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摘 要：自20世纪以来，随着社会和经济快速发展，西方发达国家的城市化水平不断增进，向外扩张和向内集聚的城市发展模式使得其规模从原来的单一分散到冗杂繁复从而发展到后期的逐渐外延，区域合作的协调运作和城市功能重构成为必然。新区域主义理论在全球区域经济一体化的趋势中诞生，结合我国当前区域治理战略转型的困境分析，在新区域主义范式的催生下形成的区域合作治理实践对我国社会经济转型期加强城市管理具有重要的借鉴意义。
关键词：新区域主义；区域治理；制度创新；政策转型
一、新区域主义理论阐释
（一）理论渊源
20世纪30年代末期，伴随西方资本主义国家大中型城市工业水平的迅速发展和城市区域问题的日益突出，政府主导下的区域主义（Regionalism）应运而生，以其强大的组织推动力度为城市区域规划和协调运作提供了广泛的物质基础和政策支撑。此后到20世纪80年代，新的劳动地域分工在世界范围内延伸，后工业社会的合作形态和生产经营模式催动着区域合理化发展的态势。城镇区域化、区域一体化日益成为全球发展的趋势，“新区域地理学”随之兴起，通过区域融合机制实现社会、经济及生态环境的合理优化和区域可持续发展等方面的认识与实践。为新的区域规划相关理论的出现奠定了基础。[1]
（二）基本内涵
与旧区域主义理论内涵相比，新区域主义理论在肯定区域主体间的相互配合和协同模式下的发展思路下，进一步批判和发展了区域主义，使新区域主义更多地赋予“复合、集约、创新、合作”的理念而被区域资源整合相关政策实践加以广泛运用。基于协作治理的新区域主义主要体现了以下的理论内涵和特征：
一是“多元性”。相比旧区域主义理论指导下单一的自上而下直线型政府驱动模式，新区域主义理论引入了各层级政府、非政府及其他社会组织、团体等多元治理主体，在既定的范式规范下形成相互作用、相互依赖的合作关系。
二是“综合性”。新区域主义所涉及的范畴、内涵、形式和外部表征与传统的区域理念有着一定程度的区别，以区域之间协同的领域综合性为准则，打破区域主体政府间的直线单向度，贯以非政府组织、社会组织、社会团体、海外组织等多元参与主体的综合协作。
三是“介入性”。新区域主义的政策指向具有一定的介入性特征，力求从区域内部与外部地缘建立起稳定、高效、持续的可协同性发展，引入更为广泛的兼容型区域合作模式，从而在根本上解决区域之间存在的空间壁垒。
二、新区域主义的理论指导与实践模式
（一）理论指导
在信息系统化高度发展的城市建设过程中，新区域主义基于规范性与科学性视角为日渐延展的公共事务项目范围提供了一种全新的治理范式。新区域主义的核心概念的提出，首先在治理理念上扩充了区域整合的主体范围，从政策制定上提倡公权到私权的让渡；其次，不同于旧理念时期传统的国家一元化治理模式以及单一的治理主体，从源头上提出了多级治理（Multi-level Governance System），构建复合型区域参与机制与互动网络；再次，引入公民社会和私人部门等多元治理主体，实行政府、社会组织、公民团体、私营部门等主体的联合治理（Joined-up Governance），形成一种嵌入式经济和政治发展新模式，推动非政府组织及私人部门参与。
（二）实践模式
1.多种层次的区域功能空间
西方学者根据多极化的经济政治合作模式提出的区域性（Regional）概念和区域发展阶段论观点，将区域治理在功能取向上划分为五大层次，即区域空间（元区域）、区域复合体（作为社会体系的区域）、区域社会（区域公民社会）、区域共同体（一种行为主体）和区域国家（一种制度化的政治实体）。[2]
2.网络化的治理决策模型
在治理理论和系统理论视野下衍生的新区域主义，从政策实践上打破了旧区域主义“自上而下的传输路径”和“依靠传统制度均衡维持区域秩序”等观点，引出了具有联接性的网络化治理路径。突破先前垂直的单向性“命令—服从”关系，向“平等、民主、协商”的秩序下不断发展。
3.多重价值目标的综合平衡
新区域主义的实践模式在全球价值链、区域分工、区域结社等社会经济发展领域奠定了重要的基础，即通过利益整合、资源划分、产业调和等制度手段实现区域间的互惠共赢。在经济效率、社会公平、环境友好、文化融合等多重价值目标的要求下形成了综合协调的区域发展观。[3]
