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随着我国城市化的加速发展，“土地财政”成为地方财政获取收入的主要来源，虽然“土地财政”有利有弊，但其消极影响还是应当引起关注。本文拟从以下几个方面对“土地财政”进行一些粗浅的论述，首先介绍“土地财政”及其现状，然后从分税制、土地制度、土地储备制度、土地收益分配以及政绩冲动五个方面介绍“土地财政”形成的原因，并分析其积极作用和消极影响，最后结合其成因，针对如何治理“土地财政”提出几项建议。
“土地财政” 土地制度 治理措施
引言
“土地财政”是地方政府通过出让土地的使用权、收取相关税费等方式，直接或间接获取财政收入，进行财政收支活动的行为。“土地财政”其突出的特点体现在其收入上，一般包括以下四个方面：土地出让金收入、土地相关税费收入、以土地为抵押获得大量借债收入、以地招商引资。其中，土地出让金是“土地财政”收入中数额最大的一项。由于我国土地实行公共所有制，所以，土地的使用者只是出租者，使用土地付出的代价即为土地出让金。但是，长久以来，我国地方的土地出让金收入管理比较混乱，国家没有出台统一的规定和管理办法。直到2006年，土地出让金纳入地方政府预算统一管理，才渐渐结束了混乱的局面。
近年来，地方政府土地出让收入增长迅速，其对“土地财政”的依赖程度也不断加深。2006 年，土地出让收入达7676.89 亿元。从2006年到2010年，土地出让收入稳步上升（除2008年受到房地产影响略低），在2010年达到27000亿元。土地出让金占地方财政收入比例也从2006年的42%，增长到2010年的66.5%。虽然从2012年开始，土地出让金占地方财政收入的比例有所回落，但仍维持在30%-50%之间，“土地财政”的影响依旧很大。
“土地财政”的成因
（1）分税制造成地方政府财力与事权不匹配
通过1994年的分税制改革，中央政府获得的财权越来越大而事权却越来越小，地方政府恰恰与之相反，财政收入少了，但承担的事权却多了。地方政府的财政收支渐渐变得不平衡，为了增加其财政收入，发展税费之外的财政来源就很有必要了。而土地出让金极易控制也便于地方政府灵活操作，因此，通过转让土地、批租土地以及出售土地的方式获得财政收入就成为地方政府的首要选择。而我国现行财政管理体制是建立在1994年的分税制改革的基础之上，“财权上移，事权下移”，地方政府仅仅依靠自身正式财政收入和上级政府的转移支付是难以满足本级政府财政支出的。因此，地方政府对“土地财政”收入的依赖也越来越严重。
（2）现行土地制度存在缺陷
我国实行的是城乡二元土地公有制结构，即农村土地与城市土地分别实行集体所有和国家所有，土地用途管制制度由国家实行。地方政府有权在本行政区划内制定土地使用权，并在一定条件下让渡相关权利给土地使用者。同时，地方政府有权在公共利益的需要下征用
土地并决定土地的补偿方案。因此，这就有可能导致地方政府滥用土地制定权、征地权和补偿权，也是“土地财政”得以顺畅运行的基础。
（3）土地储备制度的支持
政府储备土地，目的是要盘活城市存量土地。国务院允许划出部分土地收益用于政府储备土地，还同意金融机构的信贷支持。这对正愁开发区建设和城市基础设施建设的地方政府无疑是喜从天降，各地纷纷响应。无论是开发区建设还是城市基础设施投资，金融贷款都是其主要资金来源，土地则是优质的抵押品，土地储备中心俨然已成为地方政府垄断和控制土地市场的重要工具。
（4）土地收益分配制度的不均衡性
土地收益分配制度存在明显的不均衡性。分税制改革后，中央政府把土地出让收益全部留给地方。于是，地方政府对土地出让收益具有完全自主的决定权，造成中央与地方分配不均。同时政府与农民的分配也不均衡。政府征用农民土地并没有为农民考虑未来的生存发展。政府支出少，农民获得也少。另外，土地出让金是现在一次性取得若干年后的地租和折现所得。为获取土地出让金收入会促使地方政府的短期行为，不利于可持续发展。会造成代际分配不均衡。
（5）政绩考核机制
我国党政领导晋升主要依靠“GDP”、“财政收入”增长等这些量化的显性指标作为政绩考核。而对一些长期可持续、民生指标等却不做考核。于是，在政绩的刺激下，地方政府在任期内通过卖地获得财政收入的增长，刺激经济发展，拉高GDP，使政绩光鲜，从而获得晋升的机会。形象工程和政绩工程大量出现，无疑会造成土地资源的滥用和浪费。
