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3月21日，国家市场监督管理总局（以下简称“市场监管局”）正式成立。根据国务院机构改革方案，新部门不仅涵盖工商、质监、食药监的产品监管和标准化职能，还集纳了原属发改委、商务部和知识产权局的物价监管、反垄断和知识产权保护职能。此项调整，是对各地近年来市场监管综合机构改革探索的充分肯定， 必将促使我国社会主义市场经济体制进一步完善。
本次改革方案公布后，部分业内人士对食药监管职能整体并入市场监管总局感到意外。但如果认真梳理2013年以来相关领域的探索脉络，就不难理解此项改革的源流和逻辑。
2013年，国务院正式组建国家食品药品监督管理总局，将国家工商行政管理总局（以下简称“工商总局”）、国家质量监督检验检疫总局（以下简称“质检总局”）的食品安全监管职能纳入。相对于之前的分段监管体制，这本身就是一个“小综合”的过程。
2013年12月，浙江省出台市县食药监管体制改革指导意见， 明确提出对县级食药监与工商部门职能进行整合（市级也可整合），组建市场监督管理局。浙江也由此成为全国首个组建市场综合监管机构的省。随后，其他省份也开始启动市县层面的食药监管体制改革，最典型的例子是2014 年7月天津市在省级层面设立了市场监管委员会。
到2016年5月，全国独立设置食药监管机构的县市已经减少到40%。截至2017年2月，全国三分之一以上的副省级城市、四分之一的地级市、三分之二以上的县都实行了市场综合监管模式。可以说，这场被称为“地方推动中央”的综合监管改革实为大势所趋。
此轮改革前夕，考虑到药品监管的特殊性，专业监管和综合监管之间一直存在争议，关于市场监管总局的组建方式众说纷纭。部分学界专家以综合性程度为顺序，提出了五种“备选方案”：
第一种，中央到地方所有需要整合的机构，全部并入统一的市场监管局；第二种，中央到地方都成立市场监管局，但药品监管在市场监管系统内单列；第三种，中央到地方都分别成立市场监管局和健康委员会，食品监管划归市场监管系统，药品监管划归健康委员会，即“大市场 大健康”模式； 第四种，县级以上保留单独的食药监管局，县级及县级以下实行综合市场监管模式；第五种，中央到地方仍然保留单列的食药监管系统。从结果看，第二种思路成为了最终方案，综合监管理念略胜一筹。
近几年，市场综合监管改革之所以不断加强，主要有三方面原因：一是加强综合管理是现阶段改革的总趋势。十八大以来，我国的改革理念更注重加强党对国家机构的全面综合领导，加强职能相 近机构之间的合并与合作，这种思路直接影响了市场监管部门的组织调整方式。二是综合监管模式更适应“放管服”改革的要求。“放管服”的主要目标是降低市场准入门槛，改善营商环境，减少不必要的行政成本。综合监管模式由于部门更加集中、执法更加高效，因此更受企业欢迎。三是综合监管模式更适合中国现阶段的产业国情。与许多发达国家业已形成的“大市场”不同，中国的一般产业中，经营主体大多规模小、数量多、布局分散，集约化、专业化程度较低，市场规范意识淡薄。综合监管模式更有利于集中有限的行政监管资源覆盖基层、简约执法、预防风险。
一是期待内部机构设置更加科学合理。组建市场监管总局涉及众多司局级机构，例如：工商总局有16个司局级内设机构，质检总局有20个，食药总局有19个，这还不包括发改委和商务部的相关司局级机构。合并之后，必须本着“综合司局合并，职责相近的司局整合，主体业务司局原则不动”的原则，对内设机构进行科学合理的设置；应该在食品药品、特种设备、广告监管、反垄断以及价格监管等专业性较强的核心业务领域保留更多的独立内设机构，尽量精简综合性机构。一方面要努力避免让市场监管总局变成内设机构众多的“小国务院”；另一方面还要让市场监管总局履行好核心和专业职能。