三、我国区域治理战略转型的困境分析
与起步较早的西方发达国家相比，我国区域治理和区域规划的相关理论支撑体系与实践模式探索还处于初步阶段，当前的主要探讨方面还流于“区域具体问题具体分析”的形式，相对于新区域主义提出的价值概念即“关注社会公平、生态、和谐、可持续的发展目标”有所差距，具体面临以下几种困境：
（一）制度设计功能薄弱
目前，我国区域治理的理论基础和还基本停留在旧区域主义和理性官僚制模式的层面上，在指导源头上未能给我国新一轮的区域合作规划发挥高效的制度设计功能，由于对系统治理理论本质概念理解的相对欠缺，我国的区域制度设计未能充分体现出区域治理中政府组织、非政府组织以及社会团体组织的平等参与性和制度认同感。
（二）政策支持尚未到位
当前形势下的区域合作治理实践需要高效合理的政策体系的支持，而我国尚未形成在一体化和城市化双轨背景下作用的规范的区域治理公共政策模式。目前区域政策的实施缺乏目标导向和行动导向，未能够在法律制度层面构建完善的支撑体系，加之政策逻辑在实施过程中的模糊性和封闭性致使我国区域保护主义、产业垄断、“竞合”失效等问题逐渐凸显。
（三）实施机制亟待完善
目前，我国原有的制度机制带动的区域规划路径多集中于产业分割与合并、城市区域规划、新型城镇化、城市功能集聚与整合等方面，而在综合区域资源配置、政府与多元治理主体良性互动机制以及空间网络规范机制等尚未得到深度研究。需要从多方治理主体统筹区域发展研究等方向出发，“促进区域政策与产业政策、财政金融政策、人口政策等其它专项政策的相互匹配与融合。”[3] 四、新区域主义对我国区域治理的现实意义
在当前区域一体化与经济复合化的双轨作用下，我国新一轮的区域规划政策亟需着重于新的政策转型、模式转换和体制变更，通过借鉴新区域主义的理论实践经验，对推进我国区域社会包容性和地缘认同感具有重要的启示意义。
（一）政策转型：树立规范的法律框架和制度逻辑
就我国目前存在的区域法治建设问题分析得出，区域发展中面临的现实困境的解决，亟需构建一套顺应目前全球化背景与后公共管理语境的法律框架，将现有的垂直且单一的区域治理模式从制度设计层面尽可能地转型到多元网络化治理模式。在一定意义上看，“利益平衡既是一个法律设计的问题也是一个政策重新架构的问题。”[4]完善合理的法律框架能够引导我国秉承科学且高效的区域发展理念，破除计划经济时期和旧区域主义时期传统封闭的理性物质化区域观念。
完善区域制度健全机制，结合特定区域实际情况，对区域规划实施机制加以取鉴以明确区域治理政策行动主体目标及其责任使命。区域规划决策部门作为主要导向的区域规划行动主体需要在制度实施源头上树立科学的区域观，在规范性的政策文件指导下合理下放职权于下级部门，克服旧体制下的多重职权管理和官僚主义弊端，从而推动我国在现阶段的区域体制变革。
（二）模式转型：架构复合型网络协作体系和区域产业格局
在新一轮区域规划转型目标实施过程中，中央政府适时干预区域经济政策的思路从传统的“自上而下”路径转变到“自上而下”的规划趋向，形成由地方政府提出方案设计而中央政府审核批复的区域开发战略的转型实践。
地方政府在区域改革目标的引领下开始探索适应于本地区的发展状况的转型策略。国家发改委于2010年5月24日组织制定的《长江三角洲地区区域规划》的实施，在明确区域合作必要性的前提下，建立起网络式区域合作模式。
图1 长三角区域规划“三结构一网络”范式图
“三结构一网络”套路范式强调在重构区域经济格局的过程中促进社会、环境、人口发展中的良性互动，摒除传统区域主义下政府干预过多、市场主体的地位和作用弱化造成的区域经济与产业同构现象在市场机制作用的基础上实现“竞合”双赢。
（三）机制转型：提升区域空间功能和健全良性互动机制
新区域主义中提出的区域层级概念，要求转型过程中的各类区域维持在多重空间尺度的运动范畴下，不仅仅包括了国家层面之上的各类区域，还囊括了国家层面之下的各个微观治理层级。这一空间理论的转型能够为我国目前存在的区域问题有关键的启示作用：一方面，当前国内在区域经济规划与空间规划机制建设中的欠缺，导致“区域经济发展的‘流的空间’与行政管理‘点的空间’有所分离，”[5]另一方面，在亟需打破我国行政区划阻隔的现实环境下，解决特定区域的发展问题和培育区域间“次增长极”的目标需要从各区域内部形成统一的协调空间机制，发挥新一轮区域政策的空间效应。
