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【摘 要】 随着社会经济的发展，小型水利工程的管理面临诸多困难和矛盾，迫切需要探索适应经济社会发展的小型水利工程管理体制，创新管理模式，以确保工程建设的实效，充分发挥工程的效益。
【关键词】 小型水利工程;建设管理;建议
1 小型水利工程管理存在的问题及原因
1.1管理责任主体不明确
长期以来，由于计划经济体制下投入的多元化，大多数小型水利工程形成了“农村集体所有”的概念，但一直没有具体的界定。乡（镇）政府、村委会和农民均是“农村集体所有”的“股东”，也就是责任主体，但任何一方的具体责任都不明确。管理责任主体缺位，管理职责不明，事权不清。特别是随着农村实行家庭承包责任制后，小型水利工程的集体所有体制与家庭分户承包经营体制的矛盾没有得到解决，工程管护责任更加不明。“农村集体经济组织”的成员，由于农业生产收益低，参与管理的意识淡薄，认为工程管护应该由政府负责，于是水利工程有人使用、无人管理，最终导致工程出险、老化失修、工程瘫痪，影响工程效益的发挥。
1.2工程日常管理的实体机构不健全
目前，大多数小型水利工程基本处于无人管理的状态。近几年，各地相继安排了一些重要工程如水库、山塘的巡查管理人员，但这些管理人员大都是当地的农民，文化水平及业务素质偏低，除查险报险外，难以承担日常管护工作。乡镇水利站（所）是最基层的水利机构，其主要职能是承担农村水利公共事务的管理与服务，是县级水行政职能的延伸，不是工程的管理机构。而且，由于机构改革等原因，许多地方的乡镇水利站（所）已名存实亡，或已撤并。即使保留，也由于任务重、条件差、待遇低，人员结构老化，技术人员流失，综合素质参差不齐，没有能力管理面广量大的小型水利工程。
1.3工程管护投入缺失
小型水利工程主要有农田灌溉、生活供水等兴利功能，以及防洪、除涝等减灾功能，承担着保证粮食生产安全的重要任务，其公益性大于赢利性。而且从总体上看，小型水利工程的服务对象大多是弱势产业（如农业）、弱势群体（如农民），投资回报率极低，公益性明显。无论是提供为农业生产服务的灌溉等功能，还是提供为农村居民服务的供水功能的小型水利工程，由于种植效益低、农民承受能力有限等原因，均属于个人无力独自提供的农村公共品。在没有直接的经济回报的情况下，社会的投资主体或个人是不可能投资的。而对于大多数农村来说，群众有限的承受能力，也不可能承担工程运行管理方面的投入。各级财政由于财力有限、水利工程“集体所有”的性质，资金投入有限。事实上，目前许多地方财政没有水利工程维修养护专项资金，连大中型水利工程都难以保证，更谈不上小型水利工程维护管理的投入。小型水利工程的维修养护投入应该由“谁”负责，已是目前小型水利工程管护亟待解决的一个重点和难点问题。
1.4安全监管缺位
小型水利工程，特别是小型水库、山塘、防洪堤和饮用水工程，关系到公众的安全，必须加强安全监管。国家对小型水库等重要小型水利工程规定了县级水行政主管部门的监管职责，但要真正监管到位，还面临许多实际问题。县级水行政主管部门一般只有十余名行政编制，安全监管主要由下属的管理站承担。但下属管理站都是事业单位，不具行政管理职能。同时，这些机构的人员待遇与行政编制人员待遇存在较大差距，工作积极性受到影响，有的机构甚至连基本的工作经费都难保证，履行监管职责难免受到影响。
2 加强小型水利工程管理的建议
2.1产权与管理权分离，创新工程管理模式
小型水利工程权属复杂，工程类别多，管理要求不同;各地经济发展水平参差不齐，思想认识不一;同时，小型水利工程星罗棋布，交通不便，管理成本高。针对存在的问题，必须根据小型水利工程的特点和当地的具体情况，围绕工程设施完好、运行安全的目标，改革现行小型水利工程的管理体制，建立健全管理机构，创新小型水利工程管理模式，探索管理资源配置优化、管理高效的管理模式。考虑到产权制度改革的复杂性和艰巨性，可根据权属、地域的分布等具体情况，不改变产权，将管理权集中，或在明确双方责任的前提下，实行委托管理。在县级行政区域内，采取分类集中管理的方式，在统一的管理标准、管理制度、管理考核等要求下，实现以相对小的管理投入取得相对大的管理效益。
由各级财政投资建设、政府有关部门和乡镇政府所有的小型水利工程的产权都属“国有”性质，相关政府在理顺管理体制后，可以组建一个管理机构，实施统一管理。机构性质为事业单位，隶属于县水利部门，人员经费、运行经费、管护经费等纳入县级财政预算。如果县域内有国有大中型水利工程，也可按就近原则将这些小型水利工程划归大中型工程管理机构管理，充分发挥大中型工程管理人员充裕、管理规范化水平高的优势;同时，也可解决水管体制改革后，大中型工程管理单位富余人员的安置问题。农村集体经济所有的小型工程，可以乡镇为单元，成立区域小型水利工程管理机构，集中管理集体经济组织所有的工程。管理机构隶属于乡镇政府，机构性质为事业单位。人员经费、运行经费、管护经费等纳入乡镇财政预算。管理机构也可与乡镇防办、水管站合并，以精简机构。其他工程由投资主体负责管理。有条件的地方，也可探索成立专业化的管理公司，受托管理小型水利工程。
