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西南大旱背后,是山区水利建设投入严重不足和城乡间水权的不平等
《财经》记者 朱雨晨
自旧历新年起,从云贵开始蔓延至西南五省的干旱最引人瞩目之处,不是赤地千里农业歉收,而是饮水困难人群数以千万计,并且全部集中于山区农村。
一组被广泛引用的数据是,占云南全省土地面积6%的平原坝区,集中了三分之二的人口和三分之一的耕地,水资源量却仅占全省的5%,因此通过水利工程调节径流差异,重坝区(尤其是以城市为中心)轻山村的水利工程布局似乎是自然之举。
云南省水利水电勘测设计院总工程师李作洪就对《财经》记者表示,“要正确认识此次干旱背后,云南水利建设发挥的作用。”他设计的云龙水库和掌鸠河引水工程,2008年起供应600万昆明人的正常用水至今。如果不是农产品开始涨价,百年一遇的大旱,对昆明人而言只存在于电视新闻里。
云龙水库耗资人民币50亿元以上,超过了云南省2008年投入农村水利基础设施(98亿元)的一半。
在云南,被群山环绕的平原地,称为坝区。如昆明一般的县级以上城市,大都在坝区内。但在昆明以外几十公里,就是极度干渴的山村。
靠天喝水
长冲新寨,是云南省弥勒县西一镇起飞村委会下一个自然村,海拔2800米。此处距离弥勒县城28公里,距离昆明市167公里。
今年1月起,长冲新寨300多人赖以为生的塘坝就不再有水补充。所谓“塘坝”,即规模较小的水库。村民告诉《财经》记者,这个塘坝建于上世纪80年代初,最高蓄水量约2000立方米。现在它的底部只有一滩泛着绿光、散发臭味的污水。塘坝边,一位老妪在用污水洗衣服。
塘坝的水源有二:一是天上降雨;二是10公里外的响水洞里一眼地下涌出的泉水。1983年,政府拨款,村民出工,在响水洞和长冲新寨塘坝间安设了露天水渠,此后人、畜饮水都有了相对固定的着落。但今年的状况完全不同,8月起不再下雨,此后,响水洞的泉水量锐减。事实上,这眼泉水属于另一个行政村,长冲新寨每月每人要向对方支付水费10元。如今大旱来临,对方也自顾不暇。
山坡另一头的三家村,也属于西一镇起飞村委会。三家村从10公里外另一处水源引水,水管年久失修。根据目前分级管理体制,供村一级使用的水利设施由所在村管理,经费也由村民以一事一议等方式自筹。村小学校长马玉兴对《财经》记者说,修好管道需要20万元材料费,村里出工即可,但贫瘠的山村拿不出这笔钱。村里现在靠政府组织的送水维持人、畜饮水。
两村的村民都说,直到春节前他们都没有得到任何信息,会有长时间创纪录的干旱。因此毫无准备,在去年秋天依然按计划种了小麦、烤烟等作物,耗水量和往年几乎一样。等到干旱开始影响农作物的收成,他们依然在盼望雨雪天气的到来。到了2月,人、畜饮水都发生了困难。
3月1日起,县政府开始向长冲新寨送水。每天一车,5吨-10吨。由于用水困难,目前十家共用一个水窖。
而长冲新寨和三家村的用水条件,在弥勒县还算好的。“虽然难走,但至少送水的卡车能开到,还有一些自然村,离最近的公路还有几公里,只能人背马驮。”弥勒县水务局办公室工作人员幸春玲对《财经》记者说。
小水窖、小水渠和小塘坝,属农村“五小水利”工程(另两个是小水池和小泵站),对于靠天喝水的山区农民来说尤为重要。由于高海拔、分散居住,让山区农民从坝区平原抽水,或者修建大型水利工程储水,既不经济,也不现实。同时在喀斯特地形上,石头山上打井也往往徒劳。另外,山区的降雨量一般都比平原坝区大。因此,雨季贮存雨水,或引导泉水等水源进入村一级塘坝,再分流至家庭水窖进行储存,是山区最基本的用水方式。
“弥勒县需要水窖的山区农民约为9万户,但目前水窖总数仅为2.6万个。”该县水务局农村水改办公室主任刘志伟告诉《财经》记者,对于大部分弥勒县山区农民而言,小水窖还是一个奢侈品。
贫瘠的基层投入
在弥勒县,24立方米的一个标准家庭水窖,计入农户出工出力后的成本,造价为4500元-5000元,其中县政府每个补贴1500元。如果家庭困难,补贴适度调高。如果该县其余7.4万户农家都安水窖,就需政府补贴资金0.96亿元。这一数字已超过每年全县水利投资总额。
《财经》记者查阅了近五年弥勒县地方财政报告。该县的年水利投入,在5000万元-7000万元之间,而且大部分资金投给了坝区城市周边的水利设施。
