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摘要：文章结合我国危机决策的实际运作情况，剖析其中存在的种种困境及其导致这些困境产生的各方面的原因，对我国危机管理体系建设过程中如何提高危机决策的效能提供相关的政策建议。
关键词：公共危机 决策 政府
The Chinese transition period public crisis decisionmaking searches analyzes
Fang Wenshuang
Abstract:The article unifies our country crisis decisionmaking the actual operation situation,analyzes existence all sorts of difficult positions and causes various aspects reason which these difficult positions produce,how enhances the crisis decisionmaking to our country crisis management system construction process in the potency to provide the correlation the policy suggestion.
Keywords:Public crisis Decisionmaking Government
【中图分类号】C916【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2008)11-0005-02
近年来，在我国各种公共危机事件不断。非典、雪灾、地震等各种自然灾害，以及随着结构转型、体制转轨和经济增长所积累的各种社会矛盾日益突出，成为引发公共危机、威胁社会稳定的重要因素。对于处在转型期的中国政府，如何有效进行公共危机管理，特别是如何从决策上预防公共危机事件的发生，已引起各界的关注。
1.我国公共危机管理现状
1.1 危机决策意识不强。
危机决策包括危机事前决策和危机事中两种模式决策，这就要不仅要求重视危机事件已经发生以后的决策，也要注重组织日常运作中的常规决策。而在我国危机决策的现实观察中，不仅是危机发生后组织很难做到在高度紧张和压力之下，在有限的时间内迅速作出重大决策，控制危机事态的蔓延；而且，各类决策者(主要是各级政府)也往往不能从发生的危机中吸取教训，举一反三，致使政府危机情景下决策时没有足够可支配的政策资源，包括财力、物力、人力、信息及其他各种资源，严重影响着决策资源的有效供给，影响和制约着决策系统的功能的正常发挥。
因此，作为危机决策者的我国各级政府必须把危机决策和常规决策紧密结合起来，在组织的正常运转中以常规决策为主，危机决策为辅，加强日常管理中的疏导防范工作，防患于未然，进而从根本上改善我国公共治理结构，从源头上遏制危机的发生。
1.2 危机决策机构存在缺陷。
目前，我国缺乏专门的专业化、规范化、制度化、高效的危机决策核心机构。不仅如此，由于传统计划经济体制的影响，权力和利益的部门化，也引起了决策的部门化，把决策变成维护本部门权力、谋取本部门利益的手段，从而影响了决策功能的有效发挥。模仿决策系统形成的等级制的信息系统，信息获取的环节过多，发生错误和失实的可能性也就加倍地增长了，这就不可避免地要起到歪曲信息的作用。体现在上下级危机协调机制方面，这就出现对有些事件下级政府隐瞒事故真相，“报喜不报忧”、“捂盖子”、“浮夸虚报”、“欺上瞒下”的普遍现象。
此外，我国各种类型的政策咨询机构（智囊机构）由于缺乏科学的，系统的政策理论和方法，以及对决策系统的过度依附，不注重深入实际拿出大量的时间和精力进行调查研究，也没有收集大量的危机事件建设“案例库”进行实证分析，导致“胸中无数决心大，情况不明办法多”的瞎参谋，瞎指挥现象的发生，不能为危机决策者提供各种专业知识、技能的咨询，也就不可能发挥它们作为智囊机构和“思想库”对于危机决策应有的作用和功能。
1.3 危机决策的公开性和可预测性较差。
目前，我国危机管理各部门之间缺乏统一的核心协调机构，在行政规定公布程序上目前也还缺乏统一有效的法律规则。以上现状就导致我国政府危机决策的透明度和公开化程度不够，影响政府危机决策的效能。比如，前些年京津地区发生“艾滋病扎针”事件后，社会上出现好几种对此事件原因的解释，但这几种说法没有得到任何证实；而面对此种情景，当地公安机关、卫生部门等有关部门均表示：“还不到透露此事的时候。”在这种情况下，查证传闻的真实性成了很困难的事情。
