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摘 要：近年来，我国国民经济持续快速、健康增长，政府财政收入随之大幅增加，相应地，基建投资规模和投资数额也呈现出快速增长的势头。政府投资项目作为我国基本建设投资的重要组成部分，在促进国民经济和区域经济发展、满足人民物质文化生活需求、环境保护等方面发挥着积极作用。
关键词：政府投资 财务控制 对策研究
长期以来，我国建设项目财务管理与投资控制工作重视不够，难以发挥应有的监管职能，这对工程项目资金管理、投资控制及资产价值的形成造成了不利影响。一方面，过于片面强调投资在经济增长中的拉动作用，存在部分项目盲目上马、重复建设的现象；另一方面，由于投资决策随意性大，缺乏對责任主体的监督与问责机制，导致项目实施过程中超概现象普遍存在，投资效益不理想。与此同时，部分政府投资建设的项目中，混乱现象时有发生，随着一系列“三边”工程、“豆腐渣”工程的出现及建设资金的违规挪用，甚至贪污腐败现象的滋生，政府投资工程管理不力和监督缺位的状况日益凸显，并受到社会公众的密切关注与广泛质疑。项目管理质量的好坏与投资效率的高低，直接影响到国家宏观经济战略的实现和政府的公信力。
一、我国政府投资项目的主要特点
政府投资项目的建设资金主要来源于国家财政资金，与一般投资项目相比，具有明显特点：存在多层委托代理关系；不以盈利为主要目的，为社会发展服务；投资规模较大，社会影响面广；建设程序严格，项目用途特殊等。
1.政府投资项目建成投产后的产品或服务是为了满足社会公共需要，一般具有较强的公共品性质。
2.政府投资项目大多以满足社会发展服务的非盈利性领域为投资建设的重点。
3.与一般项目相比，政府投资项目投资大、风险大、影响面广的特点更明显。
4.政府投资项目实质是政府代表社会公众进行投资，公众授予政府投资代理权，项目的实施过程具有较强的委托代理性。由于委托人与代理人的利益不一致，缺乏有效激励与监督，因此政府投资项目比一般投资项目更容易导致投资失控及腐败现象滋生。
二、我国政府投资项目财务控制现状
我国对政府投资项目的管理研究工作起步较晚，无论是制度层面还是操作层面，对财务控制工作重视不够。由于项目投资主体不明、对财务控制的重要性缺乏统一认识、制度建设滞后、控制模式单一、缺乏激励与约束机制等因素，导致财务控制工作进展缓慢，未能发挥应有的决策与监督职能。
1.控制环境有待进一步完善，财务控制力有待进一步加强。现阶段我国的项目财务控制无论从制度建设，还是机构设置、人员安排等方面来看，均存在不少问题，如：控制制度缺失，导致控制过程中无章可循，存在控制漏洞，操作不规范；机构、岗位设置不合理，无法形成相互牵制、协调配合的工作机制等，离项目管理提出的要求相去甚远。
2.项目初设概算对投资控制的约束性不强。项目的可研批复大体框定了投资总额，初设概算批复则是对投资总额的进一步细化。但由于投资主体不明确，约束与激励机制不完善，建设方缺乏投资控制的主动性与积极性，参与各方均成为项目超概的受益者，使项目投资超概算成为必然。
3.对项目财务控制认识不足，重视不够，影响了控制职能的发挥。目前的管理实践中，财务控制与项目设计、招投标、合同签订与管理、变更签证、造价控制等环节割裂开来，认为财务控制就是资金收付与会计核算，严重制约了财务控制对项目实施全过程的参与，控制效果大打折扣。
4.信息沟通不顺畅，缺乏控制效果的考核与评价环节，削弱了财务控制在项目管理中的重要地位。质量、投资、进度三大控制目标明确了投资控制的重要性，控制效果的好坏也成为衡量项目投资效果的重要标准。由于在过程中缺乏信息沟通渠道与反馈机制，控制效果大打折扣；对控制效果缺乏考核与评价，不能如实反映财务控制的有效与否，无法对控制不足的环节进行改进和完善。