与之对应的一组数据,是今年3月1日起至3月26日,政府组织向山区内送水377442吨。弥勒县防洪抗旱指挥部主任崔建国对《财经》记者说,计入人力、油耗等成本后,每吨水成本为50元-70元。这意味着,不足一个月时间,向山村送水已耗资近2000万元。“如果干旱持续到5月下旬,仅向山区送水一项,县里还需要资金3000万元以上。”大旱之年送水资金,已超过了年均农村水利投入。
放眼整个云南,弥勒县的农村用水状况已属上乘。2006年和2008年,弥勒县还两次被评为“云南省农田水利基本建设先进县”。
150.78亿元和72.52亿元,这两个数据分别是2008年弥勒县工业总产值和工业利税总额,由于是红云红河烟草等大企业的所在地,弥勒县的工业非常发达,也是“云南省工业十强县”之一,经济状况在云南各县中排在前列。遗憾的是,现代工业对农业水利建设的反哺不足百分之一。
根据弥勒县政府和水务局提供的数据,全县总人口为51万,其中农业人口40万。崔建国说,能够享受县城自来水厂供水的仅为15万,其中包括全部城区人口和坝区农业人口,以及相当规模的流动人口。至3月底,饮水困难人数超过20万,均为居住在山区和半山区的农民。
云南大多数县远不如弥勒。楚雄彝族自治州南华县水利局局长苏发财向《财经》记者坦言,该局并无投向农村水利建设的预算,“都是靠州政府部门支持,省政府部门争取,甚至到中央去争取专项资金。能安排多少,关键看我们向上争取的力度。”
根据苏的介绍,县级水利局并无独立的财权,每年得到的资金只是员工的工资和一定的办公经费。所有工程项目,无论大小必须上报到州,再转递到省级水利厅。项目获批准后,才有专项资金下发。
据《财经》记者了解,这一状况在云南省各县较为普遍。
以2009年为例,南华县“农村饮水安全工程”共完成投资1410.73万元,其中上级补助资金1334.61万元,其余均为群众投劳折资。该县96%的人口在山区,县里两座较大的中型水库能够惠及的农村人口,只是其中住在海拔较低的10%。
苏发财治下,有一个最近被媒体多次报道的亮点——石桥河村委会自2004年起开始实施的“小康水利”工程。此次大旱,整个南华县有近10万山村农民饮水困难,需要县城送水,但海拔2600米的石桥河村却至今能保证人、畜饮水无虞。
所谓“小康水利”工程,是对农村沟渠、水池做防渗处理,并建立田间水窖、人畜饮水池、灌溉蓄水池等设施,铺设管道将水直接引入农民家里和农田。该水利工程惠及以新村小组为主的1365人,所有的农户不仅至今保有饮水,每户还有1亩可耕种的旱粮水浇地。
苏发财对《财经》记者说,该试点工程就是争取到了州和省两级投资,分别为50万元和20万元,其余为农民集资和投工投料,折算为货币后,总造价达136万元。
但以此数字计算,要在全县128个村委会全面铺开小康水利工程,“几乎不可能,除非上级加大投入。”苏发财对《财经》记者说。
设计标准城乡有别
此次百年一遇大旱的破坏能力,是否远高于山村水利设施的抵抗力?
云南省水利水电勘测设计院总工程师李作洪向《财经》记者介绍,水利工程的设计标准中,有“供水保证率”和“破坏深度”两个概念。通俗地说,“供水保证率”是每百年中能够正常供水的比例。以云龙水库为例,“供水保证率”的设计标准是95%,也就是说每100年中有95年能正常供水。
“但这不是说剩下的五年一滴水都不能给,这就要参考灾难年份的‘破坏深度’。”李作洪说。城市的破坏深度规定是20%,是指在五个枯水年中,即使是特枯年,水利设施的供水量只能减少20%。
重要城市的“供水保证率”一般在95%-97%之间,大中城市和乡镇的保证率为90%。“此次干旱为百年一遇。从城市生活用水困难不大来看,云南省大中型水利建设是达到要求的。”李作洪说。
如果以水利设施的级别进行区分,1000万至1亿立方米的水库为中型,1亿立方米以上的水库为大型。在云南,中型水库一般服务于县一级城市,及周边坝区的农村,由县、州(地级市)和省三级政府筹资。而中型以下的小(一)、小(二)型水库,以及更小的水利设施,都由县与乡镇政府筹资修建,大多服务于山区乡镇和农村。
而且,农村水利设施的“供水保证率”和“破坏深度”的规定,都远低于城市。西南地区农村的“供水保证率”一般只是50%以上。同时,“破坏深度”也有城乡之别,城市一般为20%,农村是30%-40%。按此标准,在近一半的年份里,如果农村水利设施供水量比正常年景减少30%-40%,也算达标。而城市则基本无此担忧。
在大旱来临之前,城乡居民的不同命运,在水利工程的设计标准上即有伏笔。