“土地财政”的治理建议
“土地财政”的积极作用是毋庸置疑的，“土地财政”切实增加了地方政府的可支配财力，有效地保障了地方政府的正常运转，助推了中国经济的快速发展，由于征地成本低廉、收益很高，大大降低了我国城市基础建设和工业、交通建设的成本，加快了我国城市化、工业化进程。
但同时它的消极影响也是存在的。首先，“土地财政”不具有可持续性。其次，可能引发各类风险。第三，影响社会稳定。此外，“土地财政”还能滋生腐败等。因此，我们必须立足中国的具体国情，综合治理“土地财政”。
（1）规范和完善中央与地方的财权与事权
分税制改革后，“财权上移，事权下移”，地方政府出现严重的财权与事权不对称，地方政府只能选择土地等更便捷的创收途径来弥补其支出。因此，治理“土地财政”，首先应合理划分中央政府和地方政府的事权与财权，适当减少地方政府的支出责任，不能把事权全部推给地方政府，让中央在公共服务提供中承担更多的责任，同时，中央政府应该给予地方政府更多的财权；其次，通过法律或法规形式明确界定中央与地方的支出责任，构建起我国中央和地方事权划分的法律框架，对中央及地方的事权尽可能加以明晰；然后，完善现行的转移支付制度，整合中央专项转移支付项目，尽可能将专项转移支付并入财力性转移支付中，增强地方财政灵活性、主动性，要建立对地方财政的补偿机制，比如国家和自治区出台减收增支政策后，應根据对下级财政的影响程度，据实给予下级补助。 （2）完善现行土地制度
进一步明确农民对集体土地的所有权，将城乡二元土地公有制结构打破，改变政府垄断土地一级市场的格局，加快推进城乡统一的土地使用权市场的建立，逐步允许由农民直接参与供给农村集体建设用地，将权力归还农民，政府退守监管。这样地方政府就不能再侵害农民的利益，农民也不至于既“失地”又“失业”了。
（3）积极防范土地融资可能引发的风险，加强土地规划管理
严格将政府储备土地限定为存量土地，对土地储备范围作出具体规定；完善抵押土地的评估体系，依据土地的价值发放贷款，不允许凭借政府的信用放款。
为政府修改土地利用规划建立法律程序，约束政府随意修改规划的行为，防止土地出现征而不用的浪费现象。对规划的透明度和公众参与性做出明确要求；地方政府违规应严肃处理，既追究行政责任，也要追究相应的法律责任。
（4）在土地征用过程中要保障农民的利益，规范政府的行为
财税体制、土地制度、土地储备制度是地方政府“土地财政”行为的客观制度环境，而社会保障体系的不完善是农民利益受到侵犯的主要原因，政績考核机制是地方政府经营“土地财政”的内在动力。因此还要从这两方面入手。
1.加快构建失地农民的杜会保障体系
随着农村工业化、城市化的发展，越来越多的耕地将被占用，越来越多的农民也将失去土地，帮助失地农民真正的找到今后的生存之路尤为关键。目前，农村已初步建立起社会养老保险制度、新型农村合作医疗保险等社会保障制度，虽然保障水平不高，但效果良好。建立完善农村居民的社会保障制度，有利于解决“土地财政”带来的消极影响。通过培训提高失地农民的就业能力。鼓励失地农民就业与创业，并制定优惠政策，为失地农民创造就业机会与创业环境。
2.改进地方政府政绩考核机制
政府进行政绩考核，既要看经济指标，也要看社会和环境指标；既要关注当前发展，也要着眼未来；既要看经济增长总量，也要看经济增长质量；既要看成绩，更要看取得这些成绩所付出的成本。因此，要建立一个以人为本，综合考量经济发展率、社会保障率、家庭收入增长率、教育实现率、社会治安破案率、人口自然增长率等诸多指标在内的政绩考核体系，从而促进地方政府关注社会和谐和可持续发展。
总结
随着我国改革深化和经济的发展，“土地财政”凸现出的消极影响日益严峻。本文通过对我国地方政府“土地财政”行为的一些简单介绍，可以更加清楚的认识我国的“土地财政”，进而能结合我国基本国情，制定解决“土地财政”的具体措施，改变地方政府过度依赖“土地财政”的现象，以促进我国经济社会的可持续发展。
作者简介：林月雯（1988.11—），性别：女，民族：汉，籍贯：河南省郑州市，学历：硕士研究生，单位：郑州工商学院，研究方向：经济学类（财政学）。
[1] 贾生华.城乡“土地剪刀差”加剧，呼唤土地制度新一轮改革[N].经济参考报，2008-10-09.