5.过程管理不到位，缺乏监督与制约机制，财务控制有名无实。从项目立项到竣工验收的全部过程，财务控制未全程参与，而是停留在资金拨付与会计核算环节，导致控制缺位；同时，对控制过程缺乏监督，使项目实施面临较大的财务风险。
6.缺乏完善的风险评估体系。政府投资项目具有投资金额大、实施周期长等特点，给管理带来很大的难度。现阶段我国项目管理过程中由于尚未建立有效的风险管理制度和责任追究制度，对项目参与各方约束、控制力偏弱，导致项目实施过程中风险加大。
三、加强我国政府投资项目财务控制的对策与建议
项目财务控制作为财务控制的应用分支，应以明确的控制目标为导向，将财务控制的基本原理和方法应用于工程项目的建设管理过程，强化项目财务管理与投资控制，与设计、工程、造价、审计等密切配合，保证项目建设目标的实现。
1.完善控制环境，加强制度建设，健全管理机构，明确权责分工。首先，完善的控制制度是有效管理的基础，应加大对制度执行的定期检查、考核力度，保证控制系统的健康、有序运行。其次，健全、高效的管理机构是有效控制的保证，部门、岗位的职责分工应以不相容职务分离为基础，既要分工，相互牵制；又要协作，形成合力。对项目管理的关键控制点和关键环节形成制约、监督的管理格局，分工合作，讲求实效。
2.财务控制必须贯穿于项目实施全过程，强化全程控制的理念。财务管理在项目实施过程中应发挥事前预测、事中控制、事后分析与监督的职能，对项目实施进行动态系统控制，通过在项目决策阶段、建设阶段、竣工验收等各环节的全程控制，发挥财务的管理与决策功能，满足工程建设的全面需要。
3.树立风险意识，有效防范和控制财务风险。政府项目由于周期长、投资大，实施过程具有很大的不确定性，因此，对项目风险应有清晰的认识。财务风险来源渠道不一，针对项目实施的各关键环节，如项目立项、招投标、合同签订与管理、资金筹措与支付、竣工验收与决算等，应建立风险评估与应对机制，防范和化解财务风险。
4.强化信息沟通，为项目全过程控制服务。首先，通过现代网络技术的运用，加快建设信息沟通渠道和传递机制，对项目实施动态监控；其次，建立并完善信息控制系统，汇集工程、财务、造价、合同、审计等各方面信息，并进行加工、整理，为完善项目控制过程服务。
5.加强投资控制和质量控制，完善工程项目投资控制体系和质量保证体系。项目决策阶段与设计阶段支出虽小，但对项目的总体投资有重大影响，应加强项目前期阶段的管理工作。其次，应高度重视工程项目质量保障体系的建设和应用，对设计单位、项目业主、承包商、监理方等在质量保证体系的构建方面提出严格要求，形成全过程、全方位的项目质量保证网络，提高工程质量，实现投资效益。
6.充分发挥专业咨询机构和人才的作用，从项目前期决策阶段、设计阶段、实施阶段、交付使用和项目后评价的全过程进行专业化管理。专业机构在政府的严格管理下，受无限经济责任和风险责任制的约束，管理效果较好，更有利于项目建设目标的实现。
7.注重专业化人才的选拔与培养。政府投资项目的实施具有投资大、周期长、涉及面广等特点，需依靠工程、技术、投资、造价、财务、法律等多方面专家的专业知识和密切配合，才能实现好的投资效果。因此应注重各类人才的选拔与培养，充分发挥专业人才在政府投资项目建设管理中的作用。
8.完善项目过程绩效评价与后评价体系，为过程控制和投资决策提供依据。项目过程绩效评价作为一种动态评价，充分考虑了项目实施的动态性特点，通过全过程评价机制的运用，能及时发现实施环节的偏差和影响因素，并针对具体情况采取相应措施，改善管理，加强项目实施过程的监督与管理，确保项目建设与设计方案保持一致。项目完工后，通过项目后评价环节的反馈控制功能，对投资活动进行全面总结，运用实际数据对已完工项目的投资目的、执行过程、综合效益等各项指标进行分析，评价投资目标是否实现，为后续项目的投资决策提供参考和信息支持。最后，项目建成投产后完善项目后评价体系，通过对项目前期、项目实施、项目投产运营的综合分析，比较实际值与设计值的差异及原因，从中吸取经验教训，为后续项目的投资决策与运营管理提供参考，不断提高政府投资的效率与水平。
