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摘要：“小金库”是滋生腐败现象的肥沃土壤，扭曲了市场对资源的合理配置，已成为阻碍我国社会经济持续稳定发展的绊脚石。因此，构建防治小金库的长效机制已经呼之欲出。本文首先以小金库的资金来源为切入点，然后从制度非均衡理论的需求与供给两个角度分析了“小金库”产生的原因，最后从加强教育、完善制度、深化改革、加强监督等四个方面提出了构建防治“小金库”长效机制的途径。
关键词：小金库；制度；长效机制
中图分类号：F275.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-00-02
一、引言
改革开放以来，我国已经先后在1989年和1995年开展了两次全国性的专项治理“小金库”行动。2009年6月，中共中央办公厅与国务院办公厅印发《关于深入开展”小金库”治理工作的意见》，开展了第三次全国性的专项治理“小金库”工作，决定在全国范围内深入开展“小金库”治理工作。根据这一文件精神，2009年首先在全国党政机关和事业单位开展专项治理，2010年重点开展社会团体和国有及国有控股企业“小金库”专项治理工作。目前，该次治理工作还在进行之中。
二“小金库”资金来源
1.“创收形”小金库。主要表现为：（1）用销售商品收入、提供劳务收入等营业收入设立“小金库”；（2）用资产处置、出租、使用收入设立“小金库”；（3）用股权投资、债权投资取得的投资收益设立“小金库”；（4）用政府奖励资金、社会捐赠、企业高管人员上交兼职薪酬、境外企业和中外合资企业中方人员劳务费用结余等其他收入设立“小金库”。
2.“虚列形”小金库。主要表现为：（1）虚列产品成本、工程成本、采购成本、劳务成本等营业成本设立“小金库”；（2）虚列研究与开发费、业务招待费、会议费、销售手续费、销售服务费等期间费用设立“小金库”；（3）虚列职工工资、福利费用、社会保险费用、工会经费、管理人员职务消费等人工成本设立“小金库”。
3.“转移形”小金库。主要表现为：（1）以虚假会计核算方法转移原材料、产成品等资产设立“小金库”；（2）以虚假股权投资、虚假应收款项坏账核销等方式转移资产设立“小金库”；（3）以虚假资产盘亏、毁损、报废方式转移资产设立“小金库”；（4）以虚假关联交易方式转移资产设立“小金库”。
三、基于制度非均衡理论的“小金库”成因分析
（一）制度需求角度
1.寻租空间。完全竞争理论对偏离竞争所导致的社会福利估计不足，实际上税收、关税和垄断所造成的社会福利损失大大超过了通常的估算，其原因是人们会竞相通过各种疏通活动，争取收入，即寻租（戈登·图洛克，1967）。为了与政府、客户等建立良好关系，企业请客送礼在一定时候成了一种需要；为了高效处理突发事件，企业公关逐渐成为管理者的一门必修课程。请客送礼、公关等活动成为了企业或部门从设立的“小金库”中挪用、套用资金的助推剂。因此，“小金库”已经成为了某些企业或部门管理业务活动的润滑剂和危机公关的秘密武器。
2.羊群效应。羊群效应是指人们经常受到多数人影响，而跟从大众的思想或行为，自己并不会深入思考事件的意义。只要某一个企业或者部门实现了超出其他企业或者部门的福利均衡时，这个企业或者部门就会起到示范带头作用，从而使得其他企业或者部门不择手段地效仿。管理者就会利用制定制度和管理权来设置“小金库”，来实现内部创收的目的，从而提升企业或者部门本身的福利水平，达到福利水平的心理均衡点。
3.公有地悲哀。公有地悲哀是一种涉及个人利益与公共利益对资源分配有所冲突的社会陷阱（威廉·佛司特·洛伊，1833）。“小金库”已经成为采用物质手段来笼络下属和员工的工具。其他企业或者部门在用潜规则获取利益，企业管理者不参与进来就会导致利益的不平衡，甚至可能形成“谁不参与谁另类”现象，倒成了“不和谐”的存在体，从而导致坚守正式规则的却成为了某种意义上的利益受损者。