[2] 蒋省三，刘守英.土地财政的缘由与风险[J].新青年·权衡，2006（3）.
[3] 连林滨，黄衍电.推进新一轮土地改革的财政配套措施[J].地方财政研究，2009（3）：14-17.
“土地财政” 土地制度 治理措施
引言
“土地财政”是地方政府通过出让土地的使用权、收取相关税费等方式，直接或间接获取财政收入，进行财政收支活动的行为。“土地财政”其突出的特点体现在其收入上，一般包括以下四个方面：土地出让金收入、土地相关税费收入、以土地为抵押获得大量借债收入、以地招商引资。其中，土地出让金是“土地财政”收入中数额最大的一项。由于我国土地实行公共所有制，所以，土地的使用者只是出租者，使用土地付出的代价即为土地出让金。但是，长久以来，我国地方的土地出让金收入管理比较混乱，国家没有出台统一的规定和管理办法。直到2006年，土地出让金纳入地方政府预算统一管理，才渐渐结束了混乱的局面。
近年来，地方政府土地出让收入增长迅速，其对“土地财政”的依赖程度也不断加深。2006 年，土地出让收入达7676.89 亿元。从2006年到2010年，土地出让收入稳步上升（除2008年受到房地产影响略低），在2010年达到27000亿元。土地出让金占地方财政收入比例也从2006年的42%，增长到2010年的66.5%。虽然从2012年开始，土地出让金占地方财政收入的比例有所回落，但仍维持在30%-50%之间，“土地财政”的影响依旧很大。
“土地财政”的成因
（1）分税制造成地方政府财力与事权不匹配
通过1994年的分税制改革，中央政府获得的财权越来越大而事权却越来越小，地方政府恰恰与之相反，财政收入少了，但承担的事权却多了。地方政府的财政收支渐渐变得不平衡，为了增加其财政收入，发展税费之外的财政来源就很有必要了。而土地出让金极易控制也便于地方政府灵活操作，因此，通过转让土地、批租土地以及出售土地的方式获得财政收入就成为地方政府的首要选择。而我国现行财政管理体制是建立在1994年的分税制改革的基础之上，“财权上移，事权下移”，地方政府仅仅依靠自身正式财政收入和上级政府的转移支付是难以满足本级政府财政支出的。因此，地方政府对“土地财政”收入的依赖也越来越严重。
（2）现行土地制度存在缺陷
我国实行的是城乡二元土地公有制结构，即农村土地与城市土地分别实行集体所有和国家所有，土地用途管制制度由国家实行。地方政府有权在本行政区划内制定土地使用权，并在一定条件下让渡相关权利给土地使用者。同时，地方政府有权在公共利益的需要下征用
土地并决定土地的补偿方案。因此，这就有可能导致地方政府滥用土地制定权、征地权和补偿权，也是“土地财政”得以顺畅运行的基础。
（3）土地储备制度的支持
政府储备土地，目的是要盘活城市存量土地。国务院允许划出部分土地收益用于政府储备土地，还同意金融机构的信贷支持。这对正愁开发区建设和城市基础设施建设的地方政府无疑是喜从天降，各地纷纷响应。无论是开发区建设还是城市基础设施投资，金融贷款都是其主要资金来源，土地则是优质的抵押品，土地储备中心俨然已成为地方政府垄断和控制土地市场的重要工具。
（4）土地收益分配制度的不均衡性
土地收益分配制度存在明显的不均衡性。分税制改革后，中央政府把土地出让收益全部留给地方。于是，地方政府对土地出让收益具有完全自主的决定权，造成中央与地方分配不均。同时政府与农民的分配也不均衡。政府征用农民土地并没有为农民考虑未来的生存发展。政府支出少，农民获得也少。另外，土地出让金是现在一次性取得若干年后的地租和折现所得。为获取土地出让金收入会促使地方政府的短期行为，不利于可持续发展。会造成代际分配不均衡。
（5）政绩考核机制
我国党政领导晋升主要依靠“GDP”、“财政收入”增长等这些量化的显性指标作为政绩考核。而对一些长期可持续、民生指标等却不做考核。于是，在政绩的刺激下，地方政府在任期内通过卖地获得财政收入的增长，刺激经济发展，拉高GDP，使政绩光鲜，从而获得晋升的机会。形象工程和政绩工程大量出现，无疑会造成土地资源的滥用和浪费。
“土地财政”的治理建议
“土地财政”的积极作用是毋庸置疑的，“土地财政”切实增加了地方政府的可支配财力，有效地保障了地方政府的正常运转，助推了中国经济的快速发展，由于征地成本低廉、收益很高，大大降低了我国城市基础建设和工业、交通建设的成本，加快了我国城市化、工业化进程。