健全我国区域治理良性互动机制，要求建构一个集“网络机制、组织机制、协调机制”于一体的区域规划全过程模式。
首先，区域合作的网络机制建立需要在形成稳固伙伴关系的前提下，通过政府机构及其与社会组织构成全面的沟通合作网络，在不同利益主体之间发展横向和纵向的合作与交流平台，从而为区域间经济发展、社会稳定、信息交流、文化融合、政策调整以及整个区域经济和社会的自我提升和创新起到积极的促进作用。
其次，区域合作组织机制的建立，前提是明确制度化的区域规划协调责任主体。随着新区域主义思潮的逐渐渗透和影响，国家和地方政府在执政实践中应该全面考虑到现代公共治理语境下产生的纷繁复杂的区域问题，意味着需要一个能够合理配置资源和驱动价值取向的特定治理模式，从单独依靠政府能力转型到借助其他力量进行合作以达成共识并协同行动。
最后，区域合作协调机制的建立，旨在厘清区域政策与规划在社会治理区域中的功能范围。从我国行政管理体制的现实出发，区域协作机制的建立需要由上级政府部门设立有权威的协调性机构作为支撑保障，如设立“国家区域规划委员会”负责制定国家级区域规划，实施区域产业布局谋划，协调跨省区治理主体利益关系等，同时在下级的区域层面设立对应管理委员会，负责区域具体协调事务，让各个子区域、经济主体、企业、单位、社会组织都能够积极活跃于全球化氛围的市场环境下，通过灵活的、广泛的合作发挥区域经济轮轴和辐条的作用。（作者单位：云南大学）
参考文献：
[1] 殷为华，沈玉芳，杨万钟等.基于新区域主义的我国区域规划转型研究[J].地域研究与开发，2007，26（5）：12-15.
[2] 郑先武.“新区域主义”的核心特征[J].国际观察，2007，（5）：58-64.
[3] 殷为华.基于新区域主义的我国新概念区域规划研究[D].华东师范大学，2009.
[4] 全永波.基于新区域主义视角的区域合作治理探析[J].中国行政管理，2012，（4）：78-81.
[5] 曹海军，霍伟桦.城市治理理论的范式转换及其对中国的启示[J].中国行政管理，2013，（7）：94-99.
关键词：新区域主义；区域治理；制度创新；政策转型
一、新区域主义理论阐释
（一）理论渊源
20世纪30年代末期，伴随西方资本主义国家大中型城市工业水平的迅速发展和城市区域问题的日益突出，政府主导下的区域主义（Regionalism）应运而生，以其强大的组织推动力度为城市区域规划和协调运作提供了广泛的物质基础和政策支撑。此后到20世纪80年代，新的劳动地域分工在世界范围内延伸，后工业社会的合作形态和生产经营模式催动着区域合理化发展的态势。城镇区域化、区域一体化日益成为全球发展的趋势，“新区域地理学”随之兴起，通过区域融合机制实现社会、经济及生态环境的合理优化和区域可持续发展等方面的认识与实践。为新的区域规划相关理论的出现奠定了基础。[1]
（二）基本内涵
与旧区域主义理论内涵相比，新区域主义理论在肯定区域主体间的相互配合和协同模式下的发展思路下，进一步批判和发展了区域主义，使新区域主义更多地赋予“复合、集约、创新、合作”的理念而被区域资源整合相关政策实践加以广泛运用。基于协作治理的新区域主义主要体现了以下的理论内涵和特征：
一是“多元性”。相比旧区域主义理论指导下单一的自上而下直线型政府驱动模式，新区域主义理论引入了各层级政府、非政府及其他社会组织、团体等多元治理主体，在既定的范式规范下形成相互作用、相互依赖的合作关系。
二是“综合性”。新区域主义所涉及的范畴、内涵、形式和外部表征与传统的区域理念有着一定程度的区别，以区域之间协同的领域综合性为准则，打破区域主体政府间的直线单向度，贯以非政府组织、社会组织、社会团体、海外组织等多元参与主体的综合协作。
三是“介入性”。新区域主义的政策指向具有一定的介入性特征，力求从区域内部与外部地缘建立起稳定、高效、持续的可协同性发展，引入更为广泛的兼容型区域合作模式，从而在根本上解决区域之间存在的空间壁垒。