管理机构要以精干为原则，主要技术管理人员应达到总人数的80%以上。管理机构的主要职责是按照有关规定和技术标准，开展工程检查、进行工程调度运行、组织安全评估、制定维修计划、组织维修方案的制定和实施及资产管理等。
2.2培育专业化养护队伍，推行“管养分离”
就单个小型水利工程而言，维修养护的工作量不是很大。如果在管理机构中配备相应的人员，是一种浪费。在建立精简高效的管理机构的基础上，应大力推行“管养分离”。管理机构通过签订工程管理维修养护合同的形式，把工程的维修养护推向市场，降低养护成本，实现工程维护管理工作的社会化、专业化、规范化。目前，国家尚未有水利工程维修养护企业的管理办法，建议制定相关规定，明确维修养护企业的资质条件，明确市场准入规则，大力培育专业化养护队伍，形成有效的市场竞争机制。
2.3建立长效的财政支持制度
小型水利工程是农村公共产品，其公益性、基础性的特征决定了大多数小型工程的管护投入依靠市场运作不能实现良性运行。同时，对于没有集体经济的农村，缺乏足够的村级资金来源，难以满足小型水利工程的管护需要。2011年的中央一号文件指出：“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。”并要求对公益性小型水利工程管护经费给予补助。长期以来，小型水利工程老化失修，带病运行，得不到正常的维修养护，积病成险或报废，管护经费的投入不足是主要原因。解决小型水利工程管护问题的关键环节之一，是要保障小型工程管护资金有稳定的来源。鉴于小型水利工程的特殊性，政府在管护资金的投入上应发挥主导作用。建议各级政府把农村小型水利工程建设、管理纳入当地国民经济与社会发展规划，各级财政建立水利工程维修养护专项资金，对公益性、准公益性小型水利工程的管护，给予财政支持。
3 结束语
小型水利工程面广量大，是保证国家粮食安全、改善农民生产生活条件和新型城镇化建设的重要基础设施。在水利工程管理中，确保工程完好，充分发挥工程效益，具有重要意义。本文在分析小型水利工程管理存在的问题的基础上，提出了加强工程管理的对策和建议。
【关键词】 小型水利工程;建设管理;建议
1 小型水利工程管理存在的问题及原因
1.1管理责任主体不明确
长期以来，由于计划经济体制下投入的多元化，大多数小型水利工程形成了“农村集体所有”的概念，但一直没有具体的界定。乡（镇）政府、村委会和农民均是“农村集体所有”的“股东”，也就是责任主体，但任何一方的具体责任都不明确。管理责任主体缺位，管理职责不明，事权不清。特别是随着农村实行家庭承包责任制后，小型水利工程的集体所有体制与家庭分户承包经营体制的矛盾没有得到解决，工程管护责任更加不明。“农村集体经济组织”的成员，由于农业生产收益低，参与管理的意识淡薄，认为工程管护应该由政府负责，于是水利工程有人使用、无人管理，最终导致工程出险、老化失修、工程瘫痪，影响工程效益的发挥。
1.2工程日常管理的实体机构不健全
目前，大多数小型水利工程基本处于无人管理的状态。近几年，各地相继安排了一些重要工程如水库、山塘的巡查管理人员，但这些管理人员大都是当地的农民，文化水平及业务素质偏低，除查险报险外，难以承担日常管护工作。乡镇水利站（所）是最基层的水利机构，其主要职能是承担农村水利公共事务的管理与服务，是县级水行政职能的延伸，不是工程的管理机构。而且，由于机构改革等原因，许多地方的乡镇水利站（所）已名存实亡，或已撤并。即使保留，也由于任务重、条件差、待遇低，人员结构老化，技术人员流失，综合素质参差不齐，没有能力管理面广量大的小型水利工程。
1.3工程管护投入缺失
小型水利工程主要有农田灌溉、生活供水等兴利功能，以及防洪、除涝等减灾功能，承担着保证粮食生产安全的重要任务，其公益性大于赢利性。而且从总体上看，小型水利工程的服务对象大多是弱势产业（如农业）、弱势群体（如农民），投资回报率极低，公益性明显。无论是提供为农业生产服务的灌溉等功能，还是提供为农村居民服务的供水功能的小型水利工程，由于种植效益低、农民承受能力有限等原因，均属于个人无力独自提供的农村公共品。在没有直接的经济回报的情况下，社会的投资主体或个人是不可能投资的。而对于大多数农村来说，群众有限的承受能力，也不可能承担工程运行管理方面的投入。各级财政由于财力有限、水利工程“集体所有”的性质，资金投入有限。事实上，目前许多地方财政没有水利工程维修养护专项资金，连大中型水利工程都难以保证，更谈不上小型水利工程维护管理的投入。小型水利工程的维修养护投入应该由“谁”负责，已是目前小型水利工程管护亟待解决的一个重点和难点问题。
