论文部分内容阅读
[摘 要] 公职人员财产申报制度是一种现代反腐败制度，是世界公认的反腐利器。近三四十年来，许多国家都制定了相关法律，建立了公职人员财产申报法制，呈现出一些普遍性做法，但又各具特点，值得梳理和研究。我国目前对这一问题，热情鼓呼者多、精细化研究者少。本文旨在对公职人员财产申报制度中的申报主体制度予以比较研究，对各国制度进行认真、细致的比较的基础上予以分类研究，此分类不以国别为模块，而以强烈的问题意识贯穿其中。公职人员财产申报主体总体可分为基本申报主体、补充申报主体和特殊申报主体，同时又可进一步进行更为具体的分类。
[关键词] 公职人员； 财产申报； 申报主体； 分类研究
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 16. 054
[中图分类号] D922.1 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）16- 0084- 07
0 引 言
腐败是全球性的“难题”，在人类历史上，自“权力”这个东西诞生以来便像梦魇一般附着其上，是人类不断与之斗争而又难以克服的“顽疾”。公职人员财产申报制度是世界公认的反腐利器，而且着眼于预防腐败，有着源头反腐、终端反腐之功效，是反腐败的治本之策，符合我国标本兼职的反腐战略。同时这是一种现代反腐制度，在世界上真正推广约三四十年；近代财产申报制度主要针对于选举性公职人员，如议员、总统、法官等，20世纪中期以来，随着国家权力尤其是行政权力的膨胀，公权力已深入到社会生活的方方面面，面对新的权力异化和腐败的危险，现代公职人员财产申报制度将一般的非选举性公职人员纳入申报主体范围，并重新进行制度设计，颁布专门的公职人员财产申报法律。这项法律制度，被称为“政府透明”的法律，有的国家（如法国[1]）的法律直接以此为名，也被称为“阳光法案”。
目前来看，国内对公职人员财产申报制度的研究尚不充分，对该制度的热情鼓呼者较多，精细化研究者较少，还不足以提出有效的、可操作性的制度建议，也不足以从制度设计层面打消决策者的某些顾虑。这或许是我国“公职人员财产申报法”迟迟难以出台的重要原因。
笔者尝试进行研究，希望对财产申报制度建设提供有益的参考；撰写此文，目的在于对域外财产申报主体进行梳理、分类和总结，不以国别为模块，而以强烈的问题意识（当下中国）进行总结、分类研究。概览域外财产申报法制，财产申报主体都是财产申报法律及其制度中的主要问题之一，在各国法律规定中占据重要的篇幅。
1 财产申报主体概念辨析
财产申报主体的概念，概言之，是回答哪些人应当申报财产的问题。基于此，学者们根据自己的理解作出定义并提出了自己的看法。
我国目前尚没有统一的认识，查阅文献，研究或论及财产申报问题的学者对财产申报主体有不同的提法和定义。有学者称之为“财产申报的对象”[2-3]，有学者使用“财产申报的人员范围”的概念[4]，有学者使用“申报主体”概念，并将申报主体“又称”为“申报义务人”，并认为，“使用申报义务人可能更为直接明白”[5]。大多数学者称之为“申报主体”①。据笔者查询②，自改革开放以后，在法学类核心期刊（CSSCI）中，最早使用“申报主体”概念的是1991年《现代法学》期刊上杨泉明教授在《略论财产申报制度》中谈到“就各国财产申报制度的共通要求来说，一般包括以下几项：其一，规定申报财产的主体，即哪些人必须申报财产”。[6]上述学者的不同述见，给本人的研究以启发，但同时也有不足之处，值得予以评析。
（1） 关于“申报的对象或申报对象”。在语义学上，申报是动词，所谓申报的“对象”应该是财产而不应是人。申报人是“申报”这个行为的发出者。这一概念明显是不合适的。但目前有的地方出台的官方文件在使用这个概念，如新疆阿勒泰地区2008年出台的《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》③。一些主流媒体也在使用这个概念，如《中国青年报》“从目前官员财产公开实践来看，申报对象大多集中在科级以及县处级干部”[7]。
（2） 关于“申报主体”。这个提法在语义学上是没有问题的，可以明确指向申报人。而且作为学术研究来说，“申报主体”相比较“申报人员”是更具类型化的表述，与申报客体相对应，方便进行申报主体、客体之分类研究；同时，利用申报主体这一概念可以对各种申报人员进行统括分析，在申报主体这一宏观、抽象概念下对各个申报人员进行分类化、区别化研究；如果直接使用“申报人”或“申报人员”这一概念，那么在对各种申报人员精细化分析时，语言表述恐产生模糊、交叉的现象。申报主体实际上可以作为申报人员的上位概念存在。例如我们在表述某一个具体的申报人员时可以称其“申报人某某某”，我们在表述某一类申报人员时可以说“某种申报人员或某几个申报人员都是申报主体”。
（3） 关于申报主体是否可以“又称”“申报义务人”。上文述及，有学者在使用申报主体这个概念的同时，加上“又称申报义务人”，甚至认为申报义务人能更直接明白地表达制度本意，并使申报人主观上更清晰地认识到财产申报是其法定义务、必须履行。这种观点，乍一看是有道理的，但是仔细分析，似乎仍有推敲之必要。“又称”是我们进行概念定义的常见做法，“又称”放在中间意味着前后两个概念可以等同。那么，“申报主体”可以等同“申报义务人”吗？首先，“申报义务人”比较具化，指向的是某单个申报人，申报主体可以指向一类人，与上述“申报人员”概念使用之弊端相同；其次，“申报义务人”概念指向的只能是“人”、而无法是单位、组织，但有申报义务的只是“人”吗？参看各国财产申报法制，除了公职人员有申报义务之外，某些单位、组织也有申报义务，表现为代公职人员申报或者将公职人员的申报内容再向更高级的监管部门申报。因此，“申报义务人”概念的外延明显窄缩，一不合于事实、二不利于研究，但用于表达某公职人员有申报义务，是申报义务人，还是可以的。 总之，使用“申报主体”较好。“申报对象”的概念不宜使用，“申报人员”的概念不便使用，“申报义务人”的概念谨慎使用。
2 总体分类研究
概览各国④有关公职人员财产申报的法律文件规定，笔者尝试对各国关于申报主体的规定进行分类比较研究，将分类研究放入比较研究之中，或者说是在比较基础上的分类，相对于国别比较而言，有利于对具体制度领域做整体比较。在比较各国制度异同的基础上进行分类总结，也有助于更好地总结各国经验、总体把握各国申报主体制度的长短与不足，并进一步发现和认识各国划分申报主体范围的一些普遍做法，同时对这些普遍做法进行规律性地抽象分析。
任何事物从不同的角度可以进行不同的分类。本文所做的分类，并不单纯以制度本身的特点为视角，而以中国问题意识灌输其中，期待这些分类为中国的制度建设提供参考，同时也为本人的下一步研究做准备。
比较各国关于财产申报主体的规定，并基于申报主体的性质，可以分为基本申报主体、补充申报主体和特殊申报主体。
2.1 基本申报主体
近代以来，各国国家机关按照功能和性质大致可以划分为立法机关、司法机关、行政机关，这3种机关往往涵纳了人数最多的公职人员。如美国《政府道德法》以第一章、第二章和第三章对立法机关、司法机关、行政机关的申报主体范围及其内容、程序等分章做了详细规定。⑤此外，军事（武装）部队中也涵盖了较多的军官身份的公职人员，应当成为申报主体。
2.1.1 立法机关中的议员及工作人员
各国均规定议员应申报财产，其实，立法机关中除了议员还有大量的工作人员。由于这些工作人员由国家雇佣并由国家财政发放薪资，大多数国家⑥的财产申报法律对立法机关中的其他工作人员进行了专门规定，要求其申报财产。如美国《政府道德法》第一章规定，“本章中，立法机关包括国会大厦物业管理机构、植物园、国会预算办公室、成本会计标准委员会、总会计办公室、政府印刷办公室、国会图书馆、实习医院医生办公厅，以及技术评估办公室”⑦。当然，议员可以自己出钱聘请雇员，为其本人服务，即便如此，有的国家甚至也规定这些私人雇员也要申报财产。[8]这是为了防止这些雇员利用与议员的雇佣关系或者利用议员的权力为他人谋取不正当利益。
2.1.2 行政机关中的行政首脑及工作人员
行政机关中除了行政首脑（总统或总理）、各部长、大臣等之外，还有大量的工作人员，很多国家都规定了这些工作人员也需申报财产，如美国、新加坡、俄罗斯、尼日利亚、新加坡、泰国、巴基斯坦等国。⑧
