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摘 要：陕南是贫困问题较突出的欠发达地区，调查陕南石泉县的对农扶贫政策，以及导致贫困所产生的因素等，针对性的采用实地调研、问卷调查的方法，对石泉县部分贫困地区扶贫开发投入现状进行深入调研分析，绩效评价，并提出以建立全社会扶贫开发投入体系为核心要素，细化识别标准，精确管理和帮扶的对策建议，希望能为全省乃至全社会扶贫开发工作提供借鉴和支持。
关键词：精准扶贫 扶贫开发
一、引言
改革开放三十多年的经济快速发展，政府长期的一糸列惠农济民政策使数亿中国人脱贫致富，这是被全世界广泛认可的巨大成就，但目前而言中国的扶贫处于克难攻坚阶段，可以说仍然面临艰巨的任务。特别是十八大以来，党中央、国务院把扶贫工作提高到了前所未有的高度，要求转变以往粗放式扶贫为精准到人到户的新的扶贫模式，从中央到地方都高度重视精准扶贫工作，精准扶贫不是政治任务，而是真正的重大惠民举措，是全面建成小康社会背景下政府主动积极创新扶贫模式机制的伟大实践。
二、贫困理论框架与精准扶贫的现状
1.贫困理论框架。贫困的理论研究由来已久，相较而言国外的研究起步较早也更为成熟，主要聚焦于致贫原因，并涉及教育，文化，生态，环境等众多领域，相关研究也被国际粮农组织，世界卫生组织所引用，取得了丰硕的成果。其中比较有代表性的像是朗特里和布思，他们认为：“一定数量的货物和服务对于个人和家庭的生存和福利的必需的；缺乏获得这些物品和服务的经济资源或经济能力的人和家庭的生活状况，即为贫困。低收入是导致贫困人口获取收入能力丧失的一个重要因素，但并不是全部，疾病、社会保障系统的不健全、人际、歧视等要素都是造成人们收入低下的潜在因素。而国内的研究起步较晚，多集中于扶贫模式，机制的方法研究，从早期主张政府的完全主导逐步演变为有限的引入市场要素亦取得了重大进展。目前强调的精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引導各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。对于贫困的标准来讲，根据到2020年全面建小康社会目标的要求和面临的新形势，中央将农民人均纯收入2800元（2014 年不变价格）作为新的国家扶贫标准。
2.精准扶贫状况。石泉县实施精准扶贫工作总体来讲已然取得了不错的成就，全县自“十二五”以来共投入资金73亿元，贫困人口由2011年的6.6万减少到4.6万，同时农民人均纯收入由2011年的4026元增加到7675元。其具体措施包括实施移民搬迁，综合扶持，救助供养，教育扶贫，健康保障。全县投入资金17.72亿元，累计实施移民搬迁8860户29505人移民搬迁，安置特困群众1135户4082人。对农村45岁以下存量劳动力进行劳务技能培训，为发展产业的贫困户提供2万元免担保贷款。建立城乡低保、“五保”供养、流浪乞讨人员、危重精神病人临时救助五项保障制度，推行千名干部包联千名贫困生制度。通过“圆梦教育基金会”整合扶贫、福彩等助学资金资助贫困大学生顺利完成学业。在健康层面对贫困人口建档体检，11000名发放了《健康保障证》的特困人口在县内住院治疗费用实行全额报销，每年投入200万元保障贫困群众就医就诊。以政策措施的贯彻落实使得通过政府主导，积极调动社会资源，进而创新重组，保障扶贫工作取得了巨大进展。
3.实地调查报告。2015年12月，通过石泉县农村进行实地问卷调查及访谈调查，发放调查问卷300份，回收有效问卷为289份，样本基本情况见表1。通过调查， 了解扶贫政策及措施贯彻落实情况、扶贫受助方对 扶贫效果的评价、建议，为进一步完善扶贫政策、 制度以及建立健全长效扶贫机制提供一定依据。
