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背负着人员、福利的大山，顶着腐败的逆风，淋着市场竞争的雨，在经济体制转型的道路上，国企艰难地又走了近十年……
2002年9月底，中共中央、国务院召开全国再就业工作会议，9月30日，中共中央办公厅印发《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》；2002年10月29日，中宣部及劳动和社会保障部印发《进一步做好下岗失业人员再就业工作宣传提纲》；11月18日，国务院8部委下发《关于国有大中型企业主辅分离、辅业改制、分流安置富余人员的实施办法》；11月25日，劳动和社会保障部等11部委机关提出《关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知若干问题的意见》；12月21日，财政部、国家税务总局发布《关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》；2003年1月15日，新华社发布《国企改革出台重大举措：分流大中型企业富余人员》的消息。
在短短100天左右的时间里，如此紧锣密鼓地发布这么多重量级的政策，政策出台级别之高，频率之快实属罕见，这应该是预示着新一轮的国企改革已全面展开，而这一系列国企改革方案从力度和规模上也都表现出前所未有的态势。
国企改革的两条主线：资产和人员
比较上述几个政策方案，操作性很强而见报最晚的是2002年11月18日的《关于国有大中型企业主辅分离、辅业改制、分流安置富余人员的实施办法》（下简称《实施办法》），进入宣传阶段是2003年1月15日，其次是《关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》，2003年1月8日才公开见报。而做为这次政策组合的纲领性文件是2002年9月30日的《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，这个文件产生于中共中央、国务院召开的级别最高的全国再就业工作会议。
在出台这几个政策法规的过程中，中共中央及国务院各部委配合紧密、“联合办公”也为少见。再者，从内容上看，再就业会议所形成的《通知》在内容上极为全面、细致；《实施办法》和《有关税收政策问题》操作性也算很强。可见，新的国企改革的系列方案称得上是政府打出的一套“组合拳”。
全面审视《实施办法》公布的内容，我们认为是对国企的经营、资产及分流人员再就业相结合的一个综合性的改革方案，并且这个方案本身的形成也是就业压力的推动所换来的思想转变。可以说，这个方案形成的本身是痛苦和艰难的，严竣的就业形势使此轮国企改革已无退路，只能打一场攻坚战。在再就业会议之后，我们看到了这样的宣传文字：“从维护改革发展稳定大局和实现国家长治久安的高度，强调了做好就业和再就业工作的极端重要性，全面分析当前就业和再就业工作面临的形势，明确了做好这项工作的指导思想、目标任务和政策措施，为今后做好就业和再就业工作指明了方向。” 这表明在国有企业改革的理论与实践上，将走到最重要的一步。
国企改革与其说是资产管理的改革，不如说是人员管理的改革，从现实的角度来说，更多地是人员的问题推动了国企的改革，资产问题与人员问题纠缠在一起，使国企改革显得分外艰难，也显得格外紧迫。
分离分流是为了培养国企的盈利与自生能力
十六大报告提出对国有资产实行两级管理体制，让国有资产在管理权上更清晰，这将在根本上解决国企的盈利能力和自生能力问题。这种体制的前提是人员关系分流，与简单的“破三铁”（ 铁工资、铁交椅、铁饭碗，指企业劳动用工、干部人事和工资分配三项制度的改革）不同的是，在整个政策方案中，产权控制管理和人员关系更为配合。在《实施办法》中，对企业资产进行结构调整、重组改制和主辅分离，解决了资产的盈利性和持续经营能力，适应市场竞争、提高核心竞争力。而利用非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产来分流安置企业富余人员和关闭破产企业职工则是人员关系上的分离与再就业的结合。
在《实施办法》中，“主辅分离”预示着主辅的资产分离，在这里没有使用以前的“剥离不良资产”，而是与“分流安置”相结合，寓示着人员关系的转变，是一种彻底的“分离”。是资产数量、结构和大量职工劳动关系的转变，深层意义和影响非常之大，所以才用 “攻坚战”来形容它的艰巨性和复杂程度。“分流安置”使富余人员有了就业机会和条件，同时从某种意义上说它也是一种“放弃的方案”，是对国企辅业资产的放弃，是对社会不能承受的更多无业者的“吸收”， 是对所谓的“国有资产流失之忧”的否定。
同时，《实施办法》强制要求将那部分必须分离出去的辅业改制为产权多元化的经济实体，对原分离不彻底或分离后没有实现产权多元化的的辅业要一步改制到位，暂时不具备条件的，也要制定进一步改制的具体目标和措施，积极创造条件，争取尽快改革到位。
人员方面，对原企业分流人员的职工劳动关系在《实施办法》中进行了本质的“分流”：对从原主体企业分流进入改制企业的富余人员，应由原主体企业与其变更或解除劳动合同，并由改制企业与其变更或重新签订三年以上期限的劳动合同。
具体实施不会轻松
综观整个方案，其实施难度不小：
首先，具体的《实施方案》是以审批权来控制企业的“上报方案”的，在两级“国有资产管理局”尚未成立的情况下，从《实施办法》的规定来看审批权还在目前这些职能部门，这个环节要求上报的方案的真实性要强，主要是资产优良及评估的真实性。另外非中央企业的审批权在地方政府，这就要求审批权部门公正、严格，杜绝非法操作的情况发生。第二，在企业的改制程序上，《实施办法》明确要求“三公”且需要职工代表大会审议通过，这不排除企业管理者“变通”为“职工代表联席会议”审议或其它的“黑箱操作”，最终使分流职工拿不到经济补偿、社会保险。第三，这项改革项目繁多，任务巨大，而《实施办法》中并未有时限的要求，全国一块搞，势必对经济生态有较强的冲击，而控制与保障措施在目前有不健全之虞。第四，纠错与救济措施并不完备，在实施中还属于“多头管理”，并没有设专门机构负责纠错，法律救济手段不足，司法介入手段不足。
另外，会不会造成国有资产的流失，从而造成更多的问题呢？在大型国企盈利的情况下，分流过程中主辅业分离和分流人员的成本较高。实盈而账亏的企业则会在改制和分流中“流失”较多的资产。而“实亏但尚能有机会盈利”的企业成本及流失的可能性较小。为此，从改革的时间次序及审查监督上考虑，应有先有后，有常规，有重点。还应特别注意的是土地使用权转让及资产评估应履行正常的法定程序和手续。
怎样使地方政府机构在操作中更富有积极性呢？应该先行成立地方政府的国资部门机构，使它自动行使管理地方国资的职能，同时强化地方法院部门的法律救济途径，以保护各方尤其是经营困难企业职工的利益。同时，允许商业银行或其它金融机构自主地在金融贷款方面参与改制企业的融资或控股业务，或允许民间资本的进入，这与实现产权多元化的目标接近。另外，注意实施过程中的社会公平度，可以同时规范其它企业主体的用工问题，如劳动合同及社会保险关系。提高“非法运行”企业的成本，走国企改革与社会经济环境的综合治理之路。