2.1.3 司法机关中的法官及工作人员
司法机关中除了法官之外，也有大量的工作人员，很多国家⑨都规定了司法机关的其他工作人员也需申报财产，如美国的《政府道德法》对司法系统的财产申报做了单独规定：凡是担任司法官或司法雇员的任何人员，都应申报财产⑩。
2.1.4 军事（武装）部队的军官
军事（武装）部队有大量的军官身份的公职人员，很多国家和地区都规定其要申报财产，例如俄罗斯财产申报法律（2005年）详细列举了俄罗斯联邦内务部、联邦民防、非常局势与救灾事务部、国防部、机要局、对外情报局、国家安全局、毒品监督管理局、警卫局等军事部门各级各类的申报主体。■
由于军事（武装）部队中的军官身份的公职人员数量庞大，一般采取级别申报制，即达到一定级别的官员才被要求申报财产。例如，韩国规定上校以上级别的军官或者与此相当级别的军务员[9]，菲律宾规定中校以上级别的军官■，我国台湾地区规定上校以上的各级军官[10]。
2.2 补充申报主体
很过国家对申报主体的规定并不限于上述基本申报主体。财产申报制度的目的在于防止公职人员腐败，因为公职人员使用公共权力和掌握公共资源。而使用公共权力的组织并非只存在于上述传统意义上的国家机关，掌握公共资源的组织也不再限于传统意义上的国家机关。
一些社会组织因为法律的授权而承担了公共职能；一些协会、团体因为承担了公共职能而获得政府的资助；甚至政府自行设立一些公共组织，并委托或授权其承担公共职能、运用公共权力，且承担其运营开支，这些组织或下设在政府某个部门之下，抑或独立存在、依照既定的组织章程运行；有些公司、企业因国家注资而由国家所有或控制，企业的管理人员因为掌握公共资源（资金），也被提出职务廉洁性的要求；如此等等。不仅我国存在这些情况，其他国家也不同程度地存在这些情况。大概有几种：国有企业；事业单位或承担公共管理的组织；政府资助的公共团体、自治组织等等。这些组织的工作人员虽然不是公职人员、但应当被视同为公职人员，也应对被提出职务廉洁性之要求，防止其利用公共权力和公共资源谋取私人利益。基于此，有些国家的财产申报法律将上述组织的管理人员或者工作人员作为财产申报主体予以专门规定（见下文）。
上述组织有一个共性是不仅使用公共权力而且获得公共财政的支持，但有些组织虽然行使着公共权力但未必获得公共财政的支持，该组织工作人员的薪资也不是由公共财政发放，例如自治组织。自治组织根据法律的规定行使自治权，如我国的村民委员会和居民委员会，这些组织的工作人员也在行使着公共权力，那么他们（例如我国村委会、居委会的主任、副主任及委员）可以被视同为公职人员而需要申报财产吗？有的国家对此做出了规定（见下文）。
2.3 特殊申报主体
所谓特殊申报主体是指不是公职人员，也不行使公共权力和掌握公共资源却仍需要申报财产的主体。所谓“特殊”，在于其不是公职人员，不属于前述“基本申报主体”；不使用公共权力和公共资源，也不属于前述“补充申报主体”。这超出了我们对财产申报一般主体的判断模式。
一般认为，不是公职人员且没有使用公权力和掌握公共资源，不存在可能腐败的问题，因此无需申报财产。然而，参看各国关于财产申报的规定，对于那些可能会获得公职人员身份的人或意欲（争取）获得公职人员身份的人，无论其最终能否获得，为了提前防止其腐败而预先要求其申报财产；对于那些已经脱离公职人员身份的人，为了防止其离职后收受贿赂■，或者担心其任职时期存在的未被发现的腐败行为，而要求其在一定时间内仍然要申报财产；等等。 3 基本申报主体分类研究
3.1 选举性公职人员和非选举性公职人员
对于基本申报主体，根据其是否经过民主选举而成为公职人员，可以分为选举性公职人员和非选举性公职人员。与之相对应的通常使用的概念是政务类公务员和事务类公务员[11]；或者一般职公务员与特别职公务员[11]。之所以没有使用常用概念，是因为选举性及非选举性公职人员的概念，在财产申报的研究场合，笔者以为更能说明这种申报主体的分类。在很多国家，选举性公职人员的财产信息是按照选举法的规定在竞选之前就已经向有关部门申报或者向选民公开，[12]其申报或公示的时间和方式由选举法规定而不是由财产申报法规定。这也属于我们所讨论公职人员财产申报的制度内容，但又是“通过民主选举而产生的公职人员”不同于“其他公职人员”的财产申报特点。用选举性及非选举性公职人员的概念可以提示上述区别。
另外，这个概念借用自1988年3月11日法国《关于政治生活财务透明的第88-227号法》“（一）关于政府成员及某些选举性公职担任者的财产申报”■，该法用选举性公职人员泛指那些通过民主选举程序而获得公职身份的人员。
一般来讲，各国都规定选举性公职人员是财产申报的主体。选举性公职人员由于必须经过民主选举而获得公职职位，所以受到全社会的关注，其财产状况往往在选举前就根据法律的规定进行申报，申报后的公开范围往往是面向全社会。但有的国家只规定了选举性公职人员是申报主体，而非选举性公职人员不是申报主体。如法国《关于政治生活财务透明的第88-226号法》第二编第5条以及《关于政治生活财务透明的第88-227号法》第2条规定，国家议会的议员以及地区议会议长等选举性公职担任者应当申报财产，■而不像美国《政府道德法》一样规定议会中除议员以外的其他工作人员（哪怕是议会大楼的物业管理人员■）也要申报财产。
大多数国家和地区规定非选举性公职人员也是申报主体，需申报财产。有美国、韩国、俄罗斯、加拿大、巴基斯坦、新加坡、泰国等国及我国台湾、香港、澳门地区。■
例如，泰国1981年2月13日制定的《关于国家官员申报资产与负债的王室法令》规定“任何官员在被录用或被任命担任某一职务后的15天内，应申报其在任职日或任命日时的资产与负债情况”■。
3.2 级别申报制和无级别申报制■
除选举性公职人员之外，大多数国家也规定了非选举性公职人员应当申报财产，但又根据是否对申报级别有要求而分为级别申报制和无级别申报制■。
级别申报是指只有达到一定级别的公职人员才有需要申报财产；无级别申报是指无论何种级别，只要是公职人员一律要申报财产。对于这两种情况，各国法律有不同规定。就笔者了解的情况来看，大多数国家采用级别申报制，也有部分国家采用无级别申报制，后者包括一些发展中国家或亚洲国家。
采取级别申报制的国家有美国、韩国、埃及、墨西哥等国及我国台湾地区。例如美国《政府道德法》规定立法机关（国会），议员以及凡是薪金在联邦薪金级别GS—16级■以上的官员或雇员，需要申报财产；行政机关中，总统、副总统以及凡是其基本薪金在联邦薪金级别GS—16级以上的官员或雇员，需要申报财产。■ [13]又如韩国1993年《公职人员伦理法》第3条规定，一般情况下，四级以上的国家和地方的公务员要申报财产，一级以上行政首长（包括总统）通过网站公开财产。■（韩国公务员分为9个级别，一级为最高级别[14]）
采取无级别申报制的国家有俄罗斯、尼日利亚、巴基斯坦、新加坡、泰国等国。例如俄罗斯2009年5月18日俄罗斯总统批准的财产申报法令要求“希望担任联邦国家职务的公民和正担任联邦国家职务的人员”应当申报财产■，这意味着在俄罗斯只要是联邦公职人员都要申报财产；又如泰国1981年2月13日制定的《关于国家官员申报资产与负债的王室法令》规定“任何官员在被录用或被任命担任某一职务后的15天内，应申报其在任职日或任命日时的资产与负债情况”■；再如新加坡“每个公务员只要当公务员第一天开始”都要申报财产■。
如前文所述，对军事（武装）部队的军官身份的公职人员多规定级别申报制。
3.3 统一级别申报制和非统一级别申报制
有级别申报制可分为统一级别申报制和不统一级别申报制。
统一级别申报制是指不分岗位或部门对申报级别有着统一的规定。不统一级别申报制是指对不同的部门或不同岗位人员的申报级别有着不同的规定。各国财产申报法制当中存在以上两种做法。首先，此分类之目的是为了让我们知道，财产申报立法不一定要对申报级别统一规定。一般来讲，所谓统一规定可以表现为全国性或某地区性的统一规定、某地方政府各部门统一性的规定等等，这种统一规定纵然立法上比较省事、比较容易识记和厘定申报人员的范围，但未见得是一种非常合适的做法。其次，有的国家对于某些特殊部门、关键部门降低申报级别或者不设置申报级别（所有公职人员都需申报）的做法值得我们参考。总之，考虑到数量庞大的公职人员群体，采统一申报级别制是重要的，但辅以非统一级别申报制也是必要的。