根据表 1 个人基本信息显示，2011年全国新扶贫线标准 2300元以下者所占人数占被调查者总人数的近两成农民文化程度普遍偏低，受文化程度所限，通过自身力量改变极端贫困经济状况的可能性非常小。调查对象收入来源于种植业，其中部分人因文化水平低，使他们在新知识、新技能扶贫培训学习中遇到很大困难，仍然只能采用传统的种养殖方法，加之当地的贫困还受限于地理自然条件，使得农民几乎无法通过自身力量来摆脱贫困，急需外界驱动扶住。
三、精准扶贫实践中的难点问题
1.标准识别困难。2015年中央将农民人均纯收入2800元（2014 年不变价格）作为新的国家扶贫标准，然而在基层实际操作中却面临重重困难。大量基层贫困人员的收入来源并不固定，渠道亦多种多样，对于收入的统计难以做到精确，对于贫困户的认定自然无法做到绝对的公正公平，另一方面，除去纯收入这一量化的绝对标准，亦要考虑残疾，孤寡，遗嘱，伤病等道德要素，所以，对于贫困的标准识别问题是一大挑战，尤其对于底层工作行政人员来讲，关系到国计民生的精准扶贫在实践中识别标准困难重重。
2.执行不力，监督失衡。精准扶贫本是重大惠民举措，是国家立足于当前现实和长远发展大力倡导的发展大计，当在实际操作层面难免出现偏差。一方面基层政府政策没有吃透，仅仅将精准扶贫当做政治任务，出现硬性扶贫指标，并没有针对当地贫困户的实际需要，建立长效的扶贫机制从根本上解决问题，诸如扶助平困户把土房重建砖混结构表面上改善了生活水平，实则加重了其生活负担，重要的资金资源并没用到刀刃上，收益低下。另一方面，精准扶贫流于形式，送些面粉，大米等生活用品无益于平困户的真正脱贫，加之缺乏有效的监督，好的政策难以落实无法实现预期的惠民作用，反而复杂了基层矛盾。
3.基层治理的现实困境。目前大量成人劳动力外出务工导致农村空心化比较严重，留守老人和留守儿童情况比较突出，其实贫困户根本上来讲属弱势群体，而针对贫困户的识别、扶贫资金的分配与使用、扶贫产业的发展等，无论是政策传达还是监督讨论环节往往缺乏公正透明，这给扶贫资源的分配中可能出现的不合理留下了隐患。与此同时，广大村干部和农村党员难以跟上政策创新的时代发展，普遍存在老龄化，知识水平、治理能力不足的情况，这在某种程度上影响了精准扶贫工作的实施效果，再者，大量年轻劳动力的流失，使得外在的扶贫资源入村入户缺乏内在的人力资源支撑，难以形成系统的扶贫产业链，没有产业支持进而导致难以脱贫，导致这种恶性循环难以从根本上解决贫困的现实困境。 四、对策建议
1.建立科学的精准识别方式标准。精准扶贫的基础在于精准识别。目前国家以县、村两级为识别主体自上而下地测算贫困人口规模，针对这种自下而上的“扁平化”识别机制，一是要做好村级层面的识别工作，落实好贫困户、参与帮扶的单位及个人以及村两委成员等直接参与识别和评议工作，确保公开透明的讨论、评定。二是做好县级层面的把关工作，认证审核，实地走访，及时公示来确保每一个符合要求的贫困户都能得到帮扶，三是建立公众监督举报制度，通过核查、追责与及时修正确保精准识别的公平，公开和公正。总而言之，根本上要建立健全扶贫对象识别机制，科学识别农村低保与扶贫对象，这是做好，做顺精准扶贫工作的基石。
2.重视扶贫开发监督与考核。扶贫开发工作任重道远，作为主体责任机关，要切实履行自身职责，对政策的准入机制、政策扶持、致富脱贫等相关把关要严，随时进行自查自纠。在准入机制方面要把工作做扎实，做到分级核实、层级审批、层层监督。扶贫开发监督考核工作归根结底是了解扶贫投入真实情况，进而进行绩效评价，最终帮助贫困地区脱贫致富。这涉及到管理的问题，一方面，相关统计部门可能会为了提高政绩而虚报投入数据；另一方面，在扶贫投入过程中极有可能滋生腐败现象，挪用资金。因此，各类监督或不定期委派专家对各部门上报扶贫开发投入数额进行计量核准尤为重要，切实防止出现虚假政绩工程现象，造成扶贫开发投入虚高；此外，应完善扶贫开发资金管理及考核制度，规范资金的使用，从机制层面防范局部的系统风险。