二、新区域主义的理论指导与实践模式
（一）理论指导
在信息系统化高度发展的城市建设过程中，新区域主义基于规范性与科学性视角为日渐延展的公共事务项目范围提供了一种全新的治理范式。新区域主义的核心概念的提出，首先在治理理念上扩充了区域整合的主体范围，从政策制定上提倡公权到私权的让渡；其次，不同于旧理念时期传统的国家一元化治理模式以及单一的治理主体，从源头上提出了多级治理（Multi-level Governance System），构建复合型区域参与机制与互动网络；再次，引入公民社会和私人部门等多元治理主体，实行政府、社会组织、公民团体、私营部门等主体的联合治理（Joined-up Governance），形成一种嵌入式经济和政治发展新模式，推动非政府组织及私人部门参与。
（二）实践模式
1.多种层次的区域功能空间
西方学者根据多极化的经济政治合作模式提出的区域性（Regional）概念和区域发展阶段论观点，将区域治理在功能取向上划分为五大层次，即区域空间（元区域）、区域复合体（作为社会体系的区域）、区域社会（区域公民社会）、区域共同体（一种行为主体）和区域国家（一种制度化的政治实体）。[2]
2.网络化的治理决策模型
在治理理论和系统理论视野下衍生的新区域主义，从政策实践上打破了旧区域主义“自上而下的传输路径”和“依靠传统制度均衡维持区域秩序”等观点，引出了具有联接性的网络化治理路径。突破先前垂直的单向性“命令—服从”关系，向“平等、民主、协商”的秩序下不断发展。
3.多重价值目标的综合平衡
新区域主义的实践模式在全球价值链、区域分工、区域结社等社会经济发展领域奠定了重要的基础，即通过利益整合、资源划分、产业调和等制度手段实现区域间的互惠共赢。在经济效率、社会公平、环境友好、文化融合等多重价值目标的要求下形成了综合协调的区域发展观。[3]
三、我国区域治理战略转型的困境分析
与起步较早的西方发达国家相比，我国区域治理和区域规划的相关理论支撑体系与实践模式探索还处于初步阶段，当前的主要探讨方面还流于“区域具体问题具体分析”的形式，相对于新区域主义提出的价值概念即“关注社会公平、生态、和谐、可持续的发展目标”有所差距，具体面临以下几种困境：
（一）制度设计功能薄弱
目前，我国区域治理的理论基础和还基本停留在旧区域主义和理性官僚制模式的层面上，在指导源头上未能给我国新一轮的区域合作规划发挥高效的制度设计功能，由于对系统治理理论本质概念理解的相对欠缺，我国的区域制度设计未能充分体现出区域治理中政府组织、非政府组织以及社会团体组织的平等参与性和制度认同感。
（二）政策支持尚未到位
当前形势下的区域合作治理实践需要高效合理的政策体系的支持，而我国尚未形成在一体化和城市化双轨背景下作用的规范的区域治理公共政策模式。目前区域政策的实施缺乏目标导向和行动导向，未能够在法律制度层面构建完善的支撑体系，加之政策逻辑在实施过程中的模糊性和封闭性致使我国区域保护主义、产业垄断、“竞合”失效等问题逐渐凸显。
（三）实施机制亟待完善
目前，我国原有的制度机制带动的区域规划路径多集中于产业分割与合并、城市区域规划、新型城镇化、城市功能集聚与整合等方面，而在综合区域资源配置、政府与多元治理主体良性互动机制以及空间网络规范机制等尚未得到深度研究。需要从多方治理主体统筹区域发展研究等方向出发，“促进区域政策与产业政策、财政金融政策、人口政策等其它专项政策的相互匹配与融合。”[3] 四、新区域主义对我国区域治理的现实意义
在当前区域一体化与经济复合化的双轨作用下，我国新一轮的区域规划政策亟需着重于新的政策转型、模式转换和体制变更，通过借鉴新区域主义的理论实践经验，对推进我国区域社会包容性和地缘认同感具有重要的启示意义。
（一）政策转型：树立规范的法律框架和制度逻辑
就我国目前存在的区域法治建设问题分析得出，区域发展中面临的现实困境的解决，亟需构建一套顺应目前全球化背景与后公共管理语境的法律框架，将现有的垂直且单一的区域治理模式从制度设计层面尽可能地转型到多元网络化治理模式。在一定意义上看，“利益平衡既是一个法律设计的问题也是一个政策重新架构的问题。”[4]完善合理的法律框架能够引导我国秉承科学且高效的区域发展理念，破除计划经济时期和旧区域主义时期传统封闭的理性物质化区域观念。
