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[摘要]目前，从现行国家层面法律制度看，农村宅基地基本上不参加社会经济流转，受到较为严格的法律限制。在不断深入改革开放的进程中，国家现行农村宅基地法律制度于发展要求滞后的问题凸显，亟待进一步改革完善。笔者认为应当做好舆论先行、充分调查研究、抓好试点实验、统一法律制度保障等几个方面的工作，积极稳妥有序推进我国农村宅基地制度的改革与完善。
[关键词]农村宅基地；制度；改革完善；思考
一、建国后我国农村宅基地制度简况
农村宅基地，是指农户或者农民个人依法获取的用作建造房屋、庭院的集体所有的土地。
1949年建国至今，在不同历史发展时期，我国先后发布的规范性法律文件涉及农村宅基地制度的主要有：1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过并颁布了我国第一部宪法。其第8条规定：“法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”1962年9月27日，党的第八届中央委员会第十次会议通过并颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》），第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”后来1975年、1978年、1982年的宪法都坚持了农村土地归农村集体经济组织所有的制度，2004年修正的宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”我国《土地管理法》、《担保法》和《物权法》等重要法律，在农村宅基地属于集体所有上均与宪法保持一致。《担保法》第37条还明确规定农村宅基地的土地使用权，不得抵押。1999年，务院办公厅发布的土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）第2条第2款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2007年10月1日起施行的《物权法》，对农村宅基地的行使、转让等并未直接作出规定，只是作了引导性、衔接性的规定，其第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
以上可见，我国农村宅基地制度经历了先归农民私人所有、后归农村集体经济组织所有的历史演变过程，从现行国家层面法律制度看，农村宅基地基本上不参加社会经济流转，受到较为严格的法律限制。
二、进一步改革完善农村宅基地制度的思考
在不断深入改革开放的进程中，农业现代化、城乡一体化建设、城乡要素交换和资源配置、包括农户宅基地权益在内的农民权益保护等问题愈显重要和突出。目前，国家现行农村宅基地法律制度于发展要求滞后问题凸显，深深牵扯着上述一系列问题，亟待进一步改革完善，受到党和政府的关注，不少学者也对此展开研究。2013年以来，党和政府先后发布了一些文件，对农村宅基地制度改革完善提出了宏观要求。
为积极稳妥有序推进农村宅基地制度的改革完善，笔者认为应当着手做好以下几个方面的工作：
第一，舆论先行。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”“鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。”2014年1月，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，就改革完善农村宅基地制度，再次明确要求在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。2014年10月23日，党的十八届中央委员会第四次全体会议研究了全面推进依法治国若干重大问题，作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要求：“加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。”舆论先行，就是全国各地要通过一定的宣传举措，使社会公众对党和政府的相关态度、相关政策加以了解，向社会公众讲清楚农村宅基地流转制度改革的重要意义，让人们关注、了解农村宅基地制度改革完善的相关问题，引导人们对此问题转化思想认识，为农村宅基地制度改革的探索与实施奠定思想基础。
第二，充分调查研究。农村宅基地制度的改革完善，牵动千家万户，关系城乡一体化建设，涉及方方面面，是个系统工程，政府相关部门应当组织人员进行调查研究，深入农村基层，实地走访探究，充分了解农民的想法、农村宅基地的状况，深入研究城乡一体化建设的理论和实践。调查研究组成员除了政府相关部门的行政管理人员外、还应当吸收农民代表、农业经营者代表、相关学者、法律人士等参加。通过充分的调查研究，掌握第一手实际资料，在此基础上，形成农村宅基地制度改革的基本实施方案。
第三，抓好试点实验。在《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》之后，2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年2月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，宣布在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，在2017年12月31日前试行暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这为我国农村宅基地制度改革试点实验拉开了大幕。把经过充分调查研究所形成的农村宅基地制度改革完善的基本实施方案，在农村进行试点实验，在实践中进行检验、进行修正、加以完善，较为成熟之际，再形成统一的规范性法律文件，实行社会推广。我国地域辽阔、民族众多、风俗相异、地区差别明显，搞试点的地方，一方面应当充分发挥创新精神、大胆探索，进行制度创新，另一方面，还应当紧密结合本地的实际情况，形成的改革完善方案要切实可行，具有可操作性，为形成统一的农村宅基地法律制度，提供范式参考，提供实践支撑。
第四，统一法律制度保障。在思想宣传、调查研究、试点经验的基础上，以法律的形式对农村宅基地制度改革完善的基本实施方案加以确认，出台统一的关于农村宅基地的法律制度。该法律制度其应当对农村宅基地的归属、取得、登记、有偿使用、流转、退出、争议解决机制、监管机制等一系列问题，进行全面、系统、具体的规制。赋予并保障农村宅基地权益人合法权益，保障农村宅基地作为居所产权、市场资源，在社会生活中发挥应有的、积极的作用。充分调动人的积极性、能动性和创造性，促进人力资源流动，充分发挥物的效用，做到保障功能、资本功能并举，促进土地资源流转，实现人尽其能，物尽其用。进而有利于推进城乡资源的市场配置，加快我国城乡一体化的建设进程。
作者简介