3.加强扶贫开发信息化平台建设。调研反映石泉县目前已完成建档立卡工作，但碍于缺乏相关的信息技术人才与资料归类的复杂，进一步的精准扶贫的信息平台尚未建立，然而顺应科技的进步和时代的发展，建立公开、动态的信息化平台势在必行，亦是建设服务型政府的内在要求，详细录入精准识别的贫困地区及贫困居民，扶贫产业和政策执行等信息，以云端数据公开、实时、动态地反映贫困地区的需求，对国家的扶贫工作提供数据分析，有針对性的对贫困地区和贫困居民予以帮扶，及时反馈扶贫成效，有利于实现精准扶贫、提高扶贫效率，公开透明更能调动各方力量参与精准扶贫的积极性，大力推动市场化扶贫开发的进程。
4.群策群力全面扶贫。综合调研结果分析，目前的扶贫工作多由政府主导，甚至部分基层完全由政府主导，这种扶贫模式或许能起到“立竿见影”的效果，但要虚耗大量的社会资源，缺乏扶贫效率。精准扶贫强调扶贫资源的优化配置，引入社会，市场等要素势在必行，立足于当地实际，建立“项目包”，充分发挥政策杠杆作用，进而吸引社会企业等市场主体把各种资源配置到相应贫困地区，发展在地产业链，实现产业链的优化重组，甚至吸引外出务工的轻壮劳动力回流发展当地经济，从根本上实现脱贫致富。再者，强化社会公益组织职能，吸引社会基金参与当地扶贫，减轻政府的财政负担，提高扶贫效率。可以说推进市场化扶贫是必由之路，引进如互联网+，大数据，物联网等模式加强政府与市场主体，社会组织协作，群策群力共同推进扶贫开发事业，必将使扶贫工作取得事半功倍的效果。
五、结语
为了确保农村贫困人口到2020年如期脱贫，以攻坚之举推动精准扶贫，无论是政府层面还是社会层面都是花了大力气来实现这一历史创举，依然取得了丰硕成果，但毕竟精准扶贫是一项复杂的系统工程，在当前的社会发展中仍然面临诸多的难点和问题，为了更好的完成精准扶贫工作，迫切要求更新精准扶贫理念和机制，在精准识别、加强监督和精准管理上进行破解，以促进扶贫资源的优化配置，尽快实现贫困人口脱贫致富的目标，并最终为全面建成小康社会打下坚实的基础。
参考文献：
[1]楚永生，参与式扶贫开发模式的运行机制及绩效分析———以甘肃省麻安村为例，中国行政管理，2008，（11）.
[2]邓维杰，精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（8）.
[3]黄科.对我国农村扶贫政策的回顾与思考[ J ] .中国经贸导刊， 2010.（3）.
[4]刘民权，俞建拖.国际扶贫的理论和政策实践[ J ] .中国发展研 究基金会研究项目，2007，（11）.
关键词：精准扶贫 扶贫开发
一、引言
改革开放三十多年的经济快速发展，政府长期的一糸列惠农济民政策使数亿中国人脱贫致富，这是被全世界广泛认可的巨大成就，但目前而言中国的扶贫处于克难攻坚阶段，可以说仍然面临艰巨的任务。特别是十八大以来，党中央、国务院把扶贫工作提高到了前所未有的高度，要求转变以往粗放式扶贫为精准到人到户的新的扶贫模式，从中央到地方都高度重视精准扶贫工作，精准扶贫不是政治任务，而是真正的重大惠民举措，是全面建成小康社会背景下政府主动积极创新扶贫模式机制的伟大实践。
二、贫困理论框架与精准扶贫的现状
1.贫困理论框架。贫困的理论研究由来已久，相较而言国外的研究起步较早也更为成熟，主要聚焦于致贫原因，并涉及教育，文化，生态，环境等众多领域，相关研究也被国际粮农组织，世界卫生组织所引用，取得了丰硕的成果。其中比较有代表性的像是朗特里和布思，他们认为：“一定数量的货物和服务对于个人和家庭的生存和福利的必需的；缺乏获得这些物品和服务的经济资源或经济能力的人和家庭的生活状况，即为贫困。低收入是导致贫困人口获取收入能力丧失的一个重要因素，但并不是全部，疾病、社会保障系统的不健全、人际、歧视等要素都是造成人们收入低下的潜在因素。而国内的研究起步较晚，多集中于扶贫模式，机制的方法研究，从早期主张政府的完全主导逐步演变为有限的引入市场要素亦取得了重大进展。目前强调的精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引導各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。对于贫困的标准来讲，根据到2020年全面建小康社会目标的要求和面临的新形势，中央将农民人均纯收入2800元（2014 年不变价格）作为新的国家扶贫标准。
