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习近平总书记在农村改革座谈会上强调，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚定不移深化农村改革，坚定不移加快农村发展，坚定不移维护农村和谐稳定。平罗县作为国家农村改革试验区，近年来，我们按照“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的要求，积极推进农村土地经营管理制度改革，优化土地资源配置，改革成效逐步显现，形成了“平罗经验”。当前，农村改革进入深水区，涉及利益关系复杂，改革任务依然艰巨。我们将按照习近平总书记的重要讲话精神和要求，紧紧围绕处理好农民和土地关系这一重大问题，坚定不移把农村改革引向深入，促进农业增效、农民增收、农村繁荣。
坚持正确方向。土地是农民的生存之本，土地制度改革涉及农民的根本利益，涉及农村的根本制度，必须从总体上把握好改革方向，防止农村改革走偏跑调，避免犯不可挽回的方向性错误。把握一条主线。习近平总书记明确指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。实践证明，在明确土地集体所有权和稳定农户土地承包权基础上，放活土地的经营权，推行“三权分置”，是党的十八大以来农村改革的重大制度创新，这既是巩固家庭经营基础性地位，稳定土地承包关系的需要，也是激发农村发展活力，发展规模农业、现代农业、高效农业的现实需求，抓住这条主线，就抓住了农村改革的根本。守住四条底线。改革要破旧立新，但更要坚守底线。习近平总书记强调，不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。这“四个不能”，就是农村改革不可逾越的底线，必须牢牢把握、严格遵循。从平罗农村改革实践看，我们把确权颁证作为放活土地经营权的前提，在完成集体土地所有权确权的基础上，開展农户土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权、集体荒地承包经营权、设施农业用地使用权等9类权属的确权颁证，建立了农村产权流转交易、自愿有偿转让退出、抵押贷款、新型经营主体培育等机制，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，推动了土地适度规模集中，促进了农业产业化经营，实现了粮食生产十二连丰、农民收入稳步增长。全县培育家庭农场等新型经营主体356个，带动规模流转土地39万亩，占全县耕地面积的40%。
坚持问题导向。习近平总书记指出，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。从平罗发展的实际来看，农业综合生产能力不足，农业生产基础依然薄弱，新型经营主体发育还不充分，农业产业化水平依然较低，亟须靠现代化的规模经营提高农业竞争力；随着县域工业化和城镇化进程加快，农村青壮年劳动力大量外出，农村“空心化”、农业人口“老龄化”的现象日趋严重。“谁来种地”“怎么种地”的问题越来越凸显，必须通过深化农村改革，消除体制机制弊端，加快构建新型农业经营体系，推动现代农业加快发展。放活土地经营权。实践证明，赋予经营主体更有保障的土地经营权，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展，让流出土地经营权的承包农户增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益。我们将充分运用确权颁证成果，在依法、自愿和有偿的前提下，鼓励采用土地股份合作、土地托管、联耕联种、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径，促进土地经营权向种田能手、职业农民流转，推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制。同时，严格落实耕地保护责任制，制定出台工商资本租赁农民承包地准入监管暂行办法，确保不损害农民权益、不改变土地用途。培育新型经营主体。从目前新型经营主体发展来看，大部分经营方式传统，种植品种繁杂，产品附加值不高，抵御市场风险能力较弱，仅仅实现了机械化作业水平提高，提升其发展质量和效益仍是当前面临的主要问题。要进一步完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策，鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的新型经营主体投资农业，发展特色农产品基地。积极开展示范家庭农场创建活动，注重运用新技术、引进新品种、推广新成果，提高经营管理水平。支持新型经营主体开展产品、产地认证，创建农产品品牌，增强农产品市场竞争力。实施新型职业农民培育工程，重点培养具备专业知识和市场经验的新型职业农民，不断充实壮大新型职业农民队伍。健全社会化服务体系。随着新型农业经营主体增多，要加快构建与之相适应的多元化、专业化、市场化的农业社会化服务体系，解决农业现代化的专业分工、协作配套的问题。要支持新型农业服务主体开展联耕联种、代耕代种、统种分管等社会化服务，鼓励发展“家庭农场+社会化服务”经营模式，提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平。