关于统一级别申报制，如美国《政府道德法》第一章关于立法机关人员和第二章关于行政机关人员的规定，都以联邦薪资“等于或者高于现行一般薪资表中第16级的基本年薪资数额”■的官员或雇员为申报主体，那么，“联邦薪资级别第16级”便成为美国财产申报主体主要参考级别，等于或高于此级别便要申报。这个级别就成为了美国立法机关和行政机关数量庞大的官员和雇员们所遵行的统一的财产申报级别。又如我国台湾地区，1993年的制定《公职人员财产申报法》（2008年修改），其中第二条规定了财产申报主体范围，除了选举性公职人员应申报财产之外，非选举性公职人员采取级别申报制，其中第二条第五点对此做了总括规定，“各级政府机关之首长、副首长及职务列简任第十职等以上之幕僚长、主管；公营事业总、分支机构之首长、副首长及相当简任第十职等以上之主管”■。由此可见，“简任第十职等或相当于简任第十职等”成为台湾非选举性公职人员申报财产的主要参考级别，高于此级别便要申报财产。 关于非统一级别申报制。对于非选举性公职人员的申报级别，有的国家针对不同的部门和不同的岗位有着不同的规定，或者也可以说在多数情况下规定了统一的申报级别、但少数情况下针对不同的部门和岗位规定了其他申报级别。以韩国为例。韩国1981年《公职人员伦理法》第二章第3条规定了申报主体的范围，根据该条第3、4点的规定，对于非选举性公职人员应申报财产的最低级别统一规定为“四级以上”，但在该条第11点规定虽“其他国会规则、大法官规则和总统令中规定的特殊领域公务员和公职有关团体的职员”亦需申报，但未明确包括哪些特殊公职人员■；1993年韩国《公职人员伦理法》施行令对此作了细化规定，要求一些（有权有势）特殊性部门如监察院、法务部、监察厅、国税厅、关税厅甚至地方自治团体中的涉及“赋税的附加、征收、调查和审查等相关业务的部处”中的“五级以下”的公务员也要申报财产■。
3.4 法定申报制和指定申报制
按照申报主体范围源自“法律规定”还是“有权部门指定”可分为法定申报制和指定申报制。
法定申报制是指申报主体范围统一由法律等规范性文件予以规定。指定申报制是指除了法律等规范性文件对申报主体予以规定之外，有权部门可以指定申报主体，例如某些公职人员根据法律等规范性文件规定不是申报主体，但因受到有关部门的指定而成为申报主体；或者法律等规范性文件对某类或某些公职人员不直接作出财产申报主体范围的划定，而授权某部门指定，那么这一类公职人员中哪些人会成为申报主体凭由该部门指定。该部门行使的指定申报的权力具有裁量属性，可视具体情况、具体条件和具体时间进行指定。此有助于弥补法定申报制或统一级别申报制之刚性弊端，对于某些立法时无法充分虑及或不便直接规定的可能存在的申报主体由有权部门裁量决定。
采法定申报制的国家有很多，如美国、法国、澳大利亚、墨西哥、哈萨克斯坦、巴西、日本、泰国、菲律宾、新加坡等等，本文中例举的国家大多数属于法定申报制■。
也有一些国家的财产申报法制中采用了指定申报制。以加拿大为例，加拿大1994年制定《公职人员利益冲突与离职后行为法》，该法除了对应当申报财产公职人员作出明确规定之外，还规定“如果道德评议员认为有必要，也可以要求特定人员进行财产申报”。■
再以我国台湾地区为例。台湾《公职人员财产申报法》第二条第1-11项对应申报的公职人员做了明确规定，但第12项规定“司法警察、税务、关务、地政、会计、审计、建筑管理、工商登记、都市计划、金融监督暨管理、公产管理、金融授信、商品检验、商标、专利、公路监理、环保稽查、采购业务等之主管人员；其范围由法务部会商各该中央主管机关定之；其属国防及军事单位之人员，由国防部定之”。■如此，上述部门中公职人员中哪些是申报主体，该法未直接规定、而交由上述部门的主管院与考试院共同行使申报主体的指定权。最终上述部门中的哪些公职人员成为申报主体要看后者的具体指定。
4 补充申报主体的分类研究
上文述及，补充申报主体是基本申报主体的必要补充。按照性质和职能，至少可以分为以下4种。
4.1 “事业单位”（或承担公共职能的组织）
“事业单位”多少有些中国语境特色，因为我们都知道我国有大量的事业单位，分处各个层级及各个领域，例如教育、科技、文化、卫生、体育、交通等等，几乎涉及一切公共领域。这些事业单位有的承担公共职能，有的公共性质并不明确，有的还要承担行政执法职能，但毕竟有一个共同点就是其运转由国家财政收入支持。由于使用公共资金、实施公共职能，确有腐败之可能。那么，外国有这种“事业单位”或者承担公共职能的组织吗？这些组织的工作人员需要申报财产吗？ 首先，国外也存在着“事业单位”或者类似事业单位的承担公共职能的组织；其次，一些国家的财产申报法制明确要求此类组织的工作人员申报财产。
例如土耳其 《财产申报与反贿赂腐败法》第一章第二条 “需申报财产人员”明确包括：“在基于特殊法律或专门立法而组建的公共服务机构及其下属机构和委员会中从事公共服务工作的职员。”■
又如韩国1981年《公职人员伦理法》第二章第3条第7项规定：“教育公务员中的大学校长、副校长、研究生院院长、学院院长以及专科大学的院长、与大学相当的各类学校的校长，汉城特别市、直辖市、各道的教育总监和教育长以及教育委员。”■
再如我国台湾地区《公职人员财产申报法》第二条第五项规定“公营事业总、分支机构之首长、副首长及相当简任第十职等以上之主管”及第六项“各级公立学校之校长、副校长；其设有附属机构者，该机构之首长、副首长”，应申报财产。■
4.2 国有企业、银行等国家所有的营利性组织的管理人员
在中国，国有企业有很多，其中产生的腐败现象并不鲜见。外国也有国有企业或国家所有的营利性组织，由于这些企业或组织运营着国家资金并实施经营性活动，很多国家规定这些企业或组织的管理人员应当申报财产、接受监督，以防止腐败现象的发生。
例如墨西哥在《公务员职责法》关于申报财产的公务员范围也包括，“半官方的公共机构中的人员。包括总负责人，总经理，副总负责人，副总经理，局长，经理，副局长以及权力下放机构、国家占主要成分的企业及类似社、团、协会中同样级别的公务员。”■
又如韩国《公职人员伦理法》第二章第3条第9项规定：“由政府提供经费的机构的正、副首长，常任监事，韩国银行的总裁、副总裁以及监事，银行的监察院长，农业合作组合中央会、水产业合作组合中央会、畜产业合作组合中央会的会长以及常务监事”，应当申报财产。■
4.3 受政府资助或委托的公共团体之管理人员，如各种协会、工会的管理人员
这些公共团体有些是依据法律设立，有些是通过自发组织并合法登记成立，这些组织与上文所述的事业单位和国有企业具有不同的性质和职能。这些公共团体的公共性未必是面向全社会，也可能只面向部分民众。由于各种原因，政府对这些团体进行了资助，这些团体便开始使用公共资金，政府对其“投资”当然要对其进行监管，防止资金被不合目的地使用或者团体工作人员出现贪污、营私等腐败行为。那么，一些国家要求这些团体的工作人员申报财产，以防止腐败。有些团体虽然没有获得政府资助但受到政府委托实施公共管理或服务职能，涉及公共利益的实现，其工作人员要求申报财产，防止出现“买卖”公共利益等腐败行为。 例如韩国《公职人员伦理法》对这类企业做了较为详细的规定，对以下3种公共团体的工作人员提出申报财产的要求■。
（1） 由政府提供经费的机构和得到政府捐助、补贴的机构、团体以及接受委托执行政府业务的机构、团体。
（2） 根据《地方公企业法》所建立的地方公社、地方公团和得到地方各级政府的捐助、补贴的机构、团体以及接受委托执行地方各级政府业务的机构、团体。
（3） 在选任任员中，需要得到中央行政机关首长、地方各级政府首长承认的或由中央行政机关首长、地方各级政府首长选任的机构、团体。
又如格鲁吉亚2009《公共服务中利益冲突与腐败法》第2条规定，“基于本法，下列单位等同于公共机构”，其中就包括：由重要政府当局或其他公共机构委托的；其活动受政府管理的；法律设定其收入来源的；处理公共资产的单位。基于该法规定，这些单位视同公共机构，其工作人员被视为公务人员，应当按照该法规定申报财产，接受监督。■
4.4 村民委员会（居民委员会）