危机决策的公开性差的另一个表现是危机决策时缺乏统一及时和权威的信息流通媒介支持系统，这就是导致危机发生后各种报道和传说众说纷纭，各家媒介的报道和官方公布的事件伤亡数字可能大相径庭。更有甚者，地方政府往往抗拒舆论监督并殴打新闻记者，为封锁、控制信息，不惜动用警力對记者围、追、堵、截，甚至非法拘禁记者，阻止记者采访。我国危机决策可预测性较差主要表现为决策的执行效果，“上有政策、下有对策”，上级政府出台的很多政策往往下级很难真正贯彻执行，导致危机频频发生。决策不良的执行效果必然会影响人们的行为选择和资源的合理流动和配置，引起社会秩序的混乱，降低政策绩效。
1.4 危机决策人员素质有待提高。
危机决策是一个非常复杂的过程。危机情境下，高度的不确定性使得危机事态的发展处于转折关头，即时决策效能成为一个关键性，甚至是决定性的力量，这就要求决策者具有较高的素质和非凡的决策能力，比如：适应性、灵活性、权威性、自信心、协调能力等。
目前，我国很多危机决策人员素质很低，表现之一：这些决策者中的一部分从未接受基本的危机技能培训，缺乏起码的危机决策知识。危机决策人员素质较低的第二个表现是：在日常的常规决策中，他们不能从危机事件中吸取教训，导致类似的危机事件重复发生。因此，危机决策者必须利用各种智囊机构和独立中介组织，公开甄别事件诱因，举一反三，提高危机事前决策的民主化和科学化水平，改善公共决策效能，从根源上杜绝类似危机的再次发生。
危机决策人员素质较低的第三个表现是：危机决策者结构单一、知识片面，缺乏综合型、复合型、高科技的危机决策人才。特别是全球化进程的加深，需要我们培养大量深刻理解国际政治、经济、法律和文化的人才，参与制定新的国际经济规则，而目前我国这方面的人才极其匮乏。
1.5 危机决策工具缺乏创新。
我们正处在决策过程的技术革命中，科技与社会进步带动决策手段和工具日益朝程序化、自动化、规范化的方向发展。我国危机决策工具缺乏创新的第一个表现就是：决策者不能有效利用各种先进的决策技术和方法，并在实践中灵活、合理的运用。比如：各种信息技术、人工智能技术以及运筹学、规划学、对策论、系统分析等决策技术和方法。在现代信息社会，我们不少决策者往往拘泥于传统的“拍脑袋”决策，单凭个人或少数人的阅历、知识和智慧进行决策，实际上还停留于一种经验水平的决策，难免会有失误。
危机决策工具缺乏创新的第二个表现是：危机决策者缺乏善用“外脑系统”的艺术，决策时往往带有强烈的个人感情色彩，固执己见，排斥或干预各类智囊机构对危机决策的参与，或是越俎代庖，或是求全责备。决策者这样做的结果是导致智囊机构具有相当程度的依附性，不可能相对独立的进行工作，很难提出不同看法、不同方案，或不敢直言相谏。
危机决策工具缺乏创新的第三个表现是：政策干预手段往往局限于依靠行政命令、行政指导等来实现，缺少法制化的规范；危机决策机构往往倾向于用简单化的方式处理复杂的相互依存的社会经济和生态问题。比如，近几年面对频发的安全生产事故，关键的举措是要出台相关的法律，依法明确政府和主管部门的责任，扭转当前多头管理、无人负责的局面；依法规范企业安全生产行为；依法处理事故的善后工作和责任追究。目前，我国已经或即将出台《中华人民共和国安全生产法》、《行政审批部门安全责任追究办法》等各项法律法规，相信对以法制化的方式规范危机决策涉及的各种问题是大有裨益的。
2.我国危机决策改进的对策
以上提及了我国危机决策显示运作中客观存在的一些问提，那么，接下来将要讨论的要点就是在一个日益全球化（特别是信息全球化）的社会里，针对我国危机决策中现存的种种困境，如何通过采取各项制度性的改革或是创新举措，改善我国危机决策现状，提高我国政府的危机决策效能，进而帮助实现我国现代危机管理体系的早日建立。
2.1 转变危机决策观念。
随着全球化的发展，决策价值观的转变势在必行。大体说来，这些观念转变的具体内容包括：
事前决策观念：加强组织日常的民主化、科学化建设，预先建立有针对性的机构、制度、法规和体制，在情报搜集、信息预测、资源利用及权力行使等方面早作准备，以应付可能出现的危机。
效率至上观念：要在有限的时间内迅速作出危机决策，决策者必须解决危机决策的时滞问题，提高决策系统对环境的敏感性，增强对正在变化的环境的反应，并增强决策方案的预见性、防范性。
沟通交流观念：随着冲突型决策的增多，决策者要充分考虑到其他参与者策略决策的影响，利用各种时效性、互动性、容量大的现代信息技术，开展自愿、互动和横向的信息交流，追求双赢的决策。
