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一、县乡财政困难的表现形式
(一)财政收支矛盾日益突出
在公共财政框架下，根据受益原则，地方政府越来越多地被要求对地区性公共产品进行投资，因而与许多区域性公共产品受益人最接近的县级政府必然增加了许多事权和责任。以呼和浩特市为例，2005年，该市旗县级政府的地方财政一般预算收入共有26亿元，旗县级政府平均的地方财政收入为29079．44万元。呼和浩特市的9个旗县区中，赛罕区、新城区、回民区、玉泉区为市辖区，收入均过亿元，且能实现收支平衡，而土左旗、托县、和林县、武川县和清水河县等5个旗县中，有3个旗县区的收入过亿元，但都未能实现本级财政的收支平衡，而且本级财政收入与支出差距很大。武川县财政支出缺口16316万元，相当于当年财政收入的363．1％；清水河县财政支出缺口13767万元，相当于当年财政收入的316．4％；土左旗财政支出缺口22888万元，相当于当年完成的财政收入的108．3％；和林县财政支出缺口21040万元，相当于当年完成财政收入的93-13％；托县财政支出缺口20614万元，相当于当年完成的财政收入的47．1％。
(二)各旗县区财政收入不平衡，严重制约了地区经济的发展
经济决定财政，各旗县区之间经济发展水平的高低对财政能力的强弱有着决定性和直接性的影响，是旗县区财力供给矛盾发展的内因。在支出需求和成本相当的情况下，经济水平发展高的赛罕区、回民区、玉泉区税源基础宽广，财源相对充足，财力规模较大，增长也较快。例如：赛罕区2001年财政收入8553万元，2002年12525万元．2003年26823万元，2004年39523万元，2005年48733万元．2005年形成的财政收入是2001年的5．7倍，因此形成财政能力也较强；相反，土左旗、托县、和林县、武川县、清水河县经济发展水平低，财力结构单一，税基窄，其财力规模较小，财力水平较低，财力增长也较慢，财政能力也相对较弱。
(三)乡镇财权纷纷上划，县乡分配关系扭曲
县乡财政发展中，乡镇财政遇到的问题和矛盾最多。据初步统计，当前县乡两级工资拖欠和债务负担约有80％以上在乡镇。在尚未找到治本之策的情况下，通过职能上移、财权上划的办法，来缓解乡镇财政中的问题，除了原先上划的“七站八所”及国税、地税、工商、技术监督等部门被先后上划外，农村中小学生教师工资上划和农村中小学收费脱离户管理后，给县乡财政带来了很大的负面效应。从乡镇层面看，一些职能和财权上划后，乡镇财政主要任务只剩下本级政府几十人的工资支出，其预算编制、执行和监督方面的职能形同虚设。乡镇作为一级政府、一级财政的职能受到严重削弱。从县级层面看，农村中小学教师工资上划后，一方面变分散矛盾为集中矛盾，增加了县级财政压力；另一方面导致上划人员的工资高于乡镇财政供给人员，从而造成了新的矛盾。这种被扭曲的县乡财政分配关系将进一步弱化乡镇财政职能，使县乡两级财政的运行状况趋于复杂。
二、旗县区财政困难成因分析
(一)经济因素
近几年来，呼和浩特市县域经济发展整体上取得了一定的成就。但真正意义上的县域经济发展并不理想，突出表现在大部分旗县区经济总量规模较小，除新城区、回民区、玉泉区、赛罕区4个市辖区区属经济总量(GDP)相对较大外，其余旗县经济总量水平相对较低，只占全市GDP的28．6％。
2005年全市GDP为743．66亿元，人均约29049元；财政收入81．88亿元；城镇居民人均可支配收入12150元；农牧民人均纯收入4631元。但各旗县区发展很不平衡，GDP最高的新城区达到148．54亿元，最低的清水河县只有12．3亿元，只相当于新城区的8．28％。新城区人均GDP是全市的1．57倍；而人均GDP最低的清水河县，只有全市人均GDP的31％。财政收入最高的赛罕区达到8．6亿元，而最低的清水河县只有0．4亿元。城镇居民人均可支配收入高于全市平均水平的新城区、赛罕区人口占全市城镇人口的32．32％，最高的新城区达到14229元，其余7个旗县区尚有占全市67．68％的城镇居民人均收入低于全市平均水平，最低的清水河县城镇居民人均可支配收入只占全市的一半。农牧民人均纯收入最低的武川县只占农牧民人均纯收入最高的回民区的37．43％。从以上分析中可以看到，呼和浩特市旗县区经济发展水平极不平衡，4个市辖区的经济发展水平较好，而5个旗县的经济发展水平较落后。