姜振颖（1958-），女，汉族，河南南召人，北京大学法学硕士，河南工业大学教授、硕士生导师。
基金项目
本文系2014年度河南省政府决策研究招标课题“河南省农村宅基地制度改革与流转机制创新研究”的论文。该项目编号：2014180
[关键词]农村宅基地；制度；改革完善；思考
一、建国后我国农村宅基地制度简况
农村宅基地，是指农户或者农民个人依法获取的用作建造房屋、庭院的集体所有的土地。
1949年建国至今，在不同历史发展时期，我国先后发布的规范性法律文件涉及农村宅基地制度的主要有：1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过并颁布了我国第一部宪法。其第8条规定：“法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”1962年9月27日，党的第八届中央委员会第十次会议通过并颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》），第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”后来1975年、1978年、1982年的宪法都坚持了农村土地归农村集体经济组织所有的制度，2004年修正的宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”我国《土地管理法》、《担保法》和《物权法》等重要法律，在农村宅基地属于集体所有上均与宪法保持一致。《担保法》第37条还明确规定农村宅基地的土地使用权，不得抵押。1999年，务院办公厅发布的土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）第2条第2款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2007年10月1日起施行的《物权法》，对农村宅基地的行使、转让等并未直接作出规定，只是作了引导性、衔接性的规定，其第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
以上可见，我国农村宅基地制度经历了先归农民私人所有、后归农村集体经济组织所有的历史演变过程，从现行国家层面法律制度看，农村宅基地基本上不参加社会经济流转，受到较为严格的法律限制。
二、进一步改革完善农村宅基地制度的思考
在不断深入改革开放的进程中，农业现代化、城乡一体化建设、城乡要素交换和资源配置、包括农户宅基地权益在内的农民权益保护等问题愈显重要和突出。目前，国家现行农村宅基地法律制度于发展要求滞后问题凸显，深深牵扯着上述一系列问题，亟待进一步改革完善，受到党和政府的关注，不少学者也对此展开研究。2013年以来，党和政府先后发布了一些文件，对农村宅基地制度改革完善提出了宏观要求。
为积极稳妥有序推进农村宅基地制度的改革完善，笔者认为应当着手做好以下几个方面的工作：
第一，舆论先行。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”“鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。”2014年1月，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，就改革完善农村宅基地制度，再次明确要求在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。2014年10月23日，党的十八届中央委员会第四次全体会议研究了全面推进依法治国若干重大问题，作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要求：“加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。”舆论先行，就是全国各地要通过一定的宣传举措，使社会公众对党和政府的相关态度、相关政策加以了解，向社会公众讲清楚农村宅基地流转制度改革的重要意义，让人们关注、了解农村宅基地制度改革完善的相关问题，引导人们对此问题转化思想认识，为农村宅基地制度改革的探索与实施奠定思想基础。
第二，充分调查研究。农村宅基地制度的改革完善，牵动千家万户，关系城乡一体化建设，涉及方方面面，是个系统工程，政府相关部门应当组织人员进行调查研究，深入农村基层，实地走访探究，充分了解农民的想法、农村宅基地的状况，深入研究城乡一体化建设的理论和实践。调查研究组成员除了政府相关部门的行政管理人员外、还应当吸收农民代表、农业经营者代表、相关学者、法律人士等参加。通过充分的调查研究，掌握第一手实际资料，在此基础上，形成农村宅基地制度改革的基本实施方案。
第三，抓好试点实验。在《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》之后，2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年2月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，宣布在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，在2017年12月31日前试行暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这为我国农村宅基地制度改革试点实验拉开了大幕。把经过充分调查研究所形成的农村宅基地制度改革完善的基本实施方案，在农村进行试点实验，在实践中进行检验、进行修正、加以完善，较为成熟之际，再形成统一的规范性法律文件，实行社会推广。我国地域辽阔、民族众多、风俗相异、地区差别明显，搞试点的地方，一方面应当充分发挥创新精神、大胆探索，进行制度创新，另一方面，还应当紧密结合本地的实际情况，形成的改革完善方案要切实可行，具有可操作性，为形成统一的农村宅基地法律制度，提供范式参考，提供实践支撑。
第四，统一法律制度保障。在思想宣传、调查研究、试点经验的基础上，以法律的形式对农村宅基地制度改革完善的基本实施方案加以确认，出台统一的关于农村宅基地的法律制度。该法律制度其应当对农村宅基地的归属、取得、登记、有偿使用、流转、退出、争议解决机制、监管机制等一系列问题，进行全面、系统、具体的规制。赋予并保障农村宅基地权益人合法权益，保障农村宅基地作为居所产权、市场资源，在社会生活中发挥应有的、积极的作用。充分调动人的积极性、能动性和创造性，促进人力资源流动，充分发挥物的效用，做到保障功能、资本功能并举，促进土地资源流转，实现人尽其能，物尽其用。进而有利于推进城乡资源的市场配置，加快我国城乡一体化的建设进程。
作者简介
姜振颖（1958-），女，汉族，河南南召人，北京大学法学硕士，河南工业大学教授、硕士生导师。
基金项目
本文系2014年度河南省政府决策研究招标课题“河南省农村宅基地制度改革与流转机制创新研究”的论文。该项目编号：2014180