技术创新观念：全球化条件下，创新过程的方法由线性向互动和系统的方向转变，危机决策同样讲究决策方法和决策艺术。因而，现代信息社会里，决策者必须提高决策的艺术性，增加决策方法的技术含量。
2.2 优化危机决策组织机构。组织机构是危机决策所依托的平台，其重要性不言而喻。危机决策组织机构的优化，大体包括如下几个方面的内容：
建设危机决策制定、协调的核心机制：危机决策权应适度集中于综合性的核心协调机构，以提高决策系统的整合能力；同时，还要注意提高决策系统的协调和沟通能力。
强化危机决策智囊机构：各种类型的危机决策信息、参谋咨询组织体系应保持相对的独立性，为决策者提供及时、有效的有关危机演进脉络和发展前景信息传导，并思考多种决策方案供决策者选择。
提高地方政府决策能力：全球化趋势导致危机部分决策权向地方政府转变，从而对地方政府的危机决策能力提出更高的要求。针对危机决策中的协调机制问题，为地方政府的行为选择创造一定的参与约束和激励相容约束机制，即提供相应的正向激励。
2.3 提高决策系统的创新能力。
如今，信息技术发展日新月异，它不仅大大改变了人们的日常生活方式，而且也大大冲击着政府固有的运作方式、组织架构和办事流程。危机决策者也必须对这一挑战和机遇做出积极的回应。
知识基础设施的应用：决策者充分利用各级学校、培训机构、研究实验室、电信网络、图书馆、数据库等设施系统，完善决策研究的科学方法，将危机决策引入专门化、规模化的轨道。
充分利用信息技术：危机决策者要积极顺应科技发展，特别是信息技术发展和电子政府发展，利用技术增进信息的搜集、储存、提取、分析和交流，提高危机决策的规范化、科学化和高效化程度。
创新决策方法：成立专门的独立组织机构，公开甄别危机诱因，建设危機事件“案例库”，举一反三，吸取教训，最大限度的杜绝和减少类似灾难、事故的发生。并结合实际，为危机决策和管理提供新的方法。
2.4 优化决策环境。
危机决策的变革，与整个国家的发展、社会制度的变迁和个体的进步都是密切相关的，必须做好相关配套设施的建设。
法制环境的发展：加速决策的责任立法和决策程序的立法进程，用法制化的方式，明确危机决策各方的责、权、利；加快新闻立法和信息披露机制建设，保持适度的新闻自由，创造媒体公正介入危机报道的秩序。
社会参与机制的完善：建立和完善听证制度、新闻监督制度，利用网络技术等手段，提高危机决策的公开化、程序化、透明化程度；培育非政府组织，加强基层民主建设，促进我国公共管理结构的完善。
3.小结
科学的危机决策体系应该是一个由各级政府大力支持并积极参与，同时立足于国家实际情况，既充分运用现代科技力量，又广泛借鉴各国的经验，充分调动各种资源。公共危机决策体系的构建是一项系统工程，需要政府的高度重视与大力支持，整合管理学、经济学、民族学、生态学等学科知识和专家、学者的力量，以及社会各界的广泛参与，最终达到全面提高我国抵御各种危机的能力。
参考文献
［1］ 陈劲松.中国科学发展观［M］.北京：中国传媒大学出版社，2005
［2］ 陈伟.创新管理［M］.北京：科学出版社，2006
［3］ 房文双.西部民族地区的管理与发展［M］呼和浩特：内蒙古教育出版社，2007
［4］ 杨安华.民族地区突发事件与危机管理机制研究［J］.公共管理学报，2005年（3）
［5］ 薛澜.危机管理［M］.北京：清华大学出版社，2003
关键词：公共危机 决策 政府
The Chinese transition period public crisis decisionmaking searches analyzes
Fang Wenshuang
Abstract:The article unifies our country crisis decisionmaking the actual operation situation,analyzes existence all sorts of difficult positions and causes various aspects reason which these difficult positions produce,how enhances the crisis decisionmaking to our country crisis management system construction process in the potency to provide the correlation the policy suggestion.