2002年，呼和浩特市实行了下调税源的新的财税体制，为市4区区域经济注入了新鲜血液，而且也给市4区带来了大量的税源。这从另一个侧面反映了旗县区自身财源不足，结构单一，过分依赖区域内大中型企业的现状。5个旗县中，财政收入较好的和林县和托县，也是依靠大企业的发展实现了县域经济的壮大。托县依托周边地区丰富的煤炭资源，引进建设了国家级重点项目——大唐托电项目，并以此为依托开发建设了电工业园区，初步形成了电力、生物制药、冶金、化工、航天生物工程5大支柱产业。和林县依托牛、华欧、宇航人等龙头企业，成功培育形成了乳、肉、薯、沙棘柠条4大产业链，收到“农民增收、企业发展、财政改善”的效果。
城镇化的进程不快。由于呼和浩特市城镇化布局密度低、城市人口规模小、城镇经济占地区经济比重不高、农业人口多，城市化对促进整个国民经济发展，特别是推进工业化的作用还没有充分发挥出来，对地区经济的辐射带动作用也不强。
(二)体制因素
财政管理体制不完善。一是收入上移，税源不足。国家先后增值税的75％、消费税的100％、企业所得税和个人所得税的60％，上划作为中央级收入，而留给地方的只是一些数额小、零散、不稳定和征收成本较高的小税种，县乡公共开支缺少必要的税收来源。加之国家出台一系列减收增支政策，导致县乡收入来源渠道狭窄，支出增长快，超出县乡财政承受能力；二是财力上划，层层分割，使县乡财政成为最弱的两级财政；三是支出下移，责任下推，财政体制改革始终没有解决好财权划分模式与“事权”(职责)划分模式不对称的问题。
转移支付的力度不够。在自主收入本来就少的情况下，得到的拨款又少，导致县乡财政总收入不足。政府财权、事权划分不对称。财政转移支付规模小，结构不合理，且缺乏监督，安排随意性大，标准不规范，立法不完善。
(三)社会因素
思想观念上的错误认识。由于老百姓长期受计划经济时期国家统收统支做法的影响，认为政府应该包办一切事务，作为财政来讲，就要为这些事务的解决提供财力保障，这给财政部门带来了沉重的负担，尤其是基层财政，他们直接面对的是广大人民群众的诉求，而基层财政部门掌握的资金有限，并且受到上级管理部门的监管，这就形成了事权和财权的矛盾。
近几年，农村市场启而不动，根子在于农民的生活方式 离市场经济太远，农民对城市的依赖度低，形不成对工业品需求旺盛的市场。这是城乡割裂的“二元化”社会结构所致。
现行干部考核任用办法存在缺陷，财政供养人员庞杂，财政负担的刚性支出越来越大。旗县领导调任频繁，使干部急功近利的短期行为比较普遍，许多旗县的政绩工程“遍地开花”，而旗县领导一走了之，该提拔的提拔，该异地做官的做官，虚假的政绩和沉重的债务负担影响不到旗县领导的仕途。同时，没有建立严格的领导干部离任的财政财务和资产审计制度，使旗县的资金紧缺，资金管理松散与资金浪费现象并存。
由于呼和浩特市旗县经济不发达，可供选择的就业范围窄，相对来说吃财政饭的部门收入水平相对较高而且比较稳定，造成了择业人员在就业时总是选择这些行业、部门作为第一目标，财政负担的人员越来越多。2005年旗县财政负担人员达到39716人，全年工资性高达4．59亿元，占到旗县财政支出的40．2％。
三、解决县乡财政困难的建议
(一)支持县域经济发展，做大县乡财政“蛋糕”
加速培育县域经济新的增长点，创新地方财源建设新思路，实现县乡财政收入快速增长。必须立足于市场的发展来获取财源，创新生财观念，通过满足公共需求，建立公共财政体系，为市场经济创造良好的秩序和环境，促进经济的快速发展。实行公共财政本身，就包含着财源建设的重要内容，而且是更加宏观的财源建设，它能促进整个社会经济的总体发展，进而带来更多的直接财源和间接财源。
创建优良经济发展环境，发挥软环境的硬作用。本着人无我有，人有我优的原则，用优惠政策吸引投资者、留住投资者、保护投资者、致富投资者。可以采取政府出资、企业出资、招商引资、社会筹资等办法，对城乡基础设施进行大规模建设。城市管理上，把强化管理和体制创新结合起来，理顺区街关系，明确责任，促进城市管理步入市场化轨道，走出一条城市经营和管理的新路。
(二)调整和完善现行财政体制，科学合理划分财权与事权
明确各级政府的支出责任，做到财权与事权相统一。完善县乡财政体制。创造县乡财政解困的体制环境，切实为县乡财政解困减负。
(三)加大财政转移支付力度，建立规范的转移支付制度
规范转移支付制度，要以公共服务能力的均等化为目标，以标准收入、支出作为分配财力的基础，通过更好地衡量支出需求和财政能力来完善目前所使用的公式化的激励机制，逐步合并一些具有一般转移支付性质的补助项目，提高具有均等化作用的转移支付比重。
(四)严格财政管理，促进财政的法制化建设
完善理财法制环境，依法编制和执行预算，增强预算约束力。深化预算制度改革，整合政府财力资源。加强机构和人员编制管理，压缩财政供养范围。加强政府债务管理，化解债务风险。
解决县乡财政困难是一项复杂的系统工程，不可能毕其功于一役。需要采取切实有效的政策与措施，加快制度、体制和机制创新。只要坚持标本兼治，多管齐下，综合治理，持之以恒，才能走活解决县乡财政困难这盘棋。