坚持实事求是。深化农村改革，既要把上级改革精神和要求落到实处，又要结合自身实际制定政策，着力破解难题，推动发展。建立抵押贷款机制。长期以来，农民收入大部分来自于劳动收入和转移支付收入，财产性收入较少，由于拿不出有效的抵押物而无法获得贷款投入生产。造成这种状况的原因，主要是由于农民缺乏抵押物，无法获得融资。针对这一实际问题，我们探索开展农村“两权”抵押贷款试点，目前累计发放贷款1.56万笔7.31亿元，切实把农民手中的资源变成了可增值、可变现的资产，让农民真正享受到了改革释放的红利。要进一步扩大农村产权抵押贷款范围，完善抵押贷款风险补偿机制和抵押物处置机制，有效解决农户和经营主体资金难题，降低贷款成本。加快农村信用体系建设，为农村产权抵押贷款提供准确、完整、便捷的信用信息服务。建立自愿有偿退出机制。平罗县处在工业化、城镇化高速发展阶段，从事农业生产的人口逐年减少，农民进城已经成为一种习惯，农村“空心化”问题比较严重，据统计，全县144个行政村1074个村庄点，农村房屋平均空置率达40%，其中空置率80%以上的85个，60%-80%的165个，30%-60%的311个。针对农户宅基地退出不畅、闲置浪费、超标占用等实际问题，我们探索建立超占有偿使用、新增有偿取得、审批县域统筹、转让政府补贴的宅基地管理制度，鼓励有宅基地需求的农民采用有偿交易闲置宅基地和房屋的方式，落实“一户一宅”，宅基地转让费由政府给予补贴，逐步实现农户适度集中居住，消除“空心村”和零散村庄，提高农村公共服务保障水平。结合自治区“十二五”和“十三五”易地扶贫搬迁规划，我们通过村集体收储本地农户自愿有偿退出承包地、宅基地和房屋产权，搬迁安置插花移民1638户，兑现退出“三权”农户转让费1.97亿元，不仅有效利用了农村闲置资源，增加了农民财产性收入，而且降低了政府集中安置移民成本，还使移民快速融入当地生产生活，实现了政府、农民和移民“三赢”，是最好的、移民最满意的安置方式。下一步，我们将统筹协调推进农村土地制度改革三项试点工作，逐步建立农村土地征收、宅基地制度改革与农村集体经营性建设用地入市互补机制，有效盘活闲置土地资源，最大限度释放土地效益和改革的综合效应。建立社会保障机制。当前，影响土地适度规模经营的主要因素还是养老问题。我们通过探索“以地养老”模式，鼓励支持发展农村互助养老院、农村幸福院、农村老饭桌等社会化养老服务机构，解决农村留守、空巢、困难老人的养老问题，为土地流转创造了条件。通过这一政策，我们拆除了一个55户的空心村，收储农村集体建设用地180亩。我们将进一步探索完善以地养老、以权养老的长效机制，按照村、乡镇、县城分级养老的原则，逐步解决农村老年人的养老问题。积极推进户籍制度改革，让有意愿、有条件的进城农民能够定居落户，并享受和当地城镇居民同等的待遇。
坚持公平公正公开。农村改革涉及千家万户的利益，必须坚持公平公正公开的原则，充分尊重农民群众意愿，最大限度的保护好群众利益，让他们共享改革发展的成果，只有这样，才能得到广大农民的支持和拥护。解决好集体荒地占用不公问题。平罗农村集体荒地资源多，部分农户无偿占有使用，是农民反映的突出热点问题，如何解决这一问题，让集体资源村民全体享用，消除土地资源占有不公带来的社会矛盾，这在全国没有先例可循。我们在反复征求农民意见后，制定出台了《农村集体荒地管理暂行办法》，采取实地勘测、农民指认、三榜公示、依法登记和“一事一议”的办法，对农民开垦集体荒地实行有偿承包，并进行确权颁证，全县登记确认连片50亩以上集体荒地5.75万亩，农民开垦荒地38.52万亩，累计收缴承包费近1000万元，承包费用于本村村民社会保障和村集体公益设施建设，这样不仅规范了集体荒地管理，壮大了集体经济，更重要的是让农民参与了集体资产收益分配，增加了农民财产性收入，解决了占有不公平的问题，得到了广大农民的真心拥护。解决好宅基地占有不公问题。长期以来，由于管理粗放、历史原因等形成的超标准占用宅基地、一户多宅等现象较为普遍，不仅造成农村土地资源的浪费， 阻碍社会公平的实现，甚至产生宅基地权属纠纷。据统计，全县超标准占用宅基地和一户多宅的达37.6%，我们探索建立宅基地超占有偿使用制度，对超标准占用宅基地的，按照“一事一议”的方式收取有偿使用费，用于村集体公益设施建设，目前收缴宅基地有偿使用费622.2万元。通过有偿使用，不仅促进了宅基地使用公平公正、有效维护集体成员利益，而且推进用地节约集约、促进社会和谐稳定。我们将按照总量控制的原则，围绕宅基地和住房“两证合一”、宅基地审批报批管理、规范有偿使用制度、清理闲置宅基地等多种实现形式等方面，进一步改革完善宅基地制度，促进土地节约集约利用，增加农民财产性收入，为全国农村宅基地制度改革提供可借鉴、可推广的改革成果。G