（二）制度供给角度
1.正式规则的缺乏。正式规则是指那些通过法律、法规、规定等成文形式规定的，关于人们“行为如何“的规范（樊慧玲，2008）。它是人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排，具有强制性的特征。当前，查处“小金库”的主要法律依据是《中华人民共和国会计法》、《税收征管法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规。到目前为止，还没有专门性的制度对“小金库”的执法主体、处罚程序、处罚标准等进行系统规定。
2.交易费用的低下。交易费用，即交易成本，指在完成一笔交易时交易双方在买卖前后所产生的各种与此交易相关的成本（科斯，1937）。小金库问题之所以屡纠屡犯，与监督、检查、处罚力度不无关系。在处理小金库问题时，一般方法就是一免了之或者一调了之，很少对直接负责人给予相应的处罚，降低了企业或者部门违规设置小金库的机会成本，从而极大地降低了企业或者部门违规设置小金库的交易费用。
四、构建防治“小金库”长效机制的途径
（一）加强教育，建设教育长效机制
管理者作为“小金库”的执行主体，财务人员作为财务运行的具体操作者，两者合作往往对企业或者部门设置“小金库”起到推动作用。因此，企业或者部门的管理人员和财务人员的素质高低成为“小金库”问题的重要影响因素之一。为了提高管理人员和财务人员的素质，可以从以下几个方面做起。
第一，加强对企业或者部门管理人员的教育，通过各种途径宣传党的方针政策，增强法制观念，加强职业道德，提高企业或者部门管理人员遵章守纪的自觉性；第二，加强财务人员的职业道德教育，加强财务人员的培训力度，将小金库治理有关知识纳入财务人员继续教育计划，阐明“小金库”的危害性与处罚措施，从而提高企业财务人员对于“小金库”问题的认识；第三，加强警示教育，将出名的“小金库”典型案例进行公开曝光，发挥典型案例的警示作用，引导管理者和财务人员在思想上充分认识“小金库”的危害性，提升遵纪守法的意识，为根治“小金库”现象创造良好氛围。 （二）完善制度，提升管理长效机制
1.完善防治小金库的外部管理体制。防治“小金库”的外部管理体制关键在于建立健全相关正式制度。通过法律法规防治“小金库”是一种强制性的制度安排，可以提高防治”“小金库”执行上的强制性和可操作性，有利于实现由主要依靠行政手段防治“小金库”逐步转向主要依靠法律手段防治“小金库”的转型，为构建防治小金库长效机制提供了外部制度的保障。建立健全相关正式制度，主要是完善相应法律条款，在刑法中增加打击私设“小金库”的相关条款，追究相关责任人的刑事责任。同时，国家出台专门性的严惩“小金库”现象制度，对“小金库”的执法主体、处罚程序、处罚标准等进行具体规定。
2.完善防治小金库的企业内部制度。企业要制定科学合理的内部管理制度，有利于加强制度之间的配套与协调，有利于确保相关制度在实际工作中的可操作性与实用性，从而真正发挥制度的作用。首先，应该健全和完善岗位责任制，要明确每个管理人员与财务人员工作岗位的职责，加强落实责任制，明确各自分工，积极认真履行工作程序。同时，加强不相容职务之间的相互牵制，从内部加强小金库易产生环节的制度约束。其次，应该健全“小金库”目标管理责任制度，明确各企业或者部门负责人是“小金库”的第一责任人，当出现违规设置“小金库”现象时，不仅直接经办人需要承担责任，而且第一责任人应承担连带责任。
（三）深化改革，建设改革长效机制
改革是发展的动力，主要体现在体制创新与制度建设两个方面。深化改革是防治“小金库”长效机制建设的工作重点，有利于相关制度的不断完善，有利于建设一个改革长效机制，从而使整个防治体系充满活力生机，促使“小金库”治理效率进一步提高。为了促使防治“小金库”长效机制逐步变为现实，需要进一步加强预算管理，以及企业的资产管理。