关键词：政府投资 财务控制 对策研究
长期以来，我国建设项目财务管理与投资控制工作重视不够，难以发挥应有的监管职能，这对工程项目资金管理、投资控制及资产价值的形成造成了不利影响。一方面，过于片面强调投资在经济增长中的拉动作用，存在部分项目盲目上马、重复建设的现象；另一方面，由于投资决策随意性大，缺乏對责任主体的监督与问责机制，导致项目实施过程中超概现象普遍存在，投资效益不理想。与此同时，部分政府投资建设的项目中，混乱现象时有发生，随着一系列“三边”工程、“豆腐渣”工程的出现及建设资金的违规挪用，甚至贪污腐败现象的滋生，政府投资工程管理不力和监督缺位的状况日益凸显，并受到社会公众的密切关注与广泛质疑。项目管理质量的好坏与投资效率的高低，直接影响到国家宏观经济战略的实现和政府的公信力。
一、我国政府投资项目的主要特点
政府投资项目的建设资金主要来源于国家财政资金，与一般投资项目相比，具有明显特点：存在多层委托代理关系；不以盈利为主要目的，为社会发展服务；投资规模较大，社会影响面广；建设程序严格，项目用途特殊等。
1.政府投资项目建成投产后的产品或服务是为了满足社会公共需要，一般具有较强的公共品性质。
2.政府投资项目大多以满足社会发展服务的非盈利性领域为投资建设的重点。
3.与一般项目相比，政府投资项目投资大、风险大、影响面广的特点更明显。
4.政府投资项目实质是政府代表社会公众进行投资，公众授予政府投资代理权，项目的实施过程具有较强的委托代理性。由于委托人与代理人的利益不一致，缺乏有效激励与监督，因此政府投资项目比一般投资项目更容易导致投资失控及腐败现象滋生。
二、我国政府投资项目财务控制现状
我国对政府投资项目的管理研究工作起步较晚，无论是制度层面还是操作层面，对财务控制工作重视不够。由于项目投资主体不明、对财务控制的重要性缺乏统一认识、制度建设滞后、控制模式单一、缺乏激励与约束机制等因素，导致财务控制工作进展缓慢，未能发挥应有的决策与监督职能。
1.控制环境有待进一步完善，财务控制力有待进一步加强。现阶段我国的项目财务控制无论从制度建设，还是机构设置、人员安排等方面来看，均存在不少问题，如：控制制度缺失，导致控制过程中无章可循，存在控制漏洞，操作不规范；机构、岗位设置不合理，无法形成相互牵制、协调配合的工作机制等，离项目管理提出的要求相去甚远。
2.项目初设概算对投资控制的约束性不强。项目的可研批复大体框定了投资总额，初设概算批复则是对投资总额的进一步细化。但由于投资主体不明确，约束与激励机制不完善，建设方缺乏投资控制的主动性与积极性，参与各方均成为项目超概的受益者，使项目投资超概算成为必然。
3.对项目财务控制认识不足，重视不够，影响了控制职能的发挥。目前的管理实践中，财务控制与项目设计、招投标、合同签订与管理、变更签证、造价控制等环节割裂开来，认为财务控制就是资金收付与会计核算，严重制约了财务控制对项目实施全过程的参与，控制效果大打折扣。
4.信息沟通不顺畅，缺乏控制效果的考核与评价环节，削弱了财务控制在项目管理中的重要地位。质量、投资、进度三大控制目标明确了投资控制的重要性，控制效果的好坏也成为衡量项目投资效果的重要标准。由于在过程中缺乏信息沟通渠道与反馈机制，控制效果大打折扣；对控制效果缺乏考核与评价，不能如实反映财务控制的有效与否，无法对控制不足的环节进行改进和完善。
5.过程管理不到位，缺乏监督与制约机制，财务控制有名无实。从项目立项到竣工验收的全部过程，财务控制未全程参与，而是停留在资金拨付与会计核算环节，导致控制缺位；同时，对控制过程缺乏监督，使项目实施面临较大的财务风险。
