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中国的小城镇尽管经历了改革后的高速发展，但农村城镇化水平仍大大低于工业化和非农化水平，滞后态势明显。农村小城镇在发展中，由于其所处的特殊背景，出现了诸如小城镇规模普遍偏小、资金短缺和乡镇政府的急功近利、现行户籍制度限制小城镇发展、小城镇建设与农业发展关系不密切、小城镇管理体制不健全等突出问题。为此，必须实行制度创新来推进小城镇建设。制度创新的目标就是要促进城乡之间要素的合理流动，实现城镇化与工业化同步及经济发展的协调，最终实现城乡经济社会的“四个融合”，即城乡人口融合、城乡政治融合、城乡经济融合、城乡文明