首先，进一步全面加强预算管理，推动预算的科学化、精细化管理，制定科学合理、切合实际的定员定额标准，按规定划拨、支配和使用资金，保证资金合理配置的效率，强化预算内外统筹安排、全面预算管理，强化重点成本费用管理，确实发挥预算日常管控作用，真正实现收支两条线管理；其次，进一步加强企业国有资产管理，建立健全从国有资产形成、配置、使用、产权变更到处置全过程管理的国有资产动态监控体系，建立国有资产管理信息系统，实现针对资产全寿命周期的管理和资产处置网上审批，及时完整反映国有资产的存量和增量动态，为企业的资产管理工作提供制度保障。同时，及时对企业的经营性资产进行清查，实行集中管理，从而切断“小金库”的资金来源。
（四）加强监督，完善监督长效机制
“小金库”现象多年来屡禁不止，最主要的原因之一就是监督不得力，问题处理不及时。当前监督效率的低下，影响了制度的执行力，从而也助长了“小金库”现象的不正之风。因此，企业的相关部门要发挥其监督职能，要把日常与非日常监督同“小金库”专项治理结合起来，有利于完善企业监督长效机制，有利于提升企业的资金管理水平，从而促使企业财务管理再上水平。
首先，加强内部监督工作，要逐步建立多层次、全方位、科学规范的内部监督机制，提升内部监督的力度，重点应该放在日常监督上，做到事前有审查，事中有监督，事后有检查，通过企业自查、专项检查等方式，保持监督工作的连续性，并且监督不断创新方法，重点运用自查自纠与重点检查方法来治理“小金库”，提升内部监督效率。其次，发挥外部监督作用，打破“小金库”利益链条上的“寻租合谋”行为，通过设立举报箱、举报电话等方式，制定举报奖励制度与举报人保护制度，建立外部监督长效机制，拓宽外部监督线索渠道，实现外部监督常态化。
参考文献：
[1]约翰·康芒斯.制度经济学[M].赵睿，译.北京：华夏出版社，2009.
[2]汤其军.“小金库”的成因及治理措施[J].财政监督，2006（04）.
[3]袁润霞.浅谈“小金库”检查的体会[J].现代经济信息，2010（24）.
[4]苏泽民，兰一.“小金库”特点及治理[J].决策与信息，2010（13）.
关键词：小金库；制度；长效机制
中图分类号：F275.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-00-02
一、引言
改革开放以来，我国已经先后在1989年和1995年开展了两次全国性的专项治理“小金库”行动。2009年6月，中共中央办公厅与国务院办公厅印发《关于深入开展”小金库”治理工作的意见》，开展了第三次全国性的专项治理“小金库”工作，决定在全国范围内深入开展“小金库”治理工作。根据这一文件精神，2009年首先在全国党政机关和事业单位开展专项治理，2010年重点开展社会团体和国有及国有控股企业“小金库”专项治理工作。目前，该次治理工作还在进行之中。
二“小金库”资金来源
1.“创收形”小金库。主要表现为：（1）用销售商品收入、提供劳务收入等营业收入设立“小金库”；（2）用资产处置、出租、使用收入设立“小金库”；（3）用股权投资、债权投资取得的投资收益设立“小金库”；（4）用政府奖励资金、社会捐赠、企业高管人员上交兼职薪酬、境外企业和中外合资企业中方人员劳务费用结余等其他收入设立“小金库”。
2.“虚列形”小金库。主要表现为：（1）虚列产品成本、工程成本、采购成本、劳务成本等营业成本设立“小金库”；（2）虚列研究与开发费、业务招待费、会议费、销售手续费、销售服务费等期间费用设立“小金库”；（3）虚列职工工资、福利费用、社会保险费用、工会经费、管理人员职务消费等人工成本设立“小金库”。