（作者系石嘴山市副市长、平罗县委书记）
责任编辑：周建忠
坚持正确方向。土地是农民的生存之本，土地制度改革涉及农民的根本利益，涉及农村的根本制度，必须从总体上把握好改革方向，防止农村改革走偏跑调，避免犯不可挽回的方向性错误。把握一条主线。习近平总书记明确指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。实践证明，在明确土地集体所有权和稳定农户土地承包权基础上，放活土地的经营权，推行“三权分置”，是党的十八大以来农村改革的重大制度创新，这既是巩固家庭经营基础性地位，稳定土地承包关系的需要，也是激发农村发展活力，发展规模农业、现代农业、高效农业的现实需求，抓住这条主线，就抓住了农村改革的根本。守住四条底线。改革要破旧立新，但更要坚守底线。习近平总书记强调，不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。这“四个不能”，就是农村改革不可逾越的底线，必须牢牢把握、严格遵循。从平罗农村改革实践看，我们把确权颁证作为放活土地经营权的前提，在完成集体土地所有权确权的基础上，開展农户土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权、集体荒地承包经营权、设施农业用地使用权等9类权属的确权颁证，建立了农村产权流转交易、自愿有偿转让退出、抵押贷款、新型经营主体培育等机制，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，推动了土地适度规模集中，促进了农业产业化经营，实现了粮食生产十二连丰、农民收入稳步增长。全县培育家庭农场等新型经营主体356个，带动规模流转土地39万亩，占全县耕地面积的40%。
坚持问题导向。习近平总书记指出，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。从平罗发展的实际来看，农业综合生产能力不足，农业生产基础依然薄弱，新型经营主体发育还不充分，农业产业化水平依然较低，亟须靠现代化的规模经营提高农业竞争力；随着县域工业化和城镇化进程加快，农村青壮年劳动力大量外出，农村“空心化”、农业人口“老龄化”的现象日趋严重。“谁来种地”“怎么种地”的问题越来越凸显，必须通过深化农村改革，消除体制机制弊端，加快构建新型农业经营体系，推动现代农业加快发展。放活土地经营权。实践证明，赋予经营主体更有保障的土地经营权，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展，让流出土地经营权的承包农户增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益。我们将充分运用确权颁证成果，在依法、自愿和有偿的前提下，鼓励采用土地股份合作、土地托管、联耕联种、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径，促进土地经营权向种田能手、职业农民流转，推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制。同时，严格落实耕地保护责任制，制定出台工商资本租赁农民承包地准入监管暂行办法，确保不损害农民权益、不改变土地用途。培育新型经营主体。从目前新型经营主体发展来看，大部分经营方式传统，种植品种繁杂，产品附加值不高，抵御市场风险能力较弱，仅仅实现了机械化作业水平提高，提升其发展质量和效益仍是当前面临的主要问题。要进一步完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策，鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的新型经营主体投资农业，发展特色农产品基地。积极开展示范家庭农场创建活动，注重运用新技术、引进新品种、推广新成果，提高经营管理水平。支持新型经营主体开展产品、产地认证，创建农产品品牌，增强农产品市场竞争力。实施新型职业农民培育工程，重点培养具备专业知识和市场经验的新型职业农民，不断充实壮大新型职业农民队伍。健全社会化服务体系。随着新型农业经营主体增多，要加快构建与之相适应的多元化、专业化、市场化的农业社会化服务体系，解决农业现代化的专业分工、协作配套的问题。要支持新型农业服务主体开展联耕联种、代耕代种、统种分管等社会化服务，鼓励发展“家庭农场+社会化服务”经营模式，提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平。