2.精准扶贫状况。石泉县实施精准扶贫工作总体来讲已然取得了不错的成就，全县自“十二五”以来共投入资金73亿元，贫困人口由2011年的6.6万减少到4.6万，同时农民人均纯收入由2011年的4026元增加到7675元。其具体措施包括实施移民搬迁，综合扶持，救助供养，教育扶贫，健康保障。全县投入资金17.72亿元，累计实施移民搬迁8860户29505人移民搬迁，安置特困群众1135户4082人。对农村45岁以下存量劳动力进行劳务技能培训，为发展产业的贫困户提供2万元免担保贷款。建立城乡低保、“五保”供养、流浪乞讨人员、危重精神病人临时救助五项保障制度，推行千名干部包联千名贫困生制度。通过“圆梦教育基金会”整合扶贫、福彩等助学资金资助贫困大学生顺利完成学业。在健康层面对贫困人口建档体检，11000名发放了《健康保障证》的特困人口在县内住院治疗费用实行全额报销，每年投入200万元保障贫困群众就医就诊。以政策措施的贯彻落实使得通过政府主导，积极调动社会资源，进而创新重组，保障扶贫工作取得了巨大进展。
3.实地调查报告。2015年12月，通过石泉县农村进行实地问卷调查及访谈调查，发放调查问卷300份，回收有效问卷为289份，样本基本情况见表1。通过调查， 了解扶贫政策及措施贯彻落实情况、扶贫受助方对 扶贫效果的评价、建议，为进一步完善扶贫政策、 制度以及建立健全长效扶贫机制提供一定依据。
根据表 1 个人基本信息显示，2011年全国新扶贫线标准 2300元以下者所占人数占被调查者总人数的近两成农民文化程度普遍偏低，受文化程度所限，通过自身力量改变极端贫困经济状况的可能性非常小。调查对象收入来源于种植业，其中部分人因文化水平低，使他们在新知识、新技能扶贫培训学习中遇到很大困难，仍然只能采用传统的种养殖方法，加之当地的贫困还受限于地理自然条件，使得农民几乎无法通过自身力量来摆脱贫困，急需外界驱动扶住。
三、精准扶贫实践中的难点问题
1.标准识别困难。2015年中央将农民人均纯收入2800元（2014 年不变价格）作为新的国家扶贫标准，然而在基层实际操作中却面临重重困难。大量基层贫困人员的收入来源并不固定，渠道亦多种多样，对于收入的统计难以做到精确，对于贫困户的认定自然无法做到绝对的公正公平，另一方面，除去纯收入这一量化的绝对标准，亦要考虑残疾，孤寡，遗嘱，伤病等道德要素，所以，对于贫困的标准识别问题是一大挑战，尤其对于底层工作行政人员来讲，关系到国计民生的精准扶贫在实践中识别标准困难重重。
2.执行不力，监督失衡。精准扶贫本是重大惠民举措，是国家立足于当前现实和长远发展大力倡导的发展大计，当在实际操作层面难免出现偏差。一方面基层政府政策没有吃透，仅仅将精准扶贫当做政治任务，出现硬性扶贫指标，并没有针对当地贫困户的实际需要，建立长效的扶贫机制从根本上解决问题，诸如扶助平困户把土房重建砖混结构表面上改善了生活水平，实则加重了其生活负担，重要的资金资源并没用到刀刃上，收益低下。另一方面，精准扶贫流于形式，送些面粉，大米等生活用品无益于平困户的真正脱贫，加之缺乏有效的监督，好的政策难以落实无法实现预期的惠民作用，反而复杂了基层矛盾。
3.基层治理的现实困境。目前大量成人劳动力外出务工导致农村空心化比较严重，留守老人和留守儿童情况比较突出，其实贫困户根本上来讲属弱势群体，而针对贫困户的识别、扶贫资金的分配与使用、扶贫产业的发展等，无论是政策传达还是监督讨论环节往往缺乏公正透明，这给扶贫资源的分配中可能出现的不合理留下了隐患。与此同时，广大村干部和农村党员难以跟上政策创新的时代发展，普遍存在老龄化，知识水平、治理能力不足的情况，这在某种程度上影响了精准扶贫工作的实施效果，再者，大量年轻劳动力的流失，使得外在的扶贫资源入村入户缺乏内在的人力资源支撑，难以形成系统的扶贫产业链，没有产业支持进而导致难以脱贫，导致这种恶性循环难以从根本上解决贫困的现实困境。 四、对策建议