3.“转移形”小金库。主要表现为：（1）以虚假会计核算方法转移原材料、产成品等资产设立“小金库”；（2）以虚假股权投资、虚假应收款项坏账核销等方式转移资产设立“小金库”；（3）以虚假资产盘亏、毁损、报废方式转移资产设立“小金库”；（4）以虚假关联交易方式转移资产设立“小金库”。
三、基于制度非均衡理论的“小金库”成因分析
（一）制度需求角度
1.寻租空间。完全竞争理论对偏离竞争所导致的社会福利估计不足，实际上税收、关税和垄断所造成的社会福利损失大大超过了通常的估算，其原因是人们会竞相通过各种疏通活动，争取收入，即寻租（戈登·图洛克，1967）。为了与政府、客户等建立良好关系，企业请客送礼在一定时候成了一种需要；为了高效处理突发事件，企业公关逐渐成为管理者的一门必修课程。请客送礼、公关等活动成为了企业或部门从设立的“小金库”中挪用、套用资金的助推剂。因此，“小金库”已经成为了某些企业或部门管理业务活动的润滑剂和危机公关的秘密武器。
2.羊群效应。羊群效应是指人们经常受到多数人影响，而跟从大众的思想或行为，自己并不会深入思考事件的意义。只要某一个企业或者部门实现了超出其他企业或者部门的福利均衡时，这个企业或者部门就会起到示范带头作用，从而使得其他企业或者部门不择手段地效仿。管理者就会利用制定制度和管理权来设置“小金库”，来实现内部创收的目的，从而提升企业或者部门本身的福利水平，达到福利水平的心理均衡点。
3.公有地悲哀。公有地悲哀是一种涉及个人利益与公共利益对资源分配有所冲突的社会陷阱（威廉·佛司特·洛伊，1833）。“小金库”已经成为采用物质手段来笼络下属和员工的工具。其他企业或者部门在用潜规则获取利益，企业管理者不参与进来就会导致利益的不平衡，甚至可能形成“谁不参与谁另类”现象，倒成了“不和谐”的存在体，从而导致坚守正式规则的却成为了某种意义上的利益受损者。
（二）制度供给角度
1.正式规则的缺乏。正式规则是指那些通过法律、法规、规定等成文形式规定的，关于人们“行为如何“的规范（樊慧玲，2008）。它是人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排，具有强制性的特征。当前，查处“小金库”的主要法律依据是《中华人民共和国会计法》、《税收征管法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规。到目前为止，还没有专门性的制度对“小金库”的执法主体、处罚程序、处罚标准等进行系统规定。
2.交易费用的低下。交易费用，即交易成本，指在完成一笔交易时交易双方在买卖前后所产生的各种与此交易相关的成本（科斯，1937）。小金库问题之所以屡纠屡犯，与监督、检查、处罚力度不无关系。在处理小金库问题时，一般方法就是一免了之或者一调了之，很少对直接负责人给予相应的处罚，降低了企业或者部门违规设置小金库的机会成本，从而极大地降低了企业或者部门违规设置小金库的交易费用。
四、构建防治“小金库”长效机制的途径
（一）加强教育，建设教育长效机制
管理者作为“小金库”的执行主体，财务人员作为财务运行的具体操作者，两者合作往往对企业或者部门设置“小金库”起到推动作用。因此，企业或者部门的管理人员和财务人员的素质高低成为“小金库”问题的重要影响因素之一。为了提高管理人员和财务人员的素质，可以从以下几个方面做起。
第一，加强对企业或者部门管理人员的教育，通过各种途径宣传党的方针政策，增强法制观念，加强职业道德，提高企业或者部门管理人员遵章守纪的自觉性；第二，加强财务人员的职业道德教育，加强财务人员的培训力度，将小金库治理有关知识纳入财务人员继续教育计划，阐明“小金库”的危害性与处罚措施，从而提高企业财务人员对于“小金库”问题的认识；第三，加强警示教育，将出名的“小金库”典型案例进行公开曝光，发挥典型案例的警示作用，引导管理者和财务人员在思想上充分认识“小金库”的危害性，提升遵纪守法的意识，为根治“小金库”现象创造良好氛围。 （二）完善制度，提升管理长效机制