在我国，村民委员会和居民委员会，是依据我国宪法和《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》建立的基层群众自治性组织，实行自我管理、自我教育、自我服务，由于其不是基层政权组织，不是一级政府或乡镇政府的派出组织，国家财政不负担其经费，只是在有困难时给予适当帮助和支持（例如《村民委员会组织法》第三十七条规定），也不负担村委会主任、副主任及其委员的工资。显然，村委主任、副主任及委员不是国家公职人员，但他们是否也存在腐败的可能呢？答案显然是肯定的。
与上述补充申报主体不同的是村民委员会、居民委员会没有国家公共财政的支持，不使用国家公共资金，但其掌握“本村、本居民区”的公共资源，并使用公权力，尽管这个公权力是自治性质的、并限于自治范围内的公权力。所以，腐败现象依然可能发生。对此，有的国家给予了明确而严肃的规定，要求自治组织的“公职人员”申报财产。
例如，土耳其《财产申报与反贿赂腐败法》第一章第二条关于“需申报财产人员”规定，明确认为“通过各种选举进入工作领导岗位的国家公职人员”包括“村长和村委会成员”，后者应当申报财产。■值得注意的是，该条关于“需申报财产人员”的规定，在列举各种国家机关应申报人员之前，先声明包括村长和村委会成员，由此可见该国对这一申报主体的重视。此外，显然该国将村长和村委会成员也纳入“选举性公职人员”的范围。从该条的规定来看，土耳其的“村长和村委会成员”按照该国法律应该是由村民选举产生的，因为他们被认为是“通过各种选举进入工作领导岗位的国家公职人员”的一种情况。
5 特殊申报主体
5.1 希望成为公职人员的公民
这一制度设计的目的在于，防止不合格的人、例如已有腐败行为的人进入“公职人员”的队伍。制度设计的思路是只要此类公民目前不是公职人员，但只要其明确表达出想成为公职人员的议员，并进入一定的法律程序（例如成为候选人），就应当申报财产，而无论其最终能否成功获得“公职人员”的身份。例如俄罗斯前后发布的几个关于财产申报的法令，其名称中都含有“希望担任联邦国家职务的公民和正担任联邦国家职务的人员”的表述。■
这也是很多国家财产申报立法所采信的基本理念和立法目的。例如韩国《公职人员伦理法》规定，该法的立法宗旨是“把公职人员、公职候选人的财产登记和登记财产的公开予以制度化”，以防止腐败。■值得注意的是韩国《公职人员伦理法》出现“公职候选人”的概念，将“公职候选人”与“公职人员”并列使用。
5.2 已离开公职岗位、不再是公职人员的公民
“离开公职岗位、不再是公职人员”的原因，包括离休、退休和辞职、被辞退等事由。这些都是非常常见的人事变动情形，基于此，公职人员离开公职岗位，并脱离公职身份。那么，他们还需要申报财产吗？
（1） 为了预防以下情形的出现而要求公职人员离职后也要申报财产：① 公职人员离职后收受贿赂。现实中完全可能存在的情况是公职人员在任职时期利用公权力为他人谋取私利，为躲避法律风险未收受贿赂，留待离职后收取。② 公职人员任职时期的腐败行为未被发现，腐败所得或者利益在其离职以后呈现出来，或者公职人员在离职后开始享用“腐败果实”。③ 公职人员刚刚离职之后，利用其“尚未疏远”的官方关系“发挥余热”，对现有的公职人员进行“斡旋”，帮助他人获得不正当利益，并收受贿赂。
多数国家规定公职人员离职后需申报财产，又称为“离职申报”或“离职后申报”。例如美国■。
（2） 离职后申报的时间。有的国家规定离职后随即应当申报财产，如墨西哥《公务员职责法》规定公务员应当在卸任后的30个自然日内申报其财产状况。■菲律宾《公共官员与雇员品行道德标准法》也有同样的规定。■有的国家规定离职后一定年限内要定期申报财产，有的甚至规定了终身申报制，例如新加坡。[15]
6 结 语
由于是对域外法治进行比较，本文有意识更多地进行事实陈述和判断，较少进行价值判断，目的在于使读者能对国外财产申报制度有个比较如实的了解和掌握。上述类型化分析，建立在大量列举域外法治的基础上，每一种制度都至少引用两个国家的制度给予说明，以提高本论文的学术参考价值。国内对财产申报制度问题尚没有这种精细化的分类研究。
前文述及，本文并不单纯是一种制度介绍式的比较研究，而是抱有强烈的中国问题意识，于上文中不难看出。通过类型化研究，笔者旨在期望国内理论界、实务界认识到我们离财产申报制度的真正建立、完善还有很长的路要走：一来我们对财产申报法制研究的还不够；二来对国外的先进经验没有很好地梳理，对国外规律性的做法没有很好地总结；三是我国现有的财产申报法制的简单尝试（出台了几个文件），极缺乏可操作性、可行性，立法理念和立法技术尚显粗糙；等等。
根据上述总体分类，我国财产申报主体尚没有覆盖基本申报主体，遑论补充申报主体和特殊申报主体。显然补充申报主体对我国反腐而言，也是极为必要的，因为补充申报主体中的事业单位、公共机构等组织在我国大量存在，机构庞大、人员众多，甚或超过基本申报主体，因其掌握公共资源、使用公共权力，同样是腐败重地。特殊申报主体在整个财产申报主体制度中占有重要地位，也是国外的普遍做法，尤其是“离职后申报”对于当下中国的“59岁”现象（俗称“最后捞一把”）无疑是“对症下药”，可防止腐败官员退休后享用“腐败果实”，也对公职人员有较好的预先心理强制，打消其最后一丝腐败念头。 根据基本申报主体的分类，旨在使我们认清“立法、司法、行政”三机关在我国是个大摊子，从中央到地方，各级、各类机关数量繁多，区区一个简单的中央规定是无法体现各级、各类机关、部门的具体情况。例如，如果只规定处级以上领导干部申报财产，那么在全国2000多个县（一般为处级单位），只有区区几个县领导需要申报财产，之外的其他县所属部门的领导及各级公务员都无需申报财产，这显然是不合适的，防腐、反腐的覆盖面明显不够。级别申报制和无级别申报制、统一申报制和非统一申报制、法定申报制和指定申报制，这几种分类，旨在说明财产申报主体制度的构建应当方式多样、手段灵活，可以区分级别不同、种类不同分别予以规定，就本文分类而言应以非选举性公职人员为主体，灵活使用级别（无级别）申报制、统一（非统一）申报制、法定（指定）申报制■，不一定要像新加坡一样实施“全员申报”■，那样工作量太大、申报成本过高，但应着实扩大防腐、反腐的覆盖面。例如，对于公安、工商、税务、质检、卫生、环保等执法部门或腐败危险较高的部门可以实施无级别（全员）申报。再如，对于申报主体存在变动性、流动性或者不便实施全员申报的，可以采用指定申报制，指定可以是随机的，可以有最低数量限制；指定申报还可用来调查某些可能已存在腐败问题的官员。
总之，公职人员财产申报主体的类型化分析非常必要，有助于我们更好地梳理域外法治经验、总结规律做法，基于此建立符合我国国情的财产申报制度主体制度；现代国家公职人员的多样化决定了财产申报主体的多样化，应扩大申报主体的覆盖面，同时针对不同级别、不同种类的公职人员分别规定、灵活设计，否则，恐难发挥该制度功效，难解中国腐败之虞。
主要参考文献
[1] 刘芳. 法国公务员财产申报制度体现透明原则[J]. 党建，2005（12）.
[2] 苏元华. 廉政峻法——台湾《公职人员财产申报法》简介[J]. 山东法学，1993（4）.
[3] 宋文斌，欧阳惠方. 国家公职人员财产申报制度初探[J]. 检察理论研究，1995（4）.
[4] 李响. 试解制定《公务员财产申报法》的三大难题[J]. 法学杂志，2010（12）.
[5] 王士伟，王鸿鳞. 对我国《财产申报法》的构想[J]. 法律科学：西北政法学院学报，1998（3）.
[6] 杨泉明. 略论财产申报制度[J]. 现代法学，1991（4）.
[7] 陈璇. 部分地方官员财产公开试点被指昙花一现人走政息[N]. 中国青年报，2009-01-01.
[8] 刘明波. 中外财产申报制度述要——写在我国家庭财产报告制度实施之际[M]. 北京：中国方正出版社，2001：93.
[9] 费京润. 韩国公职人员的财产申报和公开制度[J]. 法学杂志，1997（2）.
[10] 张忠利，刘春兰. 台湾公务员财产申报与公开制度及其成效[J]. 西北工业大学学报：社会科学版，2012（2）.
[11] 杨建顺. 行政规制与权利保障[M]. 北京：中国人民大学出版社，2007.
[12] 严明. 萨科齐还未上任，先公布财产申报清单[N]. 新华每日电讯，2007-05-13（01）.
[13] 黎慈. 美国公务员财产申报制度及其启示——从萨默斯的财产申报风波说起[J]. 云南行政学院学报，2009（5）.