坚持实事求是。深化农村改革，既要把上级改革精神和要求落到实处，又要结合自身实际制定政策，着力破解难题，推动发展。建立抵押贷款机制。长期以来，农民收入大部分来自于劳动收入和转移支付收入，财产性收入较少，由于拿不出有效的抵押物而无法获得贷款投入生产。造成这种状况的原因，主要是由于农民缺乏抵押物，无法获得融资。针对这一实际问题，我们探索开展农村“两权”抵押贷款试点，目前累计发放贷款1.56万笔7.31亿元，切实把农民手中的资源变成了可增值、可变现的资产，让农民真正享受到了改革释放的红利。要进一步扩大农村产权抵押贷款范围，完善抵押贷款风险补偿机制和抵押物处置机制，有效解决农户和经营主体资金难题，降低贷款成本。加快农村信用体系建设，为农村产权抵押贷款提供准确、完整、便捷的信用信息服务。建立自愿有偿退出机制。平罗县处在工业化、城镇化高速发展阶段，从事农业生产的人口逐年减少，农民进城已经成为一种习惯，农村“空心化”问题比较严重，据统计，全县144个行政村1074个村庄点，农村房屋平均空置率达40%，其中空置率80%以上的85个，60%-80%的165个，30%-60%的311个。针对农户宅基地退出不畅、闲置浪费、超标占用等实际问题，我们探索建立超占有偿使用、新增有偿取得、审批县域统筹、转让政府补贴的宅基地管理制度，鼓励有宅基地需求的农民采用有偿交易闲置宅基地和房屋的方式，落实“一户一宅”，宅基地转让费由政府给予补贴，逐步实现农户适度集中居住，消除“空心村”和零散村庄，提高农村公共服务保障水平。结合自治区“十二五”和“十三五”易地扶贫搬迁规划，我们通过村集体收储本地农户自愿有偿退出承包地、宅基地和房屋产权，搬迁安置插花移民1638户，兑现退出“三权”农户转让费1.97亿元，不仅有效利用了农村闲置资源，增加了农民财产性收入，而且降低了政府集中安置移民成本，还使移民快速融入当地生产生活，实现了政府、农民和移民“三赢”，是最好的、移民最满意的安置方式。下一步，我们将统筹协调推进农村土地制度改革三项试点工作，逐步建立农村土地征收、宅基地制度改革与农村集体经营性建设用地入市互补机制，有效盘活闲置土地资源，最大限度释放土地效益和改革的综合效应。建立社会保障机制。当前，影响土地适度规模经营的主要因素还是养老问题。我们通过探索“以地养老”模式，鼓励支持发展农村互助养老院、农村幸福院、农村老饭桌等社会化养老服务机构，解决农村留守、空巢、困难老人的养老问题，为土地流转创造了条件。通过这一政策，我们拆除了一个55户的空心村，收储农村集体建设用地180亩。我们将进一步探索完善以地养老、以权养老的长效机制，按照村、乡镇、县城分级养老的原则，逐步解决农村老年人的养老问题。积极推进户籍制度改革，让有意愿、有条件的进城农民能够定居落户，并享受和当地城镇居民同等的待遇。
坚持公平公正公开。农村改革涉及千家万户的利益，必须坚持公平公正公开的原则，充分尊重农民群众意愿，最大限度的保护好群众利益，让他们共享改革发展的成果，只有这样，才能得到广大农民的支持和拥护。解决好集体荒地占用不公问题。平罗农村集体荒地资源多，部分农户无偿占有使用，是农民反映的突出热点问题，如何解决这一问题，让集体资源村民全体享用，消除土地资源占有不公带来的社会矛盾，这在全国没有先例可循。我们在反复征求农民意见后，制定出台了《农村集体荒地管理暂行办法》，采取实地勘测、农民指认、三榜公示、依法登记和“一事一议”的办法，对农民开垦集体荒地实行有偿承包，并进行确权颁证，全县登记确认连片50亩以上集体荒地5.75万亩，农民开垦荒地38.52万亩，累计收缴承包费近1000万元，承包费用于本村村民社会保障和村集体公益设施建设，这样不仅规范了集体荒地管理，壮大了集体经济，更重要的是让农民参与了集体资产收益分配，增加了农民财产性收入，解决了占有不公平的问题，得到了广大农民的真心拥护。解决好宅基地占有不公问题。长期以来，由于管理粗放、历史原因等形成的超标准占用宅基地、一户多宅等现象较为普遍，不仅造成农村土地资源的浪费， 阻碍社会公平的实现，甚至产生宅基地权属纠纷。据统计，全县超标准占用宅基地和一户多宅的达37.6%，我们探索建立宅基地超占有偿使用制度，对超标准占用宅基地的，按照“一事一议”的方式收取有偿使用费，用于村集体公益设施建设，目前收缴宅基地有偿使用费622.2万元。通过有偿使用，不仅促进了宅基地使用公平公正、有效维护集体成员利益，而且推进用地节约集约、促进社会和谐稳定。我们将按照总量控制的原则，围绕宅基地和住房“两证合一”、宅基地审批报批管理、规范有偿使用制度、清理闲置宅基地等多种实现形式等方面，进一步改革完善宅基地制度，促进土地节约集约利用，增加农民财产性收入，为全国农村宅基地制度改革提供可借鉴、可推广的改革成果。G
（作者系石嘴山市副市长、平罗县委书记）
责任编辑：周建忠