1.完善防治小金库的外部管理体制。防治“小金库”的外部管理体制关键在于建立健全相关正式制度。通过法律法规防治“小金库”是一种强制性的制度安排，可以提高防治”“小金库”执行上的强制性和可操作性，有利于实现由主要依靠行政手段防治“小金库”逐步转向主要依靠法律手段防治“小金库”的转型，为构建防治小金库长效机制提供了外部制度的保障。建立健全相关正式制度，主要是完善相应法律条款，在刑法中增加打击私设“小金库”的相关条款，追究相关责任人的刑事责任。同时，国家出台专门性的严惩“小金库”现象制度，对“小金库”的执法主体、处罚程序、处罚标准等进行具体规定。
2.完善防治小金库的企业内部制度。企业要制定科学合理的内部管理制度，有利于加强制度之间的配套与协调，有利于确保相关制度在实际工作中的可操作性与实用性，从而真正发挥制度的作用。首先，应该健全和完善岗位责任制，要明确每个管理人员与财务人员工作岗位的职责，加强落实责任制，明确各自分工，积极认真履行工作程序。同时，加强不相容职务之间的相互牵制，从内部加强小金库易产生环节的制度约束。其次，应该健全“小金库”目标管理责任制度，明确各企业或者部门负责人是“小金库”的第一责任人，当出现违规设置“小金库”现象时，不仅直接经办人需要承担责任，而且第一责任人应承担连带责任。
（三）深化改革，建设改革长效机制
改革是发展的动力，主要体现在体制创新与制度建设两个方面。深化改革是防治“小金库”长效机制建设的工作重点，有利于相关制度的不断完善，有利于建设一个改革长效机制，从而使整个防治体系充满活力生机，促使“小金库”治理效率进一步提高。为了促使防治“小金库”长效机制逐步变为现实，需要进一步加强预算管理，以及企业的资产管理。
首先，进一步全面加强预算管理，推动预算的科学化、精细化管理，制定科学合理、切合实际的定员定额标准，按规定划拨、支配和使用资金，保证资金合理配置的效率，强化预算内外统筹安排、全面预算管理，强化重点成本费用管理，确实发挥预算日常管控作用，真正实现收支两条线管理；其次，进一步加强企业国有资产管理，建立健全从国有资产形成、配置、使用、产权变更到处置全过程管理的国有资产动态监控体系，建立国有资产管理信息系统，实现针对资产全寿命周期的管理和资产处置网上审批，及时完整反映国有资产的存量和增量动态，为企业的资产管理工作提供制度保障。同时，及时对企业的经营性资产进行清查，实行集中管理，从而切断“小金库”的资金来源。
（四）加强监督，完善监督长效机制
“小金库”现象多年来屡禁不止，最主要的原因之一就是监督不得力，问题处理不及时。当前监督效率的低下，影响了制度的执行力，从而也助长了“小金库”现象的不正之风。因此，企业的相关部门要发挥其监督职能，要把日常与非日常监督同“小金库”专项治理结合起来，有利于完善企业监督长效机制，有利于提升企业的资金管理水平，从而促使企业财务管理再上水平。
首先，加强内部监督工作，要逐步建立多层次、全方位、科学规范的内部监督机制，提升内部监督的力度，重点应该放在日常监督上，做到事前有审查，事中有监督，事后有检查，通过企业自查、专项检查等方式，保持监督工作的连续性，并且监督不断创新方法，重点运用自查自纠与重点检查方法来治理“小金库”，提升内部监督效率。其次，发挥外部监督作用，打破“小金库”利益链条上的“寻租合谋”行为，通过设立举报箱、举报电话等方式，制定举报奖励制度与举报人保护制度，建立外部监督长效机制，拓宽外部监督线索渠道，实现外部监督常态化。
参考文献：
[1]约翰·康芒斯.制度经济学[M].赵睿，译.北京：华夏出版社，2009.
[2]汤其军.“小金库”的成因及治理措施[J].财政监督，2006（04）.
[3]袁润霞.浅谈“小金库”检查的体会[J].现代经济信息，2010（24）.
[4]苏泽民，兰一.“小金库”特点及治理[J].决策与信息，2010（13）.