Keywords:Public crisis Decisionmaking Government
【中图分类号】C916【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2008)11-0005-02
近年来，在我国各种公共危机事件不断。非典、雪灾、地震等各种自然灾害，以及随着结构转型、体制转轨和经济增长所积累的各种社会矛盾日益突出，成为引发公共危机、威胁社会稳定的重要因素。对于处在转型期的中国政府，如何有效进行公共危机管理，特别是如何从决策上预防公共危机事件的发生，已引起各界的关注。
1.我国公共危机管理现状
1.1 危机决策意识不强。
危机决策包括危机事前决策和危机事中两种模式决策，这就要不仅要求重视危机事件已经发生以后的决策，也要注重组织日常运作中的常规决策。而在我国危机决策的现实观察中，不仅是危机发生后组织很难做到在高度紧张和压力之下，在有限的时间内迅速作出重大决策，控制危机事态的蔓延；而且，各类决策者(主要是各级政府)也往往不能从发生的危机中吸取教训，举一反三，致使政府危机情景下决策时没有足够可支配的政策资源，包括财力、物力、人力、信息及其他各种资源，严重影响着决策资源的有效供给，影响和制约着决策系统的功能的正常发挥。
因此，作为危机决策者的我国各级政府必须把危机决策和常规决策紧密结合起来，在组织的正常运转中以常规决策为主，危机决策为辅，加强日常管理中的疏导防范工作，防患于未然，进而从根本上改善我国公共治理结构，从源头上遏制危机的发生。
1.2 危机决策机构存在缺陷。
目前，我国缺乏专门的专业化、规范化、制度化、高效的危机决策核心机构。不仅如此，由于传统计划经济体制的影响，权力和利益的部门化，也引起了决策的部门化，把决策变成维护本部门权力、谋取本部门利益的手段，从而影响了决策功能的有效发挥。模仿决策系统形成的等级制的信息系统，信息获取的环节过多，发生错误和失实的可能性也就加倍地增长了，这就不可避免地要起到歪曲信息的作用。体现在上下级危机协调机制方面，这就出现对有些事件下级政府隐瞒事故真相，“报喜不报忧”、“捂盖子”、“浮夸虚报”、“欺上瞒下”的普遍现象。
此外，我国各种类型的政策咨询机构（智囊机构）由于缺乏科学的，系统的政策理论和方法，以及对决策系统的过度依附，不注重深入实际拿出大量的时间和精力进行调查研究，也没有收集大量的危机事件建设“案例库”进行实证分析，导致“胸中无数决心大，情况不明办法多”的瞎参谋，瞎指挥现象的发生，不能为危机决策者提供各种专业知识、技能的咨询，也就不可能发挥它们作为智囊机构和“思想库”对于危机决策应有的作用和功能。
1.3 危机决策的公开性和可预测性较差。
目前，我国危机管理各部门之间缺乏统一的核心协调机构，在行政规定公布程序上目前也还缺乏统一有效的法律规则。以上现状就导致我国政府危机决策的透明度和公开化程度不够，影响政府危机决策的效能。比如，前些年京津地区发生“艾滋病扎针”事件后，社会上出现好几种对此事件原因的解释，但这几种说法没有得到任何证实；而面对此种情景，当地公安机关、卫生部门等有关部门均表示：“还不到透露此事的时候。”在这种情况下，查证传闻的真实性成了很困难的事情。
危机决策的公开性差的另一个表现是危机决策时缺乏统一及时和权威的信息流通媒介支持系统，这就是导致危机发生后各种报道和传说众说纷纭，各家媒介的报道和官方公布的事件伤亡数字可能大相径庭。更有甚者，地方政府往往抗拒舆论监督并殴打新闻记者，为封锁、控制信息，不惜动用警力對记者围、追、堵、截，甚至非法拘禁记者，阻止记者采访。我国危机决策可预测性较差主要表现为决策的执行效果，“上有政策、下有对策”，上级政府出台的很多政策往往下级很难真正贯彻执行，导致危机频频发生。决策不良的执行效果必然会影响人们的行为选择和资源的合理流动和配置，引起社会秩序的混乱，降低政策绩效。