1.建立科学的精准识别方式标准。精准扶贫的基础在于精准识别。目前国家以县、村两级为识别主体自上而下地测算贫困人口规模，针对这种自下而上的“扁平化”识别机制，一是要做好村级层面的识别工作，落实好贫困户、参与帮扶的单位及个人以及村两委成员等直接参与识别和评议工作，确保公开透明的讨论、评定。二是做好县级层面的把关工作，认证审核，实地走访，及时公示来确保每一个符合要求的贫困户都能得到帮扶，三是建立公众监督举报制度，通过核查、追责与及时修正确保精准识别的公平，公开和公正。总而言之，根本上要建立健全扶贫对象识别机制，科学识别农村低保与扶贫对象，这是做好，做顺精准扶贫工作的基石。
2.重视扶贫开发监督与考核。扶贫开发工作任重道远，作为主体责任机关，要切实履行自身职责，对政策的准入机制、政策扶持、致富脱贫等相关把关要严，随时进行自查自纠。在准入机制方面要把工作做扎实，做到分级核实、层级审批、层层监督。扶贫开发监督考核工作归根结底是了解扶贫投入真实情况，进而进行绩效评价，最终帮助贫困地区脱贫致富。这涉及到管理的问题，一方面，相关统计部门可能会为了提高政绩而虚报投入数据；另一方面，在扶贫投入过程中极有可能滋生腐败现象，挪用资金。因此，各类监督或不定期委派专家对各部门上报扶贫开发投入数额进行计量核准尤为重要，切实防止出现虚假政绩工程现象，造成扶贫开发投入虚高；此外，应完善扶贫开发资金管理及考核制度，规范资金的使用，从机制层面防范局部的系统风险。
3.加强扶贫开发信息化平台建设。调研反映石泉县目前已完成建档立卡工作，但碍于缺乏相关的信息技术人才与资料归类的复杂，进一步的精准扶贫的信息平台尚未建立，然而顺应科技的进步和时代的发展，建立公开、动态的信息化平台势在必行，亦是建设服务型政府的内在要求，详细录入精准识别的贫困地区及贫困居民，扶贫产业和政策执行等信息，以云端数据公开、实时、动态地反映贫困地区的需求，对国家的扶贫工作提供数据分析，有針对性的对贫困地区和贫困居民予以帮扶，及时反馈扶贫成效，有利于实现精准扶贫、提高扶贫效率，公开透明更能调动各方力量参与精准扶贫的积极性，大力推动市场化扶贫开发的进程。
4.群策群力全面扶贫。综合调研结果分析，目前的扶贫工作多由政府主导，甚至部分基层完全由政府主导，这种扶贫模式或许能起到“立竿见影”的效果，但要虚耗大量的社会资源，缺乏扶贫效率。精准扶贫强调扶贫资源的优化配置，引入社会，市场等要素势在必行，立足于当地实际，建立“项目包”，充分发挥政策杠杆作用，进而吸引社会企业等市场主体把各种资源配置到相应贫困地区，发展在地产业链，实现产业链的优化重组，甚至吸引外出务工的轻壮劳动力回流发展当地经济，从根本上实现脱贫致富。再者，强化社会公益组织职能，吸引社会基金参与当地扶贫，减轻政府的财政负担，提高扶贫效率。可以说推进市场化扶贫是必由之路，引进如互联网+，大数据，物联网等模式加强政府与市场主体，社会组织协作，群策群力共同推进扶贫开发事业，必将使扶贫工作取得事半功倍的效果。
五、结语
为了确保农村贫困人口到2020年如期脱贫，以攻坚之举推动精准扶贫，无论是政府层面还是社会层面都是花了大力气来实现这一历史创举，依然取得了丰硕成果，但毕竟精准扶贫是一项复杂的系统工程，在当前的社会发展中仍然面临诸多的难点和问题，为了更好的完成精准扶贫工作，迫切要求更新精准扶贫理念和机制，在精准识别、加强监督和精准管理上进行破解，以促进扶贫资源的优化配置，尽快实现贫困人口脱贫致富的目标，并最终为全面建成小康社会打下坚实的基础。
参考文献：
[1]楚永生，参与式扶贫开发模式的运行机制及绩效分析———以甘肃省麻安村为例，中国行政管理，2008，（11）.
[2]邓维杰，精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（8）.
[3]黄科.对我国农村扶贫政策的回顾与思考[ J ] .中国经贸导刊， 2010.（3）.
[4]刘民权，俞建拖.国际扶贫的理论和政策实践[ J ] .中国发展研 究基金会研究项目，2007，（11）.