二是期待处理好中央与各级地方的权责分配关系。政府机构改革是一种组织形式和机构的调整，将对监管工作的具体绩效产生一定影响，但这种影响是有限的。更为关键的是，在大市场监管体制的总体背景下，要尽快制定不同层级政府在市场监管工作方面的事权责权清单，推动各级政府在市场监管领域的科学分工与有效配合。应当根据各级政府的长处与不足、市场风险的高低以及跨地區溢出性的强弱，系统划分中央和各级地方政府的市场监管权和责任清单，区分市场监管中的中央权、地方权和共享权并做到权责相对一致，为各级政府承担相应责任提供依据。遇到存在分歧和模糊的地方，应当明确剩余监管权分配和仲裁的部门与流程。
三是期待实现真正的深度有机融合。在此前的地方综合监管模式改革中，曾经出现过一些分歧和矛盾，其原因在于不同部门人员的监管理念和知识结构存在差异。同时，执法文书、流程、制服的不统一，也令基层监管人员深感困扰。市场监管总局组建后，从中央到地方的各级市场监管部门应努力将“物理合并”转变为“化学合并”，不仅要统一名称和制服，更要在监管理念、监管风格、执法文书等深层问题上实现有机整合。个别地方因为特殊情况即便可以单设一些二级机构或合署办公，但也应在统一的市场监管体系下进行，否则会使改革效果大打折扣，甚至增加新的监管问题和风险。
四是期待更加关注基层监管局（所）的能力建设。可以预期，此轮机构改革之后，基层市场监管机构尤其是乡镇一级的市场监管所，在监管职能上将全面扩张。如果监管机构的工作力量无法得到充实，特别是监管部门的人员没有适度增加，那么基层监管机构的工作强度将进一步增大。建议市场监管总局借鉴公安系统的先进经验，用建设基层公安派出所的力度来推进基层市场监管所的建设。在现有条件下，要充分听取基层监管工作者的建议与看法，将上级局的一些监管力量适当下沉，适度扩充监管队伍；要降低各级监管机构职能的同质化程度，加强基层监管能力，打通监管政
策的“最后一公里”，避免基层监管人员重新陷入疲态和过度问责。
五是期待能够建立一套廉洁清正的监督机制。改革落实后，一些原本分散在其他部委、“含金量” 非常高的行政许可权、执法权都会集中在市场监管总局，使其成为一个“大权在握”的实权部门，一举一动都会对市场主体产生非常强烈的影响。在党风廉政建设不断深入的新形势下，社会各界都期待市场监管总局能够加强自我约束，提升制度建设能力，形成有效监督机制，为地方各级市场监管部门的廉政建设作出表率。
市场监管领域改革脉络
本次改革方案公布后，部分业内人士对食药监管职能整体并入市场监管总局感到意外。但如果认真梳理2013年以来相关领域的探索脉络，就不难理解此项改革的源流和逻辑。
2013年，国务院正式组建国家食品药品监督管理总局，将国家工商行政管理总局（以下简称“工商总局”）、国家质量监督检验检疫总局（以下简称“质检总局”）的食品安全监管职能纳入。相对于之前的分段监管体制，这本身就是一个“小综合”的过程。
2013年12月，浙江省出台市县食药监管体制改革指导意见， 明确提出对县级食药监与工商部门职能进行整合（市级也可整合），组建市场监督管理局。浙江也由此成为全国首个组建市场综合监管机构的省。随后，其他省份也开始启动市县层面的食药监管体制改革，最典型的例子是2014 年7月天津市在省级层面设立了市场监管委员会。
到2016年5月，全国独立设置食药监管机构的县市已经减少到40%。截至2017年2月，全国三分之一以上的副省级城市、四分之一的地级市、三分之二以上的县都实行了市场综合监管模式。可以说，这场被称为“地方推动中央”的综合监管改革实为大势所趋。
此轮改革前夕，考虑到药品监管的特殊性，专业监管和综合监管之间一直存在争议，关于市场监管总局的组建方式众说纷纭。部分学界专家以综合性程度为顺序，提出了五种“备选方案”：
第一种，中央到地方所有需要整合的机构，全部并入统一的市场监管局；第二种，中央到地方都成立市场监管局，但药品监管在市场监管系统内单列；第三种，中央到地方都分别成立市场监管局和健康委员会，食品监管划归市场监管系统，药品监管划归健康委员会，即“大市场 大健康”模式； 第四种，县级以上保留单独的食药监管局，县级及县级以下实行综合市场监管模式；第五种，中央到地方仍然保留单列的食药监管系统。从结果看，第二种思路成为了最终方案，综合监管理念略胜一筹。