1.4安全监管缺位
小型水利工程，特别是小型水库、山塘、防洪堤和饮用水工程，关系到公众的安全，必须加强安全监管。国家对小型水库等重要小型水利工程规定了县级水行政主管部门的监管职责，但要真正监管到位，还面临许多实际问题。县级水行政主管部门一般只有十余名行政编制，安全监管主要由下属的管理站承担。但下属管理站都是事业单位，不具行政管理职能。同时，这些机构的人员待遇与行政编制人员待遇存在较大差距，工作积极性受到影响，有的机构甚至连基本的工作经费都难保证，履行监管职责难免受到影响。
2 加强小型水利工程管理的建议
2.1产权与管理权分离，创新工程管理模式
小型水利工程权属复杂，工程类别多，管理要求不同;各地经济发展水平参差不齐，思想认识不一;同时，小型水利工程星罗棋布，交通不便，管理成本高。针对存在的问题，必须根据小型水利工程的特点和当地的具体情况，围绕工程设施完好、运行安全的目标，改革现行小型水利工程的管理体制，建立健全管理机构，创新小型水利工程管理模式，探索管理资源配置优化、管理高效的管理模式。考虑到产权制度改革的复杂性和艰巨性，可根据权属、地域的分布等具体情况，不改变产权，将管理权集中，或在明确双方责任的前提下，实行委托管理。在县级行政区域内，采取分类集中管理的方式，在统一的管理标准、管理制度、管理考核等要求下，实现以相对小的管理投入取得相对大的管理效益。
由各级财政投资建设、政府有关部门和乡镇政府所有的小型水利工程的产权都属“国有”性质，相关政府在理顺管理体制后，可以组建一个管理机构，实施统一管理。机构性质为事业单位，隶属于县水利部门，人员经费、运行经费、管护经费等纳入县级财政预算。如果县域内有国有大中型水利工程，也可按就近原则将这些小型水利工程划归大中型工程管理机构管理，充分发挥大中型工程管理人员充裕、管理规范化水平高的优势;同时，也可解决水管体制改革后，大中型工程管理单位富余人员的安置问题。农村集体经济所有的小型工程，可以乡镇为单元，成立区域小型水利工程管理机构，集中管理集体经济组织所有的工程。管理机构隶属于乡镇政府，机构性质为事业单位。人员经费、运行经费、管护经费等纳入乡镇财政预算。管理机构也可与乡镇防办、水管站合并，以精简机构。其他工程由投资主体负责管理。有条件的地方，也可探索成立专业化的管理公司，受托管理小型水利工程。
管理机构要以精干为原则，主要技术管理人员应达到总人数的80%以上。管理机构的主要职责是按照有关规定和技术标准，开展工程检查、进行工程调度运行、组织安全评估、制定维修计划、组织维修方案的制定和实施及资产管理等。
2.2培育专业化养护队伍，推行“管养分离”
就单个小型水利工程而言，维修养护的工作量不是很大。如果在管理机构中配备相应的人员，是一种浪费。在建立精简高效的管理机构的基础上，应大力推行“管养分离”。管理机构通过签订工程管理维修养护合同的形式，把工程的维修养护推向市场，降低养护成本，实现工程维护管理工作的社会化、专业化、规范化。目前，国家尚未有水利工程维修养护企业的管理办法，建议制定相关规定，明确维修养护企业的资质条件，明确市场准入规则，大力培育专业化养护队伍，形成有效的市场竞争机制。
2.3建立长效的财政支持制度
小型水利工程是农村公共产品，其公益性、基础性的特征决定了大多数小型工程的管护投入依靠市场运作不能实现良性运行。同时，对于没有集体经济的农村，缺乏足够的村级资金来源，难以满足小型水利工程的管护需要。2011年的中央一号文件指出：“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。”并要求对公益性小型水利工程管护经费给予补助。长期以来，小型水利工程老化失修，带病运行，得不到正常的维修养护，积病成险或报废，管护经费的投入不足是主要原因。解决小型水利工程管护问题的关键环节之一，是要保障小型工程管护资金有稳定的来源。鉴于小型水利工程的特殊性，政府在管护资金的投入上应发挥主导作用。建议各级政府把农村小型水利工程建设、管理纳入当地国民经济与社会发展规划，各级财政建立水利工程维修养护专项资金，对公益性、准公益性小型水利工程的管护，给予财政支持。
3 结束语
小型水利工程面广量大，是保证国家粮食安全、改善农民生产生活条件和新型城镇化建设的重要基础设施。在水利工程管理中，确保工程完好，充分发挥工程效益，具有重要意义。本文在分析小型水利工程管理存在的问题的基础上，提出了加强工程管理的对策和建议。