[14] 费京润. 韩国公职人员的财产申报和公开制度[J]. 法学杂志，1997（2）.
[15] 在反腐机制上新加坡建立了公务员终身财产申报制[EB/OL]. http：//www.takungpao.com/hkol/content/2012-06/05/content_358722.htm.
[关键词] 公职人员； 财产申报； 申报主体； 分类研究
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 16. 054
[中图分类号] D922.1 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）16- 0084- 07
0 引 言
腐败是全球性的“难题”，在人类历史上，自“权力”这个东西诞生以来便像梦魇一般附着其上，是人类不断与之斗争而又难以克服的“顽疾”。公职人员财产申报制度是世界公认的反腐利器，而且着眼于预防腐败，有着源头反腐、终端反腐之功效，是反腐败的治本之策，符合我国标本兼职的反腐战略。同时这是一种现代反腐制度，在世界上真正推广约三四十年；近代财产申报制度主要针对于选举性公职人员，如议员、总统、法官等，20世纪中期以来，随着国家权力尤其是行政权力的膨胀，公权力已深入到社会生活的方方面面，面对新的权力异化和腐败的危险，现代公职人员财产申报制度将一般的非选举性公职人员纳入申报主体范围，并重新进行制度设计，颁布专门的公职人员财产申报法律。这项法律制度，被称为“政府透明”的法律，有的国家（如法国[1]）的法律直接以此为名，也被称为“阳光法案”。
目前来看，国内对公职人员财产申报制度的研究尚不充分，对该制度的热情鼓呼者较多，精细化研究者较少，还不足以提出有效的、可操作性的制度建议，也不足以从制度设计层面打消决策者的某些顾虑。这或许是我国“公职人员财产申报法”迟迟难以出台的重要原因。
笔者尝试进行研究，希望对财产申报制度建设提供有益的参考；撰写此文，目的在于对域外财产申报主体进行梳理、分类和总结，不以国别为模块，而以强烈的问题意识（当下中国）进行总结、分类研究。概览域外财产申报法制，财产申报主体都是财产申报法律及其制度中的主要问题之一，在各国法律规定中占据重要的篇幅。
1 财产申报主体概念辨析
财产申报主体的概念，概言之，是回答哪些人应当申报财产的问题。基于此，学者们根据自己的理解作出定义并提出了自己的看法。
我国目前尚没有统一的认识，查阅文献，研究或论及财产申报问题的学者对财产申报主体有不同的提法和定义。有学者称之为“财产申报的对象”[2-3]，有学者使用“财产申报的人员范围”的概念[4]，有学者使用“申报主体”概念，并将申报主体“又称”为“申报义务人”，并认为，“使用申报义务人可能更为直接明白”[5]。大多数学者称之为“申报主体”①。据笔者查询②，自改革开放以后，在法学类核心期刊（CSSCI）中，最早使用“申报主体”概念的是1991年《现代法学》期刊上杨泉明教授在《略论财产申报制度》中谈到“就各国财产申报制度的共通要求来说，一般包括以下几项：其一，规定申报财产的主体，即哪些人必须申报财产”。[6]上述学者的不同述见，给本人的研究以启发，但同时也有不足之处，值得予以评析。
（1） 关于“申报的对象或申报对象”。在语义学上，申报是动词，所谓申报的“对象”应该是财产而不应是人。申报人是“申报”这个行为的发出者。这一概念明显是不合适的。但目前有的地方出台的官方文件在使用这个概念，如新疆阿勒泰地区2008年出台的《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》③。一些主流媒体也在使用这个概念，如《中国青年报》“从目前官员财产公开实践来看，申报对象大多集中在科级以及县处级干部”[7]。
（2） 关于“申报主体”。这个提法在语义学上是没有问题的，可以明确指向申报人。而且作为学术研究来说，“申报主体”相比较“申报人员”是更具类型化的表述，与申报客体相对应，方便进行申报主体、客体之分类研究；同时，利用申报主体这一概念可以对各种申报人员进行统括分析，在申报主体这一宏观、抽象概念下对各个申报人员进行分类化、区别化研究；如果直接使用“申报人”或“申报人员”这一概念，那么在对各种申报人员精细化分析时，语言表述恐产生模糊、交叉的现象。申报主体实际上可以作为申报人员的上位概念存在。例如我们在表述某一个具体的申报人员时可以称其“申报人某某某”，我们在表述某一类申报人员时可以说“某种申报人员或某几个申报人员都是申报主体”。
（3） 关于申报主体是否可以“又称”“申报义务人”。上文述及，有学者在使用申报主体这个概念的同时，加上“又称申报义务人”，甚至认为申报义务人能更直接明白地表达制度本意，并使申报人主观上更清晰地认识到财产申报是其法定义务、必须履行。这种观点，乍一看是有道理的，但是仔细分析，似乎仍有推敲之必要。“又称”是我们进行概念定义的常见做法，“又称”放在中间意味着前后两个概念可以等同。那么，“申报主体”可以等同“申报义务人”吗？首先，“申报义务人”比较具化，指向的是某单个申报人，申报主体可以指向一类人，与上述“申报人员”概念使用之弊端相同；其次，“申报义务人”概念指向的只能是“人”、而无法是单位、组织，但有申报义务的只是“人”吗？参看各国财产申报法制，除了公职人员有申报义务之外，某些单位、组织也有申报义务，表现为代公职人员申报或者将公职人员的申报内容再向更高级的监管部门申报。因此，“申报义务人”概念的外延明显窄缩，一不合于事实、二不利于研究，但用于表达某公职人员有申报义务，是申报义务人，还是可以的。 总之，使用“申报主体”较好。“申报对象”的概念不宜使用，“申报人员”的概念不便使用，“申报义务人”的概念谨慎使用。
2 总体分类研究
概览各国④有关公职人员财产申报的法律文件规定，笔者尝试对各国关于申报主体的规定进行分类比较研究，将分类研究放入比较研究之中，或者说是在比较基础上的分类，相对于国别比较而言，有利于对具体制度领域做整体比较。在比较各国制度异同的基础上进行分类总结，也有助于更好地总结各国经验、总体把握各国申报主体制度的长短与不足，并进一步发现和认识各国划分申报主体范围的一些普遍做法，同时对这些普遍做法进行规律性地抽象分析。
任何事物从不同的角度可以进行不同的分类。本文所做的分类，并不单纯以制度本身的特点为视角，而以中国问题意识灌输其中，期待这些分类为中国的制度建设提供参考，同时也为本人的下一步研究做准备。
比较各国关于财产申报主体的规定，并基于申报主体的性质，可以分为基本申报主体、补充申报主体和特殊申报主体。
2.1 基本申报主体
近代以来，各国国家机关按照功能和性质大致可以划分为立法机关、司法机关、行政机关，这3种机关往往涵纳了人数最多的公职人员。如美国《政府道德法》以第一章、第二章和第三章对立法机关、司法机关、行政机关的申报主体范围及其内容、程序等分章做了详细规定。⑤此外，军事（武装）部队中也涵盖了较多的军官身份的公职人员，应当成为申报主体。
2.1.1 立法机关中的议员及工作人员
各国均规定议员应申报财产，其实，立法机关中除了议员还有大量的工作人员。由于这些工作人员由国家雇佣并由国家财政发放薪资，大多数国家⑥的财产申报法律对立法机关中的其他工作人员进行了专门规定，要求其申报财产。如美国《政府道德法》第一章规定，“本章中，立法机关包括国会大厦物业管理机构、植物园、国会预算办公室、成本会计标准委员会、总会计办公室、政府印刷办公室、国会图书馆、实习医院医生办公厅，以及技术评估办公室”⑦。当然，议员可以自己出钱聘请雇员，为其本人服务，即便如此，有的国家甚至也规定这些私人雇员也要申报财产。[8]这是为了防止这些雇员利用与议员的雇佣关系或者利用议员的权力为他人谋取不正当利益。
2.1.2 行政机关中的行政首脑及工作人员
行政机关中除了行政首脑（总统或总理）、各部长、大臣等之外，还有大量的工作人员，很多国家都规定了这些工作人员也需申报财产，如美国、新加坡、俄罗斯、尼日利亚、新加坡、泰国、巴基斯坦等国。⑧
2.1.3 司法机关中的法官及工作人员
司法机关中除了法官之外，也有大量的工作人员，很多国家⑨都规定了司法机关的其他工作人员也需申报财产，如美国的《政府道德法》对司法系统的财产申报做了单独规定：凡是担任司法官或司法雇员的任何人员，都应申报财产⑩。
