化解政策风险，项目公司或社会资本方承担工程建设成本、质量、进度等风险。加快完善农业生产经营保险，探索开展特色优势农产品价格指数保险，以及贷款保证保险和信用保險等业务。
PPP并不是免费的午餐，不可能完全替代其他投融资方式。推进农业PPP也要遵循农业农村经济的发展规律。专家建议，可以首先选择一些条件成熟、基础较好且有过探索实践的地区，作为社会资本投资农业试验区（示范区），探索总结经验后再推广，有序推进。
龙文军建议，由于农业项目周期长、投资回收慢，引进中长期资本需要有充分保障以满足PPP项目的资金回收和偿付需求。为更好地调动银行贷款的积极性，建议加快设立PPP农业项目担保基金，对因地方政府失信行为而给银行造成不良贷款带来的投资损失，可由基金给予相应的补偿。
郭永田说，要强化社会资本准入资格审查，因地制宜，避免由于社会资本进入农业的盲目性导致资本流失，甚至失去再投入的信心。加强社会资本进入农业的资本审查，尤其是对社会资本流转农户土地发展现代农业前，要对其投资动机、资金情况、经营能力等方面作出评估，对实施情况实行全程监控，做到优胜劣汰。