为何加强市场监管领域改革
近几年，市场综合监管改革之所以不断加强，主要有三方面原因：一是加强综合管理是现阶段改革的总趋势。十八大以来，我国的改革理念更注重加强党对国家机构的全面综合领导，加强职能相 近机构之间的合并与合作，这种思路直接影响了市场监管部门的组织调整方式。二是综合监管模式更适应“放管服”改革的要求。“放管服”的主要目标是降低市场准入门槛，改善营商环境，减少不必要的行政成本。综合监管模式由于部门更加集中、执法更加高效，因此更受企业欢迎。三是综合监管模式更适合中国现阶段的产业国情。与许多发达国家业已形成的“大市场”不同，中国的一般产业中，经营主体大多规模小、数量多、布局分散，集约化、专业化程度较低，市场规范意识淡薄。综合监管模式更有利于集中有限的行政监管资源覆盖基层、简约执法、预防风险。
对国家市场监管总局的期待
一是期待内部机构设置更加科学合理。组建市场监管总局涉及众多司局级机构，例如：工商总局有16个司局级内设机构，质检总局有20个，食药总局有19个，这还不包括发改委和商务部的相关司局级机构。合并之后，必须本着“综合司局合并，职责相近的司局整合，主体业务司局原则不动”的原则，对内设机构进行科学合理的设置；应该在食品药品、特种设备、广告监管、反垄断以及价格监管等专业性较强的核心业务领域保留更多的独立内设机构，尽量精简综合性机构。一方面要努力避免让市场监管总局变成内设机构众多的“小国务院”；另一方面还要让市场监管总局履行好核心和专业职能。
二是期待处理好中央与各级地方的权责分配关系。政府机构改革是一种组织形式和机构的调整，将对监管工作的具体绩效产生一定影响，但这种影响是有限的。更为关键的是，在大市场监管体制的总体背景下，要尽快制定不同层级政府在市场监管工作方面的事权责权清单，推动各级政府在市场监管领域的科学分工与有效配合。应当根据各级政府的长处与不足、市场风险的高低以及跨地區溢出性的强弱，系统划分中央和各级地方政府的市场监管权和责任清单，区分市场监管中的中央权、地方权和共享权并做到权责相对一致，为各级政府承担相应责任提供依据。遇到存在分歧和模糊的地方，应当明确剩余监管权分配和仲裁的部门与流程。
三是期待实现真正的深度有机融合。在此前的地方综合监管模式改革中，曾经出现过一些分歧和矛盾，其原因在于不同部门人员的监管理念和知识结构存在差异。同时，执法文书、流程、制服的不统一，也令基层监管人员深感困扰。市场监管总局组建后，从中央到地方的各级市场监管部门应努力将“物理合并”转变为“化学合并”，不仅要统一名称和制服，更要在监管理念、监管风格、执法文书等深层问题上实现有机整合。个别地方因为特殊情况即便可以单设一些二级机构或合署办公，但也应在统一的市场监管体系下进行，否则会使改革效果大打折扣，甚至增加新的监管问题和风险。
四是期待更加关注基层监管局（所）的能力建设。可以预期，此轮机构改革之后，基层市场监管机构尤其是乡镇一级的市场监管所，在监管职能上将全面扩张。如果监管机构的工作力量无法得到充实，特别是监管部门的人员没有适度增加，那么基层监管机构的工作强度将进一步增大。建议市场监管总局借鉴公安系统的先进经验，用建设基层公安派出所的力度来推进基层市场监管所的建设。在现有条件下，要充分听取基层监管工作者的建议与看法，将上级局的一些监管力量适当下沉，适度扩充监管队伍；要降低各级监管机构职能的同质化程度，加强基层监管能力，打通监管政
策的“最后一公里”，避免基层监管人员重新陷入疲态和过度问责。
五是期待能够建立一套廉洁清正的监督机制。改革落实后，一些原本分散在其他部委、“含金量” 非常高的行政许可权、执法权都会集中在市场监管总局，使其成为一个“大权在握”的实权部门，一举一动都会对市场主体产生非常强烈的影响。在党风廉政建设不断深入的新形势下，社会各界都期待市场监管总局能够加强自我约束，提升制度建设能力，形成有效监督机制，为地方各级市场监管部门的廉政建设作出表率。