2.1.4 军事（武装）部队的军官
军事（武装）部队有大量的军官身份的公职人员，很多国家和地区都规定其要申报财产，例如俄罗斯财产申报法律（2005年）详细列举了俄罗斯联邦内务部、联邦民防、非常局势与救灾事务部、国防部、机要局、对外情报局、国家安全局、毒品监督管理局、警卫局等军事部门各级各类的申报主体。■
由于军事（武装）部队中的军官身份的公职人员数量庞大，一般采取级别申报制，即达到一定级别的官员才被要求申报财产。例如，韩国规定上校以上级别的军官或者与此相当级别的军务员[9]，菲律宾规定中校以上级别的军官■，我国台湾地区规定上校以上的各级军官[10]。
2.2 补充申报主体
很过国家对申报主体的规定并不限于上述基本申报主体。财产申报制度的目的在于防止公职人员腐败，因为公职人员使用公共权力和掌握公共资源。而使用公共权力的组织并非只存在于上述传统意义上的国家机关，掌握公共资源的组织也不再限于传统意义上的国家机关。
一些社会组织因为法律的授权而承担了公共职能；一些协会、团体因为承担了公共职能而获得政府的资助；甚至政府自行设立一些公共组织，并委托或授权其承担公共职能、运用公共权力，且承担其运营开支，这些组织或下设在政府某个部门之下，抑或独立存在、依照既定的组织章程运行；有些公司、企业因国家注资而由国家所有或控制，企业的管理人员因为掌握公共资源（资金），也被提出职务廉洁性的要求；如此等等。不仅我国存在这些情况，其他国家也不同程度地存在这些情况。大概有几种：国有企业；事业单位或承担公共管理的组织；政府资助的公共团体、自治组织等等。这些组织的工作人员虽然不是公职人员、但应当被视同为公职人员，也应对被提出职务廉洁性之要求，防止其利用公共权力和公共资源谋取私人利益。基于此，有些国家的财产申报法律将上述组织的管理人员或者工作人员作为财产申报主体予以专门规定（见下文）。
上述组织有一个共性是不仅使用公共权力而且获得公共财政的支持，但有些组织虽然行使着公共权力但未必获得公共财政的支持，该组织工作人员的薪资也不是由公共财政发放，例如自治组织。自治组织根据法律的规定行使自治权，如我国的村民委员会和居民委员会，这些组织的工作人员也在行使着公共权力，那么他们（例如我国村委会、居委会的主任、副主任及委员）可以被视同为公职人员而需要申报财产吗？有的国家对此做出了规定（见下文）。
2.3 特殊申报主体
所谓特殊申报主体是指不是公职人员，也不行使公共权力和掌握公共资源却仍需要申报财产的主体。所谓“特殊”，在于其不是公职人员，不属于前述“基本申报主体”；不使用公共权力和公共资源，也不属于前述“补充申报主体”。这超出了我们对财产申报一般主体的判断模式。
一般认为，不是公职人员且没有使用公权力和掌握公共资源，不存在可能腐败的问题，因此无需申报财产。然而，参看各国关于财产申报的规定，对于那些可能会获得公职人员身份的人或意欲（争取）获得公职人员身份的人，无论其最终能否获得，为了提前防止其腐败而预先要求其申报财产；对于那些已经脱离公职人员身份的人，为了防止其离职后收受贿赂■，或者担心其任职时期存在的未被发现的腐败行为，而要求其在一定时间内仍然要申报财产；等等。 3 基本申报主体分类研究
3.1 选举性公职人员和非选举性公职人员
对于基本申报主体，根据其是否经过民主选举而成为公职人员，可以分为选举性公职人员和非选举性公职人员。与之相对应的通常使用的概念是政务类公务员和事务类公务员[11]；或者一般职公务员与特别职公务员[11]。之所以没有使用常用概念，是因为选举性及非选举性公职人员的概念，在财产申报的研究场合，笔者以为更能说明这种申报主体的分类。在很多国家，选举性公职人员的财产信息是按照选举法的规定在竞选之前就已经向有关部门申报或者向选民公开，[12]其申报或公示的时间和方式由选举法规定而不是由财产申报法规定。这也属于我们所讨论公职人员财产申报的制度内容，但又是“通过民主选举而产生的公职人员”不同于“其他公职人员”的财产申报特点。用选举性及非选举性公职人员的概念可以提示上述区别。
另外，这个概念借用自1988年3月11日法国《关于政治生活财务透明的第88-227号法》“（一）关于政府成员及某些选举性公职担任者的财产申报”■，该法用选举性公职人员泛指那些通过民主选举程序而获得公职身份的人员。
一般来讲，各国都规定选举性公职人员是财产申报的主体。选举性公职人员由于必须经过民主选举而获得公职职位，所以受到全社会的关注，其财产状况往往在选举前就根据法律的规定进行申报，申报后的公开范围往往是面向全社会。但有的国家只规定了选举性公职人员是申报主体，而非选举性公职人员不是申报主体。如法国《关于政治生活财务透明的第88-226号法》第二编第5条以及《关于政治生活财务透明的第88-227号法》第2条规定，国家议会的议员以及地区议会议长等选举性公职担任者应当申报财产，■而不像美国《政府道德法》一样规定议会中除议员以外的其他工作人员（哪怕是议会大楼的物业管理人员■）也要申报财产。
大多数国家和地区规定非选举性公职人员也是申报主体，需申报财产。有美国、韩国、俄罗斯、加拿大、巴基斯坦、新加坡、泰国等国及我国台湾、香港、澳门地区。■
例如，泰国1981年2月13日制定的《关于国家官员申报资产与负债的王室法令》规定“任何官员在被录用或被任命担任某一职务后的15天内，应申报其在任职日或任命日时的资产与负债情况”■。
3.2 级别申报制和无级别申报制■
除选举性公职人员之外，大多数国家也规定了非选举性公职人员应当申报财产，但又根据是否对申报级别有要求而分为级别申报制和无级别申报制■。
级别申报是指只有达到一定级别的公职人员才有需要申报财产；无级别申报是指无论何种级别，只要是公职人员一律要申报财产。对于这两种情况，各国法律有不同规定。就笔者了解的情况来看，大多数国家采用级别申报制，也有部分国家采用无级别申报制，后者包括一些发展中国家或亚洲国家。
采取级别申报制的国家有美国、韩国、埃及、墨西哥等国及我国台湾地区。例如美国《政府道德法》规定立法机关（国会），议员以及凡是薪金在联邦薪金级别GS—16级■以上的官员或雇员，需要申报财产；行政机关中，总统、副总统以及凡是其基本薪金在联邦薪金级别GS—16级以上的官员或雇员，需要申报财产。■ [13]又如韩国1993年《公职人员伦理法》第3条规定，一般情况下，四级以上的国家和地方的公务员要申报财产，一级以上行政首长（包括总统）通过网站公开财产。■（韩国公务员分为9个级别，一级为最高级别[14]）
采取无级别申报制的国家有俄罗斯、尼日利亚、巴基斯坦、新加坡、泰国等国。例如俄罗斯2009年5月18日俄罗斯总统批准的财产申报法令要求“希望担任联邦国家职务的公民和正担任联邦国家职务的人员”应当申报财产■，这意味着在俄罗斯只要是联邦公职人员都要申报财产；又如泰国1981年2月13日制定的《关于国家官员申报资产与负债的王室法令》规定“任何官员在被录用或被任命担任某一职务后的15天内，应申报其在任职日或任命日时的资产与负债情况”■；再如新加坡“每个公务员只要当公务员第一天开始”都要申报财产■。
如前文所述，对军事（武装）部队的军官身份的公职人员多规定级别申报制。
3.3 统一级别申报制和非统一级别申报制
有级别申报制可分为统一级别申报制和不统一级别申报制。
统一级别申报制是指不分岗位或部门对申报级别有着统一的规定。不统一级别申报制是指对不同的部门或不同岗位人员的申报级别有着不同的规定。各国财产申报法制当中存在以上两种做法。首先，此分类之目的是为了让我们知道，财产申报立法不一定要对申报级别统一规定。一般来讲，所谓统一规定可以表现为全国性或某地区性的统一规定、某地方政府各部门统一性的规定等等，这种统一规定纵然立法上比较省事、比较容易识记和厘定申报人员的范围，但未见得是一种非常合适的做法。其次，有的国家对于某些特殊部门、关键部门降低申报级别或者不设置申报级别（所有公职人员都需申报）的做法值得我们参考。总之，考虑到数量庞大的公职人员群体，采统一申报级别制是重要的，但辅以非统一级别申报制也是必要的。