但同时它的消极影响也是存在的。首先，“土地财政”不具有可持续性。其次，可能引发各类风险。第三，影响社会稳定。此外，“土地财政”还能滋生腐败等。因此，我们必须立足中国的具体国情，综合治理“土地财政”。
（1）规范和完善中央与地方的财权与事权
分税制改革后，“财权上移，事权下移”，地方政府出现严重的财权与事权不对称，地方政府只能选择土地等更便捷的创收途径来弥补其支出。因此，治理“土地财政”，首先应合理划分中央政府和地方政府的事权与财权，适当减少地方政府的支出责任，不能把事权全部推给地方政府，让中央在公共服务提供中承担更多的责任，同时，中央政府应该给予地方政府更多的财权；其次，通过法律或法规形式明确界定中央与地方的支出责任，构建起我国中央和地方事权划分的法律框架，对中央及地方的事权尽可能加以明晰；然后，完善现行的转移支付制度，整合中央专项转移支付项目，尽可能将专项转移支付并入财力性转移支付中，增强地方财政灵活性、主动性，要建立对地方财政的补偿机制，比如国家和自治区出台减收增支政策后，應根据对下级财政的影响程度，据实给予下级补助。 （2）完善现行土地制度
进一步明确农民对集体土地的所有权，将城乡二元土地公有制结构打破，改变政府垄断土地一级市场的格局，加快推进城乡统一的土地使用权市场的建立，逐步允许由农民直接参与供给农村集体建设用地，将权力归还农民，政府退守监管。这样地方政府就不能再侵害农民的利益，农民也不至于既“失地”又“失业”了。
（3）积极防范土地融资可能引发的风险，加强土地规划管理
严格将政府储备土地限定为存量土地，对土地储备范围作出具体规定；完善抵押土地的评估体系，依据土地的价值发放贷款，不允许凭借政府的信用放款。
为政府修改土地利用规划建立法律程序，约束政府随意修改规划的行为，防止土地出现征而不用的浪费现象。对规划的透明度和公众参与性做出明确要求；地方政府违规应严肃处理，既追究行政责任，也要追究相应的法律责任。
（4）在土地征用过程中要保障农民的利益，规范政府的行为
财税体制、土地制度、土地储备制度是地方政府“土地财政”行为的客观制度环境，而社会保障体系的不完善是农民利益受到侵犯的主要原因，政績考核机制是地方政府经营“土地财政”的内在动力。因此还要从这两方面入手。
1.加快构建失地农民的杜会保障体系
随着农村工业化、城市化的发展，越来越多的耕地将被占用，越来越多的农民也将失去土地，帮助失地农民真正的找到今后的生存之路尤为关键。目前，农村已初步建立起社会养老保险制度、新型农村合作医疗保险等社会保障制度，虽然保障水平不高，但效果良好。建立完善农村居民的社会保障制度，有利于解决“土地财政”带来的消极影响。通过培训提高失地农民的就业能力。鼓励失地农民就业与创业，并制定优惠政策，为失地农民创造就业机会与创业环境。
2.改进地方政府政绩考核机制
政府进行政绩考核，既要看经济指标，也要看社会和环境指标；既要关注当前发展，也要着眼未来；既要看经济增长总量，也要看经济增长质量；既要看成绩，更要看取得这些成绩所付出的成本。因此，要建立一个以人为本，综合考量经济发展率、社会保障率、家庭收入增长率、教育实现率、社会治安破案率、人口自然增长率等诸多指标在内的政绩考核体系，从而促进地方政府关注社会和谐和可持续发展。
总结
随着我国改革深化和经济的发展，“土地财政”凸现出的消极影响日益严峻。本文通过对我国地方政府“土地财政”行为的一些简单介绍，可以更加清楚的认识我国的“土地财政”，进而能结合我国基本国情，制定解决“土地财政”的具体措施，改变地方政府过度依赖“土地财政”的现象，以促进我国经济社会的可持续发展。
作者简介：林月雯（1988.11—），性别：女，民族：汉，籍贯：河南省郑州市，学历：硕士研究生，单位：郑州工商学院，研究方向：经济学类（财政学）。
[1] 贾生华.城乡“土地剪刀差”加剧，呼唤土地制度新一轮改革[N].经济参考报，2008-10-09.
[2] 蒋省三，刘守英.土地财政的缘由与风险[J].新青年·权衡，2006（3）.
[3] 连林滨，黄衍电.推进新一轮土地改革的财政配套措施[J].地方财政研究，2009（3）：14-17.