6.缺乏完善的风险评估体系。政府投资项目具有投资金额大、实施周期长等特点，给管理带来很大的难度。现阶段我国项目管理过程中由于尚未建立有效的风险管理制度和责任追究制度，对项目参与各方约束、控制力偏弱，导致项目实施过程中风险加大。
三、加强我国政府投资项目财务控制的对策与建议
项目财务控制作为财务控制的应用分支，应以明确的控制目标为导向，将财务控制的基本原理和方法应用于工程项目的建设管理过程，强化项目财务管理与投资控制，与设计、工程、造价、审计等密切配合，保证项目建设目标的实现。
1.完善控制环境，加强制度建设，健全管理机构，明确权责分工。首先，完善的控制制度是有效管理的基础，应加大对制度执行的定期检查、考核力度，保证控制系统的健康、有序运行。其次，健全、高效的管理机构是有效控制的保证，部门、岗位的职责分工应以不相容职务分离为基础，既要分工，相互牵制；又要协作，形成合力。对项目管理的关键控制点和关键环节形成制约、监督的管理格局，分工合作，讲求实效。
2.财务控制必须贯穿于项目实施全过程，强化全程控制的理念。财务管理在项目实施过程中应发挥事前预测、事中控制、事后分析与监督的职能，对项目实施进行动态系统控制，通过在项目决策阶段、建设阶段、竣工验收等各环节的全程控制，发挥财务的管理与决策功能，满足工程建设的全面需要。
3.树立风险意识，有效防范和控制财务风险。政府项目由于周期长、投资大，实施过程具有很大的不确定性，因此，对项目风险应有清晰的认识。财务风险来源渠道不一，针对项目实施的各关键环节，如项目立项、招投标、合同签订与管理、资金筹措与支付、竣工验收与决算等，应建立风险评估与应对机制，防范和化解财务风险。
4.强化信息沟通，为项目全过程控制服务。首先，通过现代网络技术的运用，加快建设信息沟通渠道和传递机制，对项目实施动态监控；其次，建立并完善信息控制系统，汇集工程、财务、造价、合同、审计等各方面信息，并进行加工、整理，为完善项目控制过程服务。
5.加强投资控制和质量控制，完善工程项目投资控制体系和质量保证体系。项目决策阶段与设计阶段支出虽小，但对项目的总体投资有重大影响，应加强项目前期阶段的管理工作。其次，应高度重视工程项目质量保障体系的建设和应用，对设计单位、项目业主、承包商、监理方等在质量保证体系的构建方面提出严格要求，形成全过程、全方位的项目质量保证网络，提高工程质量，实现投资效益。
6.充分发挥专业咨询机构和人才的作用，从项目前期决策阶段、设计阶段、实施阶段、交付使用和项目后评价的全过程进行专业化管理。专业机构在政府的严格管理下，受无限经济责任和风险责任制的约束，管理效果较好，更有利于项目建设目标的实现。
7.注重专业化人才的选拔与培养。政府投资项目的实施具有投资大、周期长、涉及面广等特点，需依靠工程、技术、投资、造价、财务、法律等多方面专家的专业知识和密切配合，才能实现好的投资效果。因此应注重各类人才的选拔与培养，充分发挥专业人才在政府投资项目建设管理中的作用。
8.完善项目过程绩效评价与后评价体系，为过程控制和投资决策提供依据。项目过程绩效评价作为一种动态评价，充分考虑了项目实施的动态性特点，通过全过程评价机制的运用，能及时发现实施环节的偏差和影响因素，并针对具体情况采取相应措施，改善管理，加强项目实施过程的监督与管理，确保项目建设与设计方案保持一致。项目完工后，通过项目后评价环节的反馈控制功能，对投资活动进行全面总结，运用实际数据对已完工项目的投资目的、执行过程、综合效益等各项指标进行分析，评价投资目标是否实现，为后续项目的投资决策提供参考和信息支持。最后，项目建成投产后完善项目后评价体系，通过对项目前期、项目实施、项目投产运营的综合分析，比较实际值与设计值的差异及原因，从中吸取经验教训，为后续项目的投资决策与运营管理提供参考，不断提高政府投资的效率与水平。