关于统一级别申报制，如美国《政府道德法》第一章关于立法机关人员和第二章关于行政机关人员的规定，都以联邦薪资“等于或者高于现行一般薪资表中第16级的基本年薪资数额”■的官员或雇员为申报主体，那么，“联邦薪资级别第16级”便成为美国财产申报主体主要参考级别，等于或高于此级别便要申报。这个级别就成为了美国立法机关和行政机关数量庞大的官员和雇员们所遵行的统一的财产申报级别。又如我国台湾地区，1993年的制定《公职人员财产申报法》（2008年修改），其中第二条规定了财产申报主体范围，除了选举性公职人员应申报财产之外，非选举性公职人员采取级别申报制，其中第二条第五点对此做了总括规定，“各级政府机关之首长、副首长及职务列简任第十职等以上之幕僚长、主管；公营事业总、分支机构之首长、副首长及相当简任第十职等以上之主管”■。由此可见，“简任第十职等或相当于简任第十职等”成为台湾非选举性公职人员申报财产的主要参考级别，高于此级别便要申报财产。 关于非统一级别申报制。对于非选举性公职人员的申报级别，有的国家针对不同的部门和不同的岗位有着不同的规定，或者也可以说在多数情况下规定了统一的申报级别、但少数情况下针对不同的部门和岗位规定了其他申报级别。以韩国为例。韩国1981年《公职人员伦理法》第二章第3条规定了申报主体的范围，根据该条第3、4点的规定，对于非选举性公职人员应申报财产的最低级别统一规定为“四级以上”，但在该条第11点规定虽“其他国会规则、大法官规则和总统令中规定的特殊领域公务员和公职有关团体的职员”亦需申报，但未明确包括哪些特殊公职人员■；1993年韩国《公职人员伦理法》施行令对此作了细化规定，要求一些（有权有势）特殊性部门如监察院、法务部、监察厅、国税厅、关税厅甚至地方自治团体中的涉及“赋税的附加、征收、调查和审查等相关业务的部处”中的“五级以下”的公务员也要申报财产■。
3.4 法定申报制和指定申报制
按照申报主体范围源自“法律规定”还是“有权部门指定”可分为法定申报制和指定申报制。
法定申报制是指申报主体范围统一由法律等规范性文件予以规定。指定申报制是指除了法律等规范性文件对申报主体予以规定之外，有权部门可以指定申报主体，例如某些公职人员根据法律等规范性文件规定不是申报主体，但因受到有关部门的指定而成为申报主体；或者法律等规范性文件对某类或某些公职人员不直接作出财产申报主体范围的划定，而授权某部门指定，那么这一类公职人员中哪些人会成为申报主体凭由该部门指定。该部门行使的指定申报的权力具有裁量属性，可视具体情况、具体条件和具体时间进行指定。此有助于弥补法定申报制或统一级别申报制之刚性弊端，对于某些立法时无法充分虑及或不便直接规定的可能存在的申报主体由有权部门裁量决定。
采法定申报制的国家有很多，如美国、法国、澳大利亚、墨西哥、哈萨克斯坦、巴西、日本、泰国、菲律宾、新加坡等等，本文中例举的国家大多数属于法定申报制■。
也有一些国家的财产申报法制中采用了指定申报制。以加拿大为例，加拿大1994年制定《公职人员利益冲突与离职后行为法》，该法除了对应当申报财产公职人员作出明确规定之外，还规定“如果道德评议员认为有必要，也可以要求特定人员进行财产申报”。■
再以我国台湾地区为例。台湾《公职人员财产申报法》第二条第1-11项对应申报的公职人员做了明确规定，但第12项规定“司法警察、税务、关务、地政、会计、审计、建筑管理、工商登记、都市计划、金融监督暨管理、公产管理、金融授信、商品检验、商标、专利、公路监理、环保稽查、采购业务等之主管人员；其范围由法务部会商各该中央主管机关定之；其属国防及军事单位之人员，由国防部定之”。■如此，上述部门中公职人员中哪些是申报主体，该法未直接规定、而交由上述部门的主管院与考试院共同行使申报主体的指定权。最终上述部门中的哪些公职人员成为申报主体要看后者的具体指定。
4 补充申报主体的分类研究
上文述及，补充申报主体是基本申报主体的必要补充。按照性质和职能，至少可以分为以下4种。
4.1 “事业单位”（或承担公共职能的组织）
“事业单位”多少有些中国语境特色，因为我们都知道我国有大量的事业单位，分处各个层级及各个领域，例如教育、科技、文化、卫生、体育、交通等等，几乎涉及一切公共领域。这些事业单位有的承担公共职能，有的公共性质并不明确，有的还要承担行政执法职能，但毕竟有一个共同点就是其运转由国家财政收入支持。由于使用公共资金、实施公共职能，确有腐败之可能。那么，外国有这种“事业单位”或者承担公共职能的组织吗？这些组织的工作人员需要申报财产吗？ 首先，国外也存在着“事业单位”或者类似事业单位的承担公共职能的组织；其次，一些国家的财产申报法制明确要求此类组织的工作人员申报财产。
例如土耳其 《财产申报与反贿赂腐败法》第一章第二条 “需申报财产人员”明确包括：“在基于特殊法律或专门立法而组建的公共服务机构及其下属机构和委员会中从事公共服务工作的职员。”■
又如韩国1981年《公职人员伦理法》第二章第3条第7项规定：“教育公务员中的大学校长、副校长、研究生院院长、学院院长以及专科大学的院长、与大学相当的各类学校的校长，汉城特别市、直辖市、各道的教育总监和教育长以及教育委员。”■
再如我国台湾地区《公职人员财产申报法》第二条第五项规定“公营事业总、分支机构之首长、副首长及相当简任第十职等以上之主管”及第六项“各级公立学校之校长、副校长；其设有附属机构者，该机构之首长、副首长”，应申报财产。■
4.2 国有企业、银行等国家所有的营利性组织的管理人员
在中国，国有企业有很多，其中产生的腐败现象并不鲜见。外国也有国有企业或国家所有的营利性组织，由于这些企业或组织运营着国家资金并实施经营性活动，很多国家规定这些企业或组织的管理人员应当申报财产、接受监督，以防止腐败现象的发生。
例如墨西哥在《公务员职责法》关于申报财产的公务员范围也包括，“半官方的公共机构中的人员。包括总负责人，总经理，副总负责人，副总经理，局长，经理，副局长以及权力下放机构、国家占主要成分的企业及类似社、团、协会中同样级别的公务员。”■
又如韩国《公职人员伦理法》第二章第3条第9项规定：“由政府提供经费的机构的正、副首长，常任监事，韩国银行的总裁、副总裁以及监事，银行的监察院长，农业合作组合中央会、水产业合作组合中央会、畜产业合作组合中央会的会长以及常务监事”，应当申报财产。■
4.3 受政府资助或委托的公共团体之管理人员，如各种协会、工会的管理人员
这些公共团体有些是依据法律设立，有些是通过自发组织并合法登记成立，这些组织与上文所述的事业单位和国有企业具有不同的性质和职能。这些公共团体的公共性未必是面向全社会，也可能只面向部分民众。由于各种原因，政府对这些团体进行了资助，这些团体便开始使用公共资金，政府对其“投资”当然要对其进行监管，防止资金被不合目的地使用或者团体工作人员出现贪污、营私等腐败行为。那么，一些国家要求这些团体的工作人员申报财产，以防止腐败。有些团体虽然没有获得政府资助但受到政府委托实施公共管理或服务职能，涉及公共利益的实现，其工作人员要求申报财产，防止出现“买卖”公共利益等腐败行为。 例如韩国《公职人员伦理法》对这类企业做了较为详细的规定，对以下3种公共团体的工作人员提出申报财产的要求■。
（1） 由政府提供经费的机构和得到政府捐助、补贴的机构、团体以及接受委托执行政府业务的机构、团体。
（2） 根据《地方公企业法》所建立的地方公社、地方公团和得到地方各级政府的捐助、补贴的机构、团体以及接受委托执行地方各级政府业务的机构、团体。
（3） 在选任任员中，需要得到中央行政机关首长、地方各级政府首长承认的或由中央行政机关首长、地方各级政府首长选任的机构、团体。
又如格鲁吉亚2009《公共服务中利益冲突与腐败法》第2条规定，“基于本法，下列单位等同于公共机构”，其中就包括：由重要政府当局或其他公共机构委托的；其活动受政府管理的；法律设定其收入来源的；处理公共资产的单位。基于该法规定，这些单位视同公共机构，其工作人员被视为公务人员，应当按照该法规定申报财产，接受监督。■
4.4 村民委员会（居民委员会）
在我国，村民委员会和居民委员会，是依据我国宪法和《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》建立的基层群众自治性组织，实行自我管理、自我教育、自我服务，由于其不是基层政权组织，不是一级政府或乡镇政府的派出组织，国家财政不负担其经费，只是在有困难时给予适当帮助和支持（例如《村民委员会组织法》第三十七条规定），也不负担村委会主任、副主任及其委员的工资。显然，村委主任、副主任及委员不是国家公职人员，但他们是否也存在腐败的可能呢？答案显然是肯定的。