完善区域制度健全机制，结合特定区域实际情况，对区域规划实施机制加以取鉴以明确区域治理政策行动主体目标及其责任使命。区域规划决策部门作为主要导向的区域规划行动主体需要在制度实施源头上树立科学的区域观，在规范性的政策文件指导下合理下放职权于下级部门，克服旧体制下的多重职权管理和官僚主义弊端，从而推动我国在现阶段的区域体制变革。
（二）模式转型：架构复合型网络协作体系和区域产业格局
在新一轮区域规划转型目标实施过程中，中央政府适时干预区域经济政策的思路从传统的“自上而下”路径转变到“自上而下”的规划趋向，形成由地方政府提出方案设计而中央政府审核批复的区域开发战略的转型实践。
地方政府在区域改革目标的引领下开始探索适应于本地区的发展状况的转型策略。国家发改委于2010年5月24日组织制定的《长江三角洲地区区域规划》的实施，在明确区域合作必要性的前提下，建立起网络式区域合作模式。
图1 长三角区域规划“三结构一网络”范式图
“三结构一网络”套路范式强调在重构区域经济格局的过程中促进社会、环境、人口发展中的良性互动，摒除传统区域主义下政府干预过多、市场主体的地位和作用弱化造成的区域经济与产业同构现象在市场机制作用的基础上实现“竞合”双赢。
（三）机制转型：提升区域空间功能和健全良性互动机制
新区域主义中提出的区域层级概念，要求转型过程中的各类区域维持在多重空间尺度的运动范畴下，不仅仅包括了国家层面之上的各类区域，还囊括了国家层面之下的各个微观治理层级。这一空间理论的转型能够为我国目前存在的区域问题有关键的启示作用：一方面，当前国内在区域经济规划与空间规划机制建设中的欠缺，导致“区域经济发展的‘流的空间’与行政管理‘点的空间’有所分离，”[5]另一方面，在亟需打破我国行政区划阻隔的现实环境下，解决特定区域的发展问题和培育区域间“次增长极”的目标需要从各区域内部形成统一的协调空间机制，发挥新一轮区域政策的空间效应。
健全我国区域治理良性互动机制，要求建构一个集“网络机制、组织机制、协调机制”于一体的区域规划全过程模式。
首先，区域合作的网络机制建立需要在形成稳固伙伴关系的前提下，通过政府机构及其与社会组织构成全面的沟通合作网络，在不同利益主体之间发展横向和纵向的合作与交流平台，从而为区域间经济发展、社会稳定、信息交流、文化融合、政策调整以及整个区域经济和社会的自我提升和创新起到积极的促进作用。
其次，区域合作组织机制的建立，前提是明确制度化的区域规划协调责任主体。随着新区域主义思潮的逐渐渗透和影响，国家和地方政府在执政实践中应该全面考虑到现代公共治理语境下产生的纷繁复杂的区域问题，意味着需要一个能够合理配置资源和驱动价值取向的特定治理模式，从单独依靠政府能力转型到借助其他力量进行合作以达成共识并协同行动。
最后，区域合作协调机制的建立，旨在厘清区域政策与规划在社会治理区域中的功能范围。从我国行政管理体制的现实出发，区域协作机制的建立需要由上级政府部门设立有权威的协调性机构作为支撑保障，如设立“国家区域规划委员会”负责制定国家级区域规划，实施区域产业布局谋划，协调跨省区治理主体利益关系等，同时在下级的区域层面设立对应管理委员会，负责区域具体协调事务，让各个子区域、经济主体、企业、单位、社会组织都能够积极活跃于全球化氛围的市场环境下，通过灵活的、广泛的合作发挥区域经济轮轴和辐条的作用。（作者单位：云南大学）
参考文献：
[1] 殷为华，沈玉芳，杨万钟等.基于新区域主义的我国区域规划转型研究[J].地域研究与开发，2007，26（5）：12-15.
[2] 郑先武.“新区域主义”的核心特征[J].国际观察，2007，（5）：58-64.
[3] 殷为华.基于新区域主义的我国新概念区域规划研究[D].华东师范大学，2009.
[4] 全永波.基于新区域主义视角的区域合作治理探析[J].中国行政管理，2012，（4）：78-81.
[5] 曹海军，霍伟桦.城市治理理论的范式转换及其对中国的启示[J].中国行政管理，2013，（7）：94-99.