1.4 危机决策人员素质有待提高。
危机决策是一个非常复杂的过程。危机情境下，高度的不确定性使得危机事态的发展处于转折关头，即时决策效能成为一个关键性，甚至是决定性的力量，这就要求决策者具有较高的素质和非凡的决策能力，比如：适应性、灵活性、权威性、自信心、协调能力等。
目前，我国很多危机决策人员素质很低，表现之一：这些决策者中的一部分从未接受基本的危机技能培训，缺乏起码的危机决策知识。危机决策人员素质较低的第二个表现是：在日常的常规决策中，他们不能从危机事件中吸取教训，导致类似的危机事件重复发生。因此，危机决策者必须利用各种智囊机构和独立中介组织，公开甄别事件诱因，举一反三，提高危机事前决策的民主化和科学化水平，改善公共决策效能，从根源上杜绝类似危机的再次发生。
危机决策人员素质较低的第三个表现是：危机决策者结构单一、知识片面，缺乏综合型、复合型、高科技的危机决策人才。特别是全球化进程的加深，需要我们培养大量深刻理解国际政治、经济、法律和文化的人才，参与制定新的国际经济规则，而目前我国这方面的人才极其匮乏。
1.5 危机决策工具缺乏创新。
我们正处在决策过程的技术革命中，科技与社会进步带动决策手段和工具日益朝程序化、自动化、规范化的方向发展。我国危机决策工具缺乏创新的第一个表现就是：决策者不能有效利用各种先进的决策技术和方法，并在实践中灵活、合理的运用。比如：各种信息技术、人工智能技术以及运筹学、规划学、对策论、系统分析等决策技术和方法。在现代信息社会，我们不少决策者往往拘泥于传统的“拍脑袋”决策，单凭个人或少数人的阅历、知识和智慧进行决策，实际上还停留于一种经验水平的决策，难免会有失误。
危机决策工具缺乏创新的第二个表现是：危机决策者缺乏善用“外脑系统”的艺术，决策时往往带有强烈的个人感情色彩，固执己见，排斥或干预各类智囊机构对危机决策的参与，或是越俎代庖，或是求全责备。决策者这样做的结果是导致智囊机构具有相当程度的依附性，不可能相对独立的进行工作，很难提出不同看法、不同方案，或不敢直言相谏。
危机决策工具缺乏创新的第三个表现是：政策干预手段往往局限于依靠行政命令、行政指导等来实现，缺少法制化的规范；危机决策机构往往倾向于用简单化的方式处理复杂的相互依存的社会经济和生态问题。比如，近几年面对频发的安全生产事故，关键的举措是要出台相关的法律，依法明确政府和主管部门的责任，扭转当前多头管理、无人负责的局面；依法规范企业安全生产行为；依法处理事故的善后工作和责任追究。目前，我国已经或即将出台《中华人民共和国安全生产法》、《行政审批部门安全责任追究办法》等各项法律法规，相信对以法制化的方式规范危机决策涉及的各种问题是大有裨益的。
2.我国危机决策改进的对策
以上提及了我国危机决策显示运作中客观存在的一些问提，那么，接下来将要讨论的要点就是在一个日益全球化（特别是信息全球化）的社会里，针对我国危机决策中现存的种种困境，如何通过采取各项制度性的改革或是创新举措，改善我国危机决策现状，提高我国政府的危机决策效能，进而帮助实现我国现代危机管理体系的早日建立。
2.1 转变危机决策观念。
随着全球化的发展，决策价值观的转变势在必行。大体说来，这些观念转变的具体内容包括：
事前决策观念：加强组织日常的民主化、科学化建设，预先建立有针对性的机构、制度、法规和体制，在情报搜集、信息预测、资源利用及权力行使等方面早作准备，以应付可能出现的危机。