与上述补充申报主体不同的是村民委员会、居民委员会没有国家公共财政的支持，不使用国家公共资金，但其掌握“本村、本居民区”的公共资源，并使用公权力，尽管这个公权力是自治性质的、并限于自治范围内的公权力。所以，腐败现象依然可能发生。对此，有的国家给予了明确而严肃的规定，要求自治组织的“公职人员”申报财产。
例如，土耳其《财产申报与反贿赂腐败法》第一章第二条关于“需申报财产人员”规定，明确认为“通过各种选举进入工作领导岗位的国家公职人员”包括“村长和村委会成员”，后者应当申报财产。■值得注意的是，该条关于“需申报财产人员”的规定，在列举各种国家机关应申报人员之前，先声明包括村长和村委会成员，由此可见该国对这一申报主体的重视。此外，显然该国将村长和村委会成员也纳入“选举性公职人员”的范围。从该条的规定来看，土耳其的“村长和村委会成员”按照该国法律应该是由村民选举产生的，因为他们被认为是“通过各种选举进入工作领导岗位的国家公职人员”的一种情况。
5 特殊申报主体
5.1 希望成为公职人员的公民
这一制度设计的目的在于，防止不合格的人、例如已有腐败行为的人进入“公职人员”的队伍。制度设计的思路是只要此类公民目前不是公职人员，但只要其明确表达出想成为公职人员的议员，并进入一定的法律程序（例如成为候选人），就应当申报财产，而无论其最终能否成功获得“公职人员”的身份。例如俄罗斯前后发布的几个关于财产申报的法令，其名称中都含有“希望担任联邦国家职务的公民和正担任联邦国家职务的人员”的表述。■
这也是很多国家财产申报立法所采信的基本理念和立法目的。例如韩国《公职人员伦理法》规定，该法的立法宗旨是“把公职人员、公职候选人的财产登记和登记财产的公开予以制度化”，以防止腐败。■值得注意的是韩国《公职人员伦理法》出现“公职候选人”的概念，将“公职候选人”与“公职人员”并列使用。
5.2 已离开公职岗位、不再是公职人员的公民
“离开公职岗位、不再是公职人员”的原因，包括离休、退休和辞职、被辞退等事由。这些都是非常常见的人事变动情形，基于此，公职人员离开公职岗位，并脱离公职身份。那么，他们还需要申报财产吗？
（1） 为了预防以下情形的出现而要求公职人员离职后也要申报财产：① 公职人员离职后收受贿赂。现实中完全可能存在的情况是公职人员在任职时期利用公权力为他人谋取私利，为躲避法律风险未收受贿赂，留待离职后收取。② 公职人员任职时期的腐败行为未被发现，腐败所得或者利益在其离职以后呈现出来，或者公职人员在离职后开始享用“腐败果实”。③ 公职人员刚刚离职之后，利用其“尚未疏远”的官方关系“发挥余热”，对现有的公职人员进行“斡旋”，帮助他人获得不正当利益，并收受贿赂。
多数国家规定公职人员离职后需申报财产，又称为“离职申报”或“离职后申报”。例如美国■。
（2） 离职后申报的时间。有的国家规定离职后随即应当申报财产，如墨西哥《公务员职责法》规定公务员应当在卸任后的30个自然日内申报其财产状况。■菲律宾《公共官员与雇员品行道德标准法》也有同样的规定。■有的国家规定离职后一定年限内要定期申报财产，有的甚至规定了终身申报制，例如新加坡。[15]
6 结 语
由于是对域外法治进行比较，本文有意识更多地进行事实陈述和判断，较少进行价值判断，目的在于使读者能对国外财产申报制度有个比较如实的了解和掌握。上述类型化分析，建立在大量列举域外法治的基础上，每一种制度都至少引用两个国家的制度给予说明，以提高本论文的学术参考价值。国内对财产申报制度问题尚没有这种精细化的分类研究。
前文述及，本文并不单纯是一种制度介绍式的比较研究，而是抱有强烈的中国问题意识，于上文中不难看出。通过类型化研究，笔者旨在期望国内理论界、实务界认识到我们离财产申报制度的真正建立、完善还有很长的路要走：一来我们对财产申报法制研究的还不够；二来对国外的先进经验没有很好地梳理，对国外规律性的做法没有很好地总结；三是我国现有的财产申报法制的简单尝试（出台了几个文件），极缺乏可操作性、可行性，立法理念和立法技术尚显粗糙；等等。
根据上述总体分类，我国财产申报主体尚没有覆盖基本申报主体，遑论补充申报主体和特殊申报主体。显然补充申报主体对我国反腐而言，也是极为必要的，因为补充申报主体中的事业单位、公共机构等组织在我国大量存在，机构庞大、人员众多，甚或超过基本申报主体，因其掌握公共资源、使用公共权力，同样是腐败重地。特殊申报主体在整个财产申报主体制度中占有重要地位，也是国外的普遍做法，尤其是“离职后申报”对于当下中国的“59岁”现象（俗称“最后捞一把”）无疑是“对症下药”，可防止腐败官员退休后享用“腐败果实”，也对公职人员有较好的预先心理强制，打消其最后一丝腐败念头。 根据基本申报主体的分类，旨在使我们认清“立法、司法、行政”三机关在我国是个大摊子，从中央到地方，各级、各类机关数量繁多，区区一个简单的中央规定是无法体现各级、各类机关、部门的具体情况。例如，如果只规定处级以上领导干部申报财产，那么在全国2000多个县（一般为处级单位），只有区区几个县领导需要申报财产，之外的其他县所属部门的领导及各级公务员都无需申报财产，这显然是不合适的，防腐、反腐的覆盖面明显不够。级别申报制和无级别申报制、统一申报制和非统一申报制、法定申报制和指定申报制，这几种分类，旨在说明财产申报主体制度的构建应当方式多样、手段灵活，可以区分级别不同、种类不同分别予以规定，就本文分类而言应以非选举性公职人员为主体，灵活使用级别（无级别）申报制、统一（非统一）申报制、法定（指定）申报制■，不一定要像新加坡一样实施“全员申报”■，那样工作量太大、申报成本过高，但应着实扩大防腐、反腐的覆盖面。例如，对于公安、工商、税务、质检、卫生、环保等执法部门或腐败危险较高的部门可以实施无级别（全员）申报。再如，对于申报主体存在变动性、流动性或者不便实施全员申报的，可以采用指定申报制，指定可以是随机的，可以有最低数量限制；指定申报还可用来调查某些可能已存在腐败问题的官员。
总之，公职人员财产申报主体的类型化分析非常必要，有助于我们更好地梳理域外法治经验、总结规律做法，基于此建立符合我国国情的财产申报制度主体制度；现代国家公职人员的多样化决定了财产申报主体的多样化，应扩大申报主体的覆盖面，同时针对不同级别、不同种类的公职人员分别规定、灵活设计，否则，恐难发挥该制度功效，难解中国腐败之虞。
主要参考文献
[1] 刘芳. 法国公务员财产申报制度体现透明原则[J]. 党建，2005（12）.
[2] 苏元华. 廉政峻法——台湾《公职人员财产申报法》简介[J]. 山东法学，1993（4）.
[3] 宋文斌，欧阳惠方. 国家公职人员财产申报制度初探[J]. 检察理论研究，1995（4）.
[4] 李响. 试解制定《公务员财产申报法》的三大难题[J]. 法学杂志，2010（12）.
[5] 王士伟，王鸿鳞. 对我国《财产申报法》的构想[J]. 法律科学：西北政法学院学报，1998（3）.
[6] 杨泉明. 略论财产申报制度[J]. 现代法学，1991（4）.
[7] 陈璇. 部分地方官员财产公开试点被指昙花一现人走政息[N]. 中国青年报，2009-01-01.
[8] 刘明波. 中外财产申报制度述要——写在我国家庭财产报告制度实施之际[M]. 北京：中国方正出版社，2001：93.
[9] 费京润. 韩国公职人员的财产申报和公开制度[J]. 法学杂志，1997（2）.
[10] 张忠利，刘春兰. 台湾公务员财产申报与公开制度及其成效[J]. 西北工业大学学报：社会科学版，2012（2）.
[11] 杨建顺. 行政规制与权利保障[M]. 北京：中国人民大学出版社，2007.
[12] 严明. 萨科齐还未上任，先公布财产申报清单[N]. 新华每日电讯，2007-05-13（01）.
[13] 黎慈. 美国公务员财产申报制度及其启示——从萨默斯的财产申报风波说起[J]. 云南行政学院学报，2009（5）.
[14] 费京润. 韩国公职人员的财产申报和公开制度[J]. 法学杂志，1997（2）.
[15] 在反腐机制上新加坡建立了公务员终身财产申报制[EB/OL]. http：//www.takungpao.com/hkol/content/2012-06/05/content_358722.htm.