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缅甸问题自1988年产生后,一直延续至今.在随后的20年中,美国的缅甸政策逐渐强硬,出台了四部制裁缅甸的支柱法案,形成了对缅制裁政策的基本框架.在这一政策形成过程中,府院之间、不同政党之间因在价值观外交与现实利益方面上界定的分歧,华盛顿的外交决策充满了矛盾、妥协以及协调.在国会方面,两党虽在对缅问题积极性上有所不同,但由于美国与缅甸间利益关联较小,两党整体上在对缅强硬上拥有较高共识;在政府方面,由于利益较少以及官僚机构政策的延续性,将政策制定的主动权较多让渡给国会,同时基于措施的有效性和利益相关性,而又与国会有所冲突.国会内部,民主党的党派属性在推出对缅制裁法案时发挥了重要作用,同样政党属性也影响到政府对缅接触和施压的强度.相比之下,克林顿的民主党政府对缅采取了更积极、主动的接触与外交斡旋,而小布什的共和党政府则更倾向于对缅强硬和施压.