效率至上观念：要在有限的时间内迅速作出危机决策，决策者必须解决危机决策的时滞问题，提高决策系统对环境的敏感性，增强对正在变化的环境的反应，并增强决策方案的预见性、防范性。
沟通交流观念：随着冲突型决策的增多，决策者要充分考虑到其他参与者策略决策的影响，利用各种时效性、互动性、容量大的现代信息技术，开展自愿、互动和横向的信息交流，追求双赢的决策。
技术创新观念：全球化条件下，创新过程的方法由线性向互动和系统的方向转变，危机决策同样讲究决策方法和决策艺术。因而，现代信息社会里，决策者必须提高决策的艺术性，增加决策方法的技术含量。
2.2 优化危机决策组织机构。组织机构是危机决策所依托的平台，其重要性不言而喻。危机决策组织机构的优化，大体包括如下几个方面的内容：
建设危机决策制定、协调的核心机制：危机决策权应适度集中于综合性的核心协调机构，以提高决策系统的整合能力；同时，还要注意提高决策系统的协调和沟通能力。
强化危机决策智囊机构：各种类型的危机决策信息、参谋咨询组织体系应保持相对的独立性，为决策者提供及时、有效的有关危机演进脉络和发展前景信息传导，并思考多种决策方案供决策者选择。
提高地方政府决策能力：全球化趋势导致危机部分决策权向地方政府转变，从而对地方政府的危机决策能力提出更高的要求。针对危机决策中的协调机制问题，为地方政府的行为选择创造一定的参与约束和激励相容约束机制，即提供相应的正向激励。
2.3 提高决策系统的创新能力。
如今，信息技术发展日新月异，它不仅大大改变了人们的日常生活方式，而且也大大冲击着政府固有的运作方式、组织架构和办事流程。危机决策者也必须对这一挑战和机遇做出积极的回应。
知识基础设施的应用：决策者充分利用各级学校、培训机构、研究实验室、电信网络、图书馆、数据库等设施系统，完善决策研究的科学方法，将危机决策引入专门化、规模化的轨道。
充分利用信息技术：危机决策者要积极顺应科技发展，特别是信息技术发展和电子政府发展，利用技术增进信息的搜集、储存、提取、分析和交流，提高危机决策的规范化、科学化和高效化程度。
创新决策方法：成立专门的独立组织机构，公开甄别危机诱因，建设危機事件“案例库”，举一反三，吸取教训，最大限度的杜绝和减少类似灾难、事故的发生。并结合实际，为危机决策和管理提供新的方法。
2.4 优化决策环境。
危机决策的变革，与整个国家的发展、社会制度的变迁和个体的进步都是密切相关的，必须做好相关配套设施的建设。
法制环境的发展：加速决策的责任立法和决策程序的立法进程，用法制化的方式，明确危机决策各方的责、权、利；加快新闻立法和信息披露机制建设，保持适度的新闻自由，创造媒体公正介入危机报道的秩序。
社会参与机制的完善：建立和完善听证制度、新闻监督制度，利用网络技术等手段，提高危机决策的公开化、程序化、透明化程度；培育非政府组织，加强基层民主建设，促进我国公共管理结构的完善。
3.小结
科学的危机决策体系应该是一个由各级政府大力支持并积极参与，同时立足于国家实际情况，既充分运用现代科技力量，又广泛借鉴各国的经验，充分调动各种资源。公共危机决策体系的构建是一项系统工程，需要政府的高度重视与大力支持，整合管理学、经济学、民族学、生态学等学科知识和专家、学者的力量，以及社会各界的广泛参与，最终达到全面提高我国抵御各种危机的能力。
参考文献
［1］ 陈劲松.中国科学发展观［M］.北京：中国传媒大学出版社，2005
［2］ 陈伟.创新管理［M］.北京：科学出版社，2006
［3］ 房文双.西部民族地区的管理与发展［M］呼和浩特：内蒙古教育出版社，2007
［4］ 杨安华.民族地区突发事件与危机管理机制研究［J］.公共管理学报，2005年（3）
［5］ 薛澜.危机管理［M